“共建共治共享”视阈下社会组织参与社区治理创新的路径研究

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

1 问题的提出

党的十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，这是十八大以来对于社会治理创新的拓展和深化，是适应我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的新治理格局。“共建共治共享”一方面对于近几年来我们在社会治理方面取得的成就进行了总结，另一面也通过对近几年社会治理存在的不足进行分析，为未来社会治理如何创新发展指明了方向。社区作为社会治理创新的主体，“共建共治共享”的社区模式也将成为其发展的新趋势。

但就目前来看，社区治理还存在着较多的问题。社区当中居民关系冷漠，经常相见不相识；对社区公共事务的参与度低；没有形成对社区的认同感和归属感等现象造成了一些社区矛盾重重，严重阻碍了社区的发展，给社区治理带来诸多困扰。在提倡社区自治的浪潮下，政府已经主动让渡治理空间，想要实现社区的治理创新，解决社区治理困境。然而居民还是很难被带动起来参与社区公共事务。政府加大资金投入，基础设施建设等举措经常是治标不治本，没有真正解决社区治理困境。究其原因主要在于治理的措施都是对于原有模式的修修补补，没有形成一个新的治理模式来适应当前发生的新变化。其实，随着社会主义市场经济的建立，我国经济社会的迅速发展，原有单位制的解体，社会内部结构早已发生了诸多变化，社会主要矛盾也变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会内部结构的变化也对外部治理结构的变化提出了更高的新要求。社区亦是如此，社区内部结构的变化也要求外部治理模式的创新，以适应新时期的新格局。目前来看，“共建共治共享”的治理模式是解决社区治理困境，实现社区治理创新发展的趋势。

诚然，“共建共治共享”是解决社区治理困境的可能模式，但是多年来，我国的社区治理一直都是政府主导，所有社区事务都由政府 “一肩挑”，居民的自治能力弱，现在突然让居民自己管理自己的事务，居民肯定会不知从何着手。这样的路径依赖显然不利于共建共治共享模式的构建。另一方面，长期以来政府“一肩挑”的模式已经让居民和政府的关系日渐疏远，想把政府和居民重新联系起来共同参与社区建设显然十分困难。因此，社区需要引入社会组织参与社区建设，让社会组织嵌入社区治理，并发挥纽带作用，培养社区居民的自治能力，联系政府与居民，共同构建“共建共治共享”的社区治理模式。因此笔者在个案研究的基础上主要探讨以下问题：第一，社区组织嵌入社区治理发挥着什么样的作用；第二，社会组织参与“共建共治共享”的社区治理模式的路径是怎样的。

2 理论解释与分析框架

2.1 嵌入性理论

嵌入本来是指某一事物卡进另一事物的过程和结果，常用在自然科学领域。而嵌入性理论最早可以追溯到19世纪末期，德国哲学家理查·阿芬那留斯（Richard H.Avenarius）就曾提出过关于将某种特定物体镶嵌于另一更大物体之中的学说[1]。在社会科学领域中，波兰尼最早提出嵌入的概念，他反对经济 (市场）自主性的看法，认为经济并不是自足的，它是从属于政治、宗教和社会关系的[2]。1985年格兰诺维特对于嵌入性理论作出了批判性和发展性研究。他并以社会网为分析工具，说明经济行为是嵌入于社会网之中的，进而说明经济行动与社会结构的密切关系[3]。从国内来看，王思斌利用嵌入性理论来研究中国社会工作的发展[4]，他认为格兰诺维指出具体的关系以及关系结构能产生信任、防止欺诈的嵌入的观点，可以视为嵌入的两种形式：关系性嵌入与结构性嵌入。前者是指行动者嵌入于其所在的关系网络之中，并深受网络其他成员的影响；后者将嵌入置于更大层面，即认为行动者所在的网络又是嵌入于社会文化传统、价值规范等结构之中的。并且从嵌入主体、嵌入机制、嵌入状态、嵌入后果等方面来阐述嵌入性理论。在此，笔者试图利用嵌入性理论探讨和分析社会组织参与社区治理的问题。

