新生代基层公务员非物质激励研究*——以B市S区镇街为例

金子琦 王 聪 刘旭然

1.北京市顺义区北务镇团委，北京市 101399；2.北京城市学院，北京市 10083；3.北京电子科技学院，北京市 10070

基层公务员是国家经济和社会生活等各项政策的具体执行者，其在岗位上的一言一行、一举一动都关乎公权力的正确行使，关乎民生问题的落实。在众多的公务员群体当中，新生代公务员群体具有鲜明的特点，已经逐渐成为基层政府最为主要的依靠。公务员群体的年轻化、高学历化[1]，对于非物质激励也产生了基本需求。

2018年12月29日，新修订的《公务员法》对职务职级晋升做出了较大程度的改革，同时在第八章奖励部分第五十一条中提出“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合，精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则”[2]。这说明我国政府充分意识到了非物质激励的重要性。但是，目前基层政府实际进行的非物质激励很难满足新生代基层公务员的精神需求，没有取得明显效果。

本文以B市S区的基层新生代公务员作为研究对象，通过问卷调查法和深度访谈法，实地研究基层新生代公务员在工作中对非物质激励的需求、存在问题及原因，并提出完善新生代基层公务员非物质激励机制的可行路径。

一、主要概念和理论基础

(一)新生代公务员的概念

《公务员法》中明确了“公务员”的定义，即是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员为公务员[2]。本文将基层公务员设定为任职地点在乡镇或街道、行政级别在县(处)级以下的政府公共部门中的工作人员。对于新生代基层公务员，此前做研究的学者们几乎都是从年龄、学历、工作单位和性质工作来进行界定，基本可以概括为1980年后出生、受教育程度较高、具有稳定行政或事业编制，在乡镇、街道的政府机关工作。在此基础上，本文将研究对象新生代基层公务员定义为：在1980年以后出生，受到大专以上高等教育，任职地点在乡镇或街道等行政级别在县(处)级以下的政府公共部门中拥有固定编制的人员。其主要特点包括：

首先，学历普遍较高，具有良好的学习能力和学习意愿。其次，强调自我价值实现，渴望得到他人和社会的认同。一方面，他们个性比较独立[3]，在工作中追求自我，渴望像在家中一样得到上司和同事的关注和认可。最后，相较于单纯的物质报酬，新生代公务员在选择岗位时更倾向于宽松和谐的工作环境，喜欢迎接工作中的挑战，善于创新，将成就感和荣誉作为衡量事业成功与否的重要依据。

同时，新生代基层公务员的工作特点与上级政府部门的公务员也有着很大的不同。首先，基层政府的工作环境和工作条件参差不齐，除少部分城区内的乡镇街道，大多数地处偏远、扎根农村。其次，基层群众具有数量巨大、成分复杂的特点，这给基层公务员开展工作带来较大的困难和挑战[4]。第三，基层公务员因为身处基层，是国家政策的具体执行者，并且几乎没有参与决策的权利，是典型的“事多权少责任重”。长期重复执行枯燥的琐碎事务，极易消磨新生代公务员的锐气和创新思维，晋升渠道狭窄也影响新生代公务员的奋斗精神，最终会逐渐将新生代公务员的满腔热血转化为“当一天和尚撞一天钟”的消极工作态度。

(二)非物质激励的概念和理论基础

管理学和心理学关于激励的理论，关注人的动机。动机(motivation)是在需要的基础上产生的，用来说明一定行为的原因。需要则是个体在某方面的缺失或不足而引起的一种渴望，它是影响人的行为的基本因素。“引起个体动机并满足个体需要的外在刺激，称为激励(incentive)”[5]。作为管理者要调动人的职务动机，首先要了解人有哪些需要，人的动机如何影响人的行为，进而才能利用这些动机去激励人实现组织的目标。

马斯洛(Abraham H.Maslow)的需要层次理论认为，人的行为是由人的需要而产生的动机促成的，人具有五种层次的基本需要，按照从低级到高级的顺序，分别是生理需要、安全需要、爱和归属需要、尊重需要和自我实现需要。按照马斯洛的观点，这五种需要是互相关联的，如果低一级的需要得到基本满足，就会产生较高一级的需要。马斯洛需要层次理论的重要意义在于，它明确提出了人的需要的多样性，并把追求自我实现当作最符合人性的需要来强调。

