具有全局意义的深化改革——评土地管理法的修改

■ 刊 评

土地事关亿万农民切身利益，事关经济发展和社会稳定，事关国家长治久安。土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是个大事，党和政府十分重视，在广泛听取人民群众意见的基础上，在认真总结农村土地制度改革试点成果基础上，全国人民代表大会常务委员会通过了关于修改《土地管理法》的决定。可以期待，它的落实将会产生多方面的效益。

首先是资源效益。任何资源和资产，只有用起来、动起来，才能产生效益。新的土地管理法允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经集体经济组织同意的前提下，可以通过出让、出租等方式，交由集体经济组织之外的个人或单位直接使用。这就会使相当多的过去利用不充分或闲置的土地得到有效的利用；还有农村的宅基地，长期实行“一户一宅”、无偿分配、面积法定、不得流转的规定，导致大量的闲置和浪费。新的土地管理法下放宅基地审批权，允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地。这显然意味着有偿自愿退出的进城农民的宅基地可以流转，这又增加一大块建设用地供应。此外，改革土地征收制度，缩小土地征收范围、规范土地征收程序，限定了可以征收集体土地的具体情形，修改征收土地按照年产值倍数补偿的规定，强化了对被征地农民的社会保障和住宅补偿制度，都有利于增加土地资源的市场配置。所有这些都将大幅增加土地的有效供给，提高土地的利用效益。

其次是经济效益。新土地法规定，使用者取得集体经营性建设用地使用权后，还可以转让、互换或者抵押。这不仅增加了可以利用的土地，而且增加了农民的财产性收入。而进城农民自愿有偿退出宅基地，更是可以直接增加农民的财产性收入。至于因征地政策的调整，实行按照区片综合地价补偿的规定，强化对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度，也都可以有效增加农民的财产性收入。长期以来，农民在土地上只能靠劳动能力取得合法收入，除此之外，大多数农民很少有财产性收入。所以增加的这些收入，主要表现在提高农民的经济效益上。农民是直接受益者，这对缩小城乡差别和贫富差别有重要意义。

再次是良好的社会效益。这里包含多方面的效益。长期以来我国经济增长的动力主要靠三驾马车，即投资拉动、出口拉动和需求拉动。当前，前两个动力已经明显减弱，只有需求拉动尚有潜力。而增加国内需求，如果不能有效地调整贫富差距，拉动的力量也不会大。而今，收入偏低的农民增加了财产性收入，可以很快地增强对适销对路商品的购买力，这正是深化改革所追求的目标之一。需求增加，必然促进工农业产品供应的增加、旅游业服务业的发展，这又必然推动和扩大社会的就业；就业增加了又反过来拉动国内商品的需求，形成良性循环。这些经济效益、就业效益，最终要反映到政府的财政效益上。财政钱多了，公益事业的资金就充足，人民大众的社会福利就会提高。这些反映在人的心态上，更有利于社会稳定、和谐。

总的说，我们一定要认识到，土地管理法的修订，绝对是一个真正事关全局性的大事，对自然资源主管部门来说，怎么宣传都不过分。当前，大家对自然资源资产产权管理很重视，这完全和新土地管理法的宗旨相一致。但是从大家议论的内容看，对自然资源资产所有权谈论得比较多，而对使用权特别是使用权的权能议论得不够充分。实际上搞活自然资源资产产权的重点，更在于使用权。因为我国自然资源的所有权是锁定的，除权益的实现要加以强调外，在优化配置和优化利用上更应当重视使用权。在这一点上这次土地管理法修改正合此理。