2.2 社会组织嵌入社区“共建共治共享”治理模式

“共建共治共享”是党的十九大报告中指出的社会治理格局，提出要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。报告中强调要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治之间的良性互动。从体制方面来看，要共建和完善社会治理体制；从主体上看，需要多元主体合作共治；从治理成果方面来看，强调重心下移，共享利益。这无疑从理论的高度为社区治理指明了方向。由此可见，“共建共治共享”的社区治理模式将会是未来社区治理的新模式。

国内也有不少学者从嵌入性理论的角度来研究社会治理。比如朱健刚通过对一个政府购买服务项目的个案分析，指出社工机构嵌人街区治理的方式可以分为三种类型，第一类是 “隔离型”，第二类是“冲突型”，第三类是“互惠型”[5]。 徐永祥也围绕灾后社会重建这个主题，讨论灾后社会重建进程中社会工作服务的嵌入性问题[6]。本文则将“共建共治共享”的理念与社会组织嵌入社区治理结合起来。社会组织的嵌入性治理无疑将有利于推动“共建共治共享”的社区治理模式的实现。社会组织作为嵌入主体，通常通过政府购买公共服务的嵌入机制参与社区治理，在这个过程中发挥桥梁纽带的作用，提高社区治理的有效性，推动“共建共治共享”治理模式的实现。“共建共治共享”作为一种治理格局，对于社区而言则是一种治理模式的体现，然而不论是治理格局还是治理模式，其实质都是一种结构性的关系和框架。包括了治理体制的构建、治理主体的构成、治理成果的分配。所以社会组织嵌入社区治理从嵌入性理论的形式上来看，既是一种关系性嵌入也是一种结构性嵌入。

图1 分析框架

3 案例分析：社会组织参与社区共建共治共享的实现路径

3.1 案例简介

J社区是重庆市的一个老旧社区，单位制解体以来，社区由于拆迁成本太高，所以只进行了简单的立面整治，并没有大势改造。原本住在这个小区的居民有的已经搬离了小区，把房子租给外来务工人员，所以社区总体来看内部人员的异质化程度比较高。而且随着社会的发展，社区治理逐渐变得困境重重。社区环境脏乱差，垃圾遍地。居民之间的人际关系越来越冷漠，居民不愿参与社区公共事务管理，宁愿“独自打保龄”，社区矛盾激化，治理陷入困境。

政府为了改善J社区的现状，通过政府购买公共服务的方式引入了M社工机构进驻社区，试图借助社会组织的专业力量来探索创新社区治理的模式和实现路径，并把该社区打造成重庆市的典型示范性项目，探索其社区治理可复制的经验并进行推广。

3.2 一元多核，共建体制

不论哪一种治理模式，要想发挥出其积极的有效性就必须建设一个有效的体制作为基础。党的十九大报告中提到要构建一个 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这从理论的高度为社区治理的体制指明了方向。社区治理也需要建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社区治理体制。J社区在之前是国有企业的一个小区，单位制解体之后，一直都是政府负责社区所有公共事务，要想建立这样的治理体制需要社区居民的参与，但是长期以来政府与居民关系的疏远不利于这种体制的建构。社会组织嵌入社区之后，作为社会协同的力量，把党和政府、公众都联系了起来，同时在这个过程中推进法治保障的建设。从法治教育来看，社会组织经常会联合一些驻区单位，在社区里面广泛进行法治教育的宣传，增强社区居民的法制意识；从法治制度来看，不仅借助现行的正式法律法规对社区进行管理，还健全完善各种居民公约等“软法”性质的社区规范，充分发挥这些规范在社区治理中的作用，使之与国家法律法规一道，有效调整社区内部的各种关系。通过这些途径，J社区形成了“一核多元”的治理体制。具体来看就是，“一核”指党委领导，十九大报告中指出坚持党对一切工作的领导，所以要使党在社区治理体制建设中处于核心地位。“多元”是指政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。

图2 “一核多元”的体制

3.3 协商民主，合作共治

长期以来由于我国的社会矛盾是人们日益增长的物质生活需要和落后的社会生产力之间的矛盾，所以政府自上而下的管理模式适应了这种社会现状，在一定时期内政府利用独有的资源和权力的优势，实行这种自上而下的管理模式促进了经济的飞速发展，取得了良好的管理效果。但是在社会主要矛盾已经发生改变的今天，这种自上而下，政府独揽所有公共事务的管理模式已经不能适应新时期的要求。十九大报告指出，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治之间的良性互动。所以社区应该由管理走向治理，而且这种治理不是政府“一肩挑”，而是要实现多元主体的合作共治。