与马斯洛把研究重点放在人的需要本身不同，赫兹伯格(Frederick Herzberg)而是把重点放在满足需要的因素上，提出了双因素理论。他指出，决定职务满足的因素都是与职务直接相关的，如由职务上的成就及对此的肯定、有意义的职务、职务上的责任和成长等，这些被称之为激励因素(motivator)；引起不满的因素都是职务外的或环境的因素，如组织的政策与管理、组织中的监督、组织提供的报酬、组织中的人际关系、组织中的工作条件等，这些被称之为保健因素(hygiene factors)。

麦克利兰(David McClelland)提出了与工作环境相关的三种需求理论，即成就需要、权力需要、亲和需要。该理论提出，一些人因具有获取成功的强烈动机而寻求这样的环境：个人能够为解决问题承担责任；可以设置中等挑战性的目标，希望能够承担成功或失败的个人责任；喜欢设置必须经过一定努力才能实现的目标等。

麦克雷格(Douglas Mcgregor)根据马斯洛的需要层次理论，把关于人的理论划分成为X理论和Y理论，并由此对应两种管理方法。他把传统管理方法中关于人的理论成为X理论，把以人的发展为中心的管理方法关于人的理论称为Y理论。X理论重视低级需要的理论(生理、安全需要)，因而其对应的管理方法主要采取满足这些要求和外部控制的方法，这是他所批判的管理方法；Y理论则是注重高级需要(自我满足、自我实现)的理论，因而在管理方法上是通过创造开发人潜能的条件，并把组织成员的愿望和组织的目标整合在一起，这是他所主张的管理方法。

亚当斯(Adams)的公平理论从需要满足与否或状态来研究激励问题。该理论提出，人的工作态度和积极性不仅受其所得的绝对报酬的影响，而且还受其所得的相对报酬的影响[6]。人一方面把自己现在付出的劳动和所得的报酬进行历史比较，另一方面还把自己现在付出的劳动和所得的报酬进行社会比较。当发现比例相当时，人才会认为公平，心情才会舒畅；反之，就会认为不公平，内心就会不满。

上述西方激励理论为本文的研究提供了多角度的理论视角。在本文的研究中，认为激励是为了实现组织目标将组织成员的愿望和组织目标联系到一起的一种管理手段，是指运用各种有效方法调动员工的积极性和创造性，使员工努力去完成组织任务。根据激励所借助手段的不同，激励的类别可分为物质激励和非物质激励。物质激励，顾名思义，即运用物质手段满足被激励者的外在物质需求，例如奖金、福利等；相对应的，非物质激励就是使用非物质手段满足被激励者的内在精神需求，例如舒适环境、情感关怀、精神鼓舞和学习机会等。现代激励理论给予工作本身对人的激励以更多关注，这种激励属于一种高级的非物质激励。简言之，非物质激励是一种运用除物质以外的因素激发员工内心热情来实现正向工作行为的激励方式，包括环境激励、精神激励、能力激励、发展激励四个方面[7]。

当前我国对物质激励的研究较多，对非物质激励的探索较少；在研究方法上，对文献研究较多，实证量化研究较少。在研究对象上，将基层公务员和新生代公务员激励问题结合起来进行研究的文献十分有限。

二、S区新生代基层公务员非物质激励现状和问题分析

(一)调查设计和实施

本文采取了问卷调查法和访谈法进行调查，定量和定性相结合进行分析。根据新生代基层公务员的自身群体特点和工作特点，调查问卷从结构上分为四个部分：首先是受访人基本情况；第二部分为个体的思想状态、工作现状、对非物质激励的认知；第三部分从环境、精神、能力、发展四个维度调查基层公务员对本单位的非物质激励的满意程度；第四部分为对各个非物质激励因素的重视程度。访谈则重点围绕非物质激励的需求、存在问题和意见建议设置问题。

2018年10月至2018年12月通过网络向S区6个基层街道、乡镇政府的132名新生代公务员进行问卷发放，收回有效调查问卷107份。被调查者26-30岁阶段的人数最多，为37人，所占比重达34.58%；31-35岁阶段和36-38岁阶段人数相差不大，略少于26-30岁阶段人数。在学历调查中，本科学历及以上的人数为101人，占比高达94.4%，这符合我国接受高等教育人群参与工作的现实情况，也符合基层新生代公务员特点[8]。

根据调查结果显示，新生代基层公务员中绝大多数为本地人，老家就在工作所在区县的比例达到77.57%，可以说其从小到大的生活环境与工作地高度重合；但也应注意到有16.82%的外地人，背井离乡来到工作地，会对工作生活产生一定的影响。工龄分布与年龄分布相似，工作年限6年以上的占绝大部分。从职务级别可以看出，处级及以上人员仅占4.67%，副科级以下人员占80.37%。

同时，综合考虑性别、年龄、职务级别和镇域公务员群体实际情况，从S区6个基层街道、乡镇政府选取了30名基层新生代公务员进行了访谈。其中，性别方面：男性15人，女性15人；年龄方面：30岁及以下11人，32岁至35岁为10人，36岁至38岁为9人；职务级别方面：科员10人，副科级5人，正科级10人，处级5人。此三方面比例与基层新生代公务员群体比例大致相同。

(二)调查结果及分析

1.对非物质激励的认知度较低

87.85%的人认为非物质激励非常重要或比较重要，仅有1.87%的人认为完全没用。但只有43.93%的人了解本单位非物质激励制度，多一半的人对此不了解甚至没听过。由此可见，新生代基层公务员对于非物质激励有较高的需求，但因种种原因，对于非物质激励制度不了解，或认为单位现有制度不太能起到明显作用。

2.对本单位实行的非物质激励满意度总体水平较低

从环境、精神、能力、发展四个维度来看，满意均值均在4分以下，均值依次为3.67、3.6、3.33、3.45分。具体到12项非物质激励方式，满意度均值也均在4分以下。对调查者目前所在单位进行非物质激励方式进行调研，其中，被使用最多的方式就是“领导表扬认可”及“获得荣誉称号”，同时16.82%的人员选择了本单位不进行非物质激励。由此可知，目前实施的基层新生代公务员非物质激励措施整体上激励作用不强，满意度不高，不能有效激发其工作积极性。

3.更加重视公平性

调查对新生代基层公务员吸引力最大的非物质激励因素，有55.14%的人选择了“晋升职务职级”，占比人数最多；“被树为榜样”仅有0.93%人选择，占比最少。与此相对应，新生代基层公务员最重视的项目是“公平公开的职务职级晋升机制”，平均分高达4.54分；认为最不重要的项目是“被树立典型人物”，平均分为3.71分。根据公平理论的观点来解释，人们不仅关心非物质激励所得的绝对值，而且还关心自己所得与别人所得之间的关系，即非物质激励所得的相对值。

4.人口统计学背景下对非物质激励的需求存在差异

对基层新生代公务员不同年龄、职务职级对非物质激励需求的多重比较分析，20-25岁的样本分别与26-30岁，31-35岁和36-38岁样本存在差异。可见，不同年龄段的基层新生代公务员的非物质激励需求是存在差异的，非物质激励措施并不完全适用于各个年龄段的基层新生代公务员。此外，不同职务级别的基层新生代公务员的非物质激励需求是存在差异的。因此，在制定非物质激励措施时，只有关注公务员的年龄、职务差异等，及时调整并差别化地采用相应激励手段，才能收到良好的激励效果。

三、新生代基层公务员非物质激励的问题及原因

(一)管理理念落后，管理者对非物质激励未予以足够重视

在问卷调查中，64.49%的被调查者认为自己所在单位的“非物质激励的手段单一，不吸引人”。在访谈中，大多数基层新生代公务员对于本单位的非物质激励形式了解不深，提到最多的就是职务职级晋升和宣传强化政治品德、职业道德精神等。而无论是政策制定者、基层政府管理者还是普通公务员，都比较重视实实在在的物质激励，对于非物质激励这种“虚无缥缈”的激励都没有给予足够的重视。正是新生代基层公务员的新思维与管理者的落后观念形成的冲突，导致了非物质激励在实际工作中无法发挥真正的激励效果。这也就形成了重物质、轻精神的激励氛围，层层影响固化了各层级对于非物质激励重要性的忽视。在访谈过程中，93%的受访者均认为本单位对非物质激励并不重视，大部分受访者表示新生代公务员虽然对非物质激励有需求，但在长期无法得到满足的环境下，也只能逐渐转向追求物质激励用于填补自身内心需求。这从实践层面也反映出马斯洛需要层次理论的一些缺陷，即该理论只承认人的需求从低级阶段向高级阶段发展，而没有承认高级阶段向低级阶段倒退的问题，更没有对外界环境如何与人的内心发生作用的问题进行研究。