但是社区居民对治理的本质认识不足，特别是长久以来形成的只有政府才是治理主体的理念，严重阻碍了社区合作共治的实现。J社区也在很大的程度上并没有实现合作共治，街道、居委会和曾尝试召开的社区居民议事会，想要动员居民参与社区公共事务的治理，实现社区的 “共治”，但尴尬的是居民并不愿意参与，街道和居委会要想邀请居民来参加会议还得给居民发钱或者发礼物才行。出现如此尴尬的现象是因为长期以来政府和居民之间形成的都是自上而下的垂直管理关系，这样的关系并不利于共治的实现。横向的互动关系，才有利于动员组织内部的成员参与到组织事务当中。J社区引入社会组织嵌入社区参与治理，2017年成立了社区居民协商会，积极动员居民参与会议，收集居民感兴趣以及涉及居民切身利益的问题。同时在居民协商会上，大家可以就自己发现的社区问题进行协商，街道、居委会、驻区单位、居民、社会组织都可以参与到社区事务的协商当中来，民主决定社区事务。这样一来大家的积极性就会被带动起来，不用发钱或者礼物居民也会来参加会议。这个过程中社会组织与社区居民是横向关系，所以居民愿意参与社会组织动员的活动，而政府也通过社会组织和居民的横向互动间接和居民进行交流互动，这样一来社区就不再只有自上而下的政府主导，也有自下而上的沟通协调，多元主体参与治理，实现了社区的良性互动。通过社会组织的嵌入性治理促进了社区协商民主、合作共治局面的形成。

3.4 重心下移，共享利益

党的十九大报告明确提出，坚持以人民为中心，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。同时强调，推动社会治理重心向基层下移。社区作为社会治理的最基层的主体，也应该在治理中体现重心下移，共享利益。政府在推进社区利益共享的目标进程中，需要做到“眼睛向下看”，但是由于长期以来形成的路径依赖，政府有时往往“看不着”和“看不准”，所以政府的投入存在不够精准的问题，社区居民没有真正实现共享利益，以至于社区矛盾尖锐。社会组织嵌入社区治理刚刚好弥补了这样的不足。

M社会组织进驻J社区之后，协助政府推动社区利益共享，使社区治理成果惠及所有的社区居民，同时使政府的投入更加精准。比如M社会组织有每日探访和每日必访活动，深入每个居民的家中了解居民的需求和生活中存在的问题，然后反映给政府，真正做到了“眼睛向下看”，这样一来有利于实现重心下移，居民共享利益，打造和谐社区。

图3 共建共治共享社区治理模式的实现路径

4 结论与讨论

通过对J社区的个案研究发现：第一，“共建共治共享”的社区治理模式是化解社区矛盾，解决社区治理困境的有效模式；第二，社会组织作为嵌入主体参与社区治理能够发挥桥梁纽带作用，提高社区治理的有效性；第三，在社会组织的嵌入性治理下，“一核多元，共建体制；协商民主，合作共治；重心下移，共享利益”是实现“共建共治共享”社区模式构建的可行路径。“共建”“共治”“共享”三个方面要同时推进，每一个方面都必不可少，并且相互促进，实现社区的治理创新。

虽然从案例来看，社会组织嵌入社区治理有一定的成效，但是就目前我国的实际情况来看，社会组织的专业能力不够高仍然是其发展面临的一个重要问题。十九大报告提出要提高社会治理专业化水平，联系到社区治理的方面来看，社会组织的专业化水平将会直接影响到社区治理的有效性，关系到“共建共治共享”的模式的实现程度。因此，加强我国的社会组织能力建设显得尤为重要，这既需要政府提供良好的制度环境，相应的指导方针和政策，也需要社会组织自身的努力，学会在充满挑战和机遇的竞争中实现自我能力的提升，更好地服务社会。

社会治理是一个动态持续的过程，社区的“共建共治共享”模式的实现亦是如此，并不是能够一蹴而就的。受长期以来路径依赖的影响，我国的社区要想实现共建共治共享需要一个长期的过程，这个过程可能会困难重重，可能会遭遇挫折。重要的是在这个过程中各方力量要联合起来共同努力，探索如何实现社区的“共建共治共享”。