(二)政治文化影响下，激励机制不完善，缺乏公平晋升通道

在基层政府部门中，重人治轻法治的现象仍然存在，“人情”、“关系”等传统思想在人们头脑中的根基扎得更深更牢，这就为新生代基层公务员激励机制的不规范实施提供了可操作的思想基础和灰色空间。目前，我国基层政府缺乏一整套完整、系统、行之有效的新生代基层公务员激励机制。[9]在机制的设计过程中，忽略了制度之间的相互配合、相互平衡，缺乏统筹规划。新生代基层公务员进入基层政府部门后，没有人为其制定职业发展、培养教育、能力提升等规划，缺乏健全配套的激励机制，任其在迷茫中自我摸索发展需要，大大影响了新生代基层公务员的积极性。调查也发现，被调查者最不满意的是没有做到“公平公开的职务职级晋升机制”。最后，非物质激励缺少监督机制。纪委、人大等行政监督部门目前的监督重点还是贪污受贿等违法乱纪行为，对基层公务员的激励情况监督较少，更不要说相对更难于监督的非物质激励，这使得新生代基层公务员非物质激励机制在实施过程中缺乏有效的行政监督。

(三)缺乏指导性的法律政策保障

在访谈中我们发现，对非物质激励，上级政策及法律条文缺乏明确的支持和导向，各单位在制定非物质激励制度时，对新生代基层公务员群体的特点和群体处境的重视并未在机制设计中完全体现出来，导致制定的非物质激励机制缺乏针对性和可操作性，空有制度，少有落实。2018年新修订的《公务员法》，只是在第八章第五十一条进行了原则性的规定。新生代基层公务员非物质激励缺乏理论指导，也没有明确的政策或法律法规进行规范，一定程度上造成了非物质激励有名无实、标准不一、缺少监督、效果不强等混乱现象。

四、完善新生代基层公务员非物质激励的现实路径

结合问题及成因，主要从理念、方式与机制和法律政策方面提出完善新生代基层公务员非物质激励的可行路径。

(一)深化“以人为本”的激励理念，强化非物质激励意识

新生代基层公务员激励机制必须贯穿“以人为本”的理念。基层政府在对新生代基层公务员进行激励时，要尊重其人性特点，更要重视其人性需求，在此基础上确定适当的激励方式，在工作环境、精神关怀、能力提升、职业发展等方面切实做到“以人为本”，满足他们的合理需求，促进工作主动性和积极性的提升。此外，“以人为本”的激励理念还要求管理者与新生代基层公务员之间加强沟通，拓宽沟通方式与沟通渠道，做到上知下情，管理者真正能够了解激励效果，及时调整激励方式；做到下晓上意，新生代基层公务员能够满足自身需求，更好的完成本职工作[10]。

管理者必须充分认识到非物质激励的必要性和重要性，应以最大限度地开发新生代公务员的潜能为指导理念，而不是一味地强调使用控制的管理手段。根据双因素理论观点，消除“不满因素”达到中和后，难以继续对个人产生激励，这时只有增加“满意因素”才能产生积极激励。从这个意义上，激励具有边际效应。物质激励难以长期维持激励效果，况且基层政府能够提供的物质激励始终是有限的，管理者应认识到非物质激励因素是新生代基层公务员管理中低成本高效力的重要手段[11]。非物质激励是对物质激励的有效补充，只有两者有效结合，形成系统完善的公务员激励机制[12]，才能发挥更积极的激励作用，优化基层公务员队伍，打造高效的服务型政府。

(二)探索非物质激励形式的多样化，完善非物质激励机制

管理者应以满足新生代基层公务员的需求为目标，积极探索满足新生代基层公务员需求的个性化、多样化非物质激励形式。

1.健全非物质激励的各项制度

首先，制定规范的考核制度，考核结果与激励机制相结合，做到客观、公平、公正。基层政府必须打造公平公正的激励氛围，设定公平公正的激励标准，形成公开民主的参与制度，确保每个环节落实都得到有效监督，尽最大可能缩小不公平激励的存在空间，以制度保障非物质激励的公平公正。其次，基层政府也应依照本地区实际情况，针对基层公务员群体需求，规范细化非物质激励的形式和手段，健全完善非物质激励落实的各项制度，确保能够取得预期的激励效果，提高基层公务员的工作积极性和主动性。在此基础上，结合新生代基层公务员群体的特点与需求，从改善工作环境、强化精神激励、增强能力培养、畅通发展途径四个方面着手制定出针对性更强的非物质激励的具体制度。

(1)工作环境激励方面，营造文化氛围、尊重人才的环境。通过组织文化激励来强化这一群体的凝聚力、向心力，充分发挥激励作用，最终实现预期的激励目标。同时，强调尊重人才，摒弃原有要求公务员“心怀感恩”、“空讲奉献”的思想，给予新生代基层公务员应有的工作上的认可和尊重。用认可和尊重正向激励新生代基层公务员，充分激发他们的潜能，从而起到积极的激励作用。

(2)精神情感激励方面，给予充分信任，强调沟通赞美。基层政府机关在日常管理中应推行信任机制，从而使新生代公务员更好地发挥自身能力。同时，管理者应该根据新生代基层公务员的个体特质，有针对性地选择不同的沟通激励方法。

(3)能力培养激励方面，设置工作目标，给与匹配的工作内容，强化培训手段。首先，管理者应该有针对性的为其设定工作目标。工作目标应尽量与公务员本人的期望值相符合，同时也要与其实际能力水平相匹配，做到人岗匹配，实现工作效率最大化。其次，制定匹配自身需求的培训计划和方案，大力提升新生代基层公务员的自身能力素质。再次，面对基层工作环境闭塞、信息不畅的缺点，上级部门应有针对性的打造沟通交流的平台和机会，让新生代基层公务员可以跳出“偏安一隅”的工作环境，打破基层事务性思维，能够开阔视野，站在高纬度、新角度来看待和解决问题。

(4)职业发展激励方面，明确职业规划，适当授权。对于新生代基层公务员，一个积极明确的职业规划是引领他们坚持努力奋斗的指路明灯。职业发展有了明确的方向，才能够有效激发他们脚踏实地扎根基层。基层政府也应该充分考虑新生代基层公务员的职业发展需求，主动进行岗位轮换，强化工作交流，全面提升基层公务员的工作能力和经验储备。同时管理者应该根据其个人能力和特点适当授权，让新生代基层公务员有机会放开手脚，展现自己的想法和能力。授权的同时，培养新生代基层公务员的责任意识，使之充分认识到权力与责任是不可分割的一体两面，必须共同承担。

2.强化非物质激励的有效监督

健全非物质激励制度建设只是完善非物质激励机制的一个方面，如果没有有效的监督，也很难保证基层公务员非物质激励发挥作用。因此，须建立一个内外结合、全面覆盖的监督体系。“内”是指内部监管，基层政府应该充分利用纪委、人大、政协等内部监管力量，客观公正地针对基层公务员的非物质激励进行内部监管。运用政策宣传引领和“纪律红线”软硬结合进行约束，扭转部分公务员“人治大于法治”的落后观念，确保非物质激励机制行之有效，落实到位。“外”即是外部监督，除内部监管，政府部门还需积极调动群众、媒体等力量对基层公务员非物质激励进行监督。充分运用政府网站、“两微一端”等新媒体加强政务公开力度，让广大人民群众更好地接触、了解和认识基层政府工作，起到有效的监督作用。

(三)加强法律法规对非物质激励的统一规范

法律法规是新生代基层公务员非物质激励制度的重要保证，有了权威性的法律法规来来引导和明确方向，才能够让非物质激励政策取得最好的效果。2005年颁布的《公务员法》以及2018年首次修订的版本虽然都在原则上规定了非物质激励的普遍实施，但始终没有关于非物质激励细则和操作的更明确指导意见。法律法规缺失，致使基层政府对非物质激励普遍存在不规范操作的问题，因此针对非物质激励立法进行保障和规范十分迫切。虽然考虑到公务员的工作系统差异极大，性质也大不相同，法律无法规定非物质激励的具体激励形式和激励程度，但是应该因地制宜对非物质激励的强度和范围予以适当规范和保障，不仅要与社会的预期相适应，而且不能偏离公务员群体的普遍预期太多。在立法过程中，也应将公务员的群体划分和多样化的个体需求作为立法基础进行研究探索，通过法律制度手段规范保证非物质激励的纯洁性和公信力。

五、结论

本文以B市S区部分街镇新生代公务员为研究主体，对6个基层街道、乡镇政府的新生代公务员进行了问卷调查和访谈，深入了解了基层新生代公务员非物质激励的现状，并结合激励理论，分析新生代基层公务员非物质激励机制存在的问题和原因：理念上，各层级对非物质激励均未予以足够重视；方式和机制上，现有非物质激励形式单一、激励机制不完善；政策法律上，非物质激励缺乏导向。最后，分别从理念、方式和机制、政策法律三个方面有针对性地提出了完善新生代基层公务员非物质激励的现实路径。激发新生代基层公务员工作积极主动性、提高其工作效能，在建设高素质基层公务员队伍的同时，也能够提升政府整体形象和服务效能，进而推进我国城乡发展建设。