推动绿色矿山建设第三方评估规范化的思考

■ 陈丽新/侯华丽

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

2014年3月，中央全面深化改革领导小组决定对有关部门牵头制定的重大改革方案在出台前委托第三方进行评估。2017年3月22日，国土资源部、财政部、国家质量监督检验检疫总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（以下简称“意见”）。“意见”明确提出要研究建立国家、省、市、县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督的绿色矿山建设工作体系。但目前，关于绿色矿山建设第三方评估工作还处于初级探索阶段。本文结合近两年绿色矿山建设的理论研究和技术支撑工作实践[1]，对推动绿色矿山建设第三方评估工作提出一些粗浅的建议，供业界同仁参考。

1 关于内涵的界定

第三方评估的概念起源于英美等发达国家。国外学者将第三方定义为处于第一方（被评对象）和第二方（顾客或服务对象)之外的另一方[2]。在国外，通常由一些专业的评估机构或研究机构充当第三方，它是非政府组织(NGO)。我国关于“第三方评估”的概念始于政府绩效评估,目前并没有一个统一的看法[3]，相关理论尚处于摸索发展阶段。通过研究梳理相关学者观点，我们认为，绿色矿山建设第三方评估的内涵体现在以下三个方面：

第一，绿色矿山建设第三方评估由独立于政府及其部门之外的第三方组织来完成。这些评估主体可以是政府决策咨询企事业单位及评估机构、高等院校、科研院所、专业咨询公司、律师事务所及其他社会组织等。

第二，绿色矿山建设第三方评估的对象，包括绿色矿山建设的政策执行效果和绿色矿山建设情况等。

第三，绿色矿山建设第三方评估的方式可以多样化，如通过问卷或访谈、电话调查、抽样调查、现场测评、舆情跟踪、专家论证等，也可以采用网上评议，通过在线系统填写调查问卷或以其他方式参与评估。

从第三方评估的发展历史来看，第三方评估运作模式大体上分为四种，包括高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和民众参与评估模式。

2 关于第三方评估主体

关于第三方评估的资质条件，相关部门已有具体的规定。如，2015年民政部发布的《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》中，明确规定了承担社会组织评估的第三方评估机构要具备三个方面的资质条件：一是机构业务范围和类别的要求；二是专业技术队伍的相关要求，如机构人数、技术专业类别、中高级职称人数等；三是相关工作业绩。据此，我们认为，绿色矿山建设的第三方评估机构，一方面需要对企业建设绿色矿山的情况、组织管理、配套落实、经费管理等方面进行评估，另一方面需要专家根据评估结果，提出专业的意见或建议，为绿色矿山名录管理提供建议。所以绿色矿山建设第三方评估机构应具备以下条件：一是申请绿色矿山建设第三方评估的机构具备工商行政注册登记的独立法人资格，财务管理、资产管理制度健全。二是在绿色矿山建设评估方面具有较强影响力，且第三方评估机构中从事绿色发展工作的专职人员不少于20人，其中，中级及以上技术职称人员应占50%以上；环境工程、资源综合利用等相关专业人员分别不少于10人。三是具备开展绿色矿山建设评估及资源综合利用咨询等绿色发展的支撑服务能力。四是主导或参与过与绿色发展领域省部级及以上的科研计划或政策研究项目。

根据以上资质条件的要求，笔者认为绿色矿山建设第三方评估单位遴选范围应为：科研院所、高等院校、行业协会或社会团体，或专门从事科技评估咨询业务的科技服务机构等。

3 第三方评估的程序

关于第三方评估的程序，工信部和国家安监局出台了相应文件，作出了具体的规定。2016年9月，工信部发布了《关于开展绿色制造体系建设的通知（工信厅节函〔2016〕586号）》，通知中明确规定了绿色工厂第三方评价主要包括三个方面：一是收集评价证据，对绿色工厂评价证据进行分析；二是开展实地调查，评价工厂是否满足通知中提出的综合评价指标；三是最终确定是否可纳入绿色工厂名单。2007年1月，国家安全生产监督管理总局编制印发了安全行业标准——AQ8001—2007《安全评价通则》，该标准规定了安全评价的工作规则、基本程序、内容、要求及标准体系。

我们认为，绿色矿山第三方评估应紧密结合绿色矿山所属行业特点与相关评价方法，其流程大概可以分为三个阶段：

一是准备阶段。评估前期准备包括以下四个方面：一是收集国内针对评估工作的相关法律法规、标准、规章、规范等资料，确保评价工作依法依规开展；二是提出工作方案，明确开展绿色矿山评价的目的及任务、工作部署和要求、选择评估机构的方式方法等重要内容；三是确定评估机构和人员；四是选定评价方法，做好评价组织安排。

二是评估阶段。评估阶段包括以下两个方面：首先，制定工作计划和工作流程、任务分工，全面了解矿山企业基本情况，按照选定的评估方法对矿山进行绿色矿山指标评定；其次，对申报矿山是否符合绿色矿山要求进行评价，明确评估结论，并对矿山企业主要做法及经验等予以说明。

三是评估后期总结阶段。对申报矿山建设绿色矿山下一步工作，按照针对性和重要性的不同，提出相关措施和建议。

4 第三方评估的标准

国内外学者对政策评估标准的观点不尽相同，但都对效果标准、效率和效应标准予以了充分关注[4]（表1）。

结合我国资源管理政策和绿色矿山建设实践，我们认为，需要从绿色矿山指标达标完成情况，以及绿色矿山管理相关政策制定、执行和效果等方面设计绿色矿山建设第三方评估标准体系（表2）。其中，绿色矿山指标达标完成情况参考自然资源部以第18号公告的形式发布的九大行业绿色矿山建设规范为考核标准，主要从矿区环境（矿容矿貌、矿区绿化）、资源开发利用方式（绿色开发、生态环境保护与恢复）、资源综合利用（共伴生资源利用、固体废弃物利用、选矿废水利用）、节能减排（节能降耗、污染物排放）、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象（企业文化、企业管理、企业诚信、企业和谐）等方面进行评估[5]。

表1 国内外政策评估标准的相关研究

表2 绿色矿山建设第三方评估标准体系

5 推动绿色矿山建设第三方评估规范化的建议

结合我国绿色矿山建设实践，提出推动绿色矿山建设第三方评估规范化的几点建议。

5.1 确立第三方评估的法律地位

第三方评估的法治化建设，是西方发达国家推动政策评估的一项重要经验。第三方评估比较规范的国家，均制定出台了相关的法律、规章和制度。2013年以来，国务院多次引用第三方评估机制，开展重大改革方案和重大政策措施落实情况督查。但我国目前还没有专门的评估立法，特别是对政策执行中期和后期评估尚缺乏依据，因此要尽快确立第三方评估的地位，规范评估主体、客体的权力与责任，对评估原则、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开，以及评估机构、人员组成、经费使用等作出明确规定。推动评估工作走上独立、规范和法治化的轨道。

5.2 完善政府购买第三方评估服务机制

绿色矿山建设第三方评估的基本模式是政府购买服务，邀请独立的第三方开展评估工作。第三方评估是利益无关的第三方，它必须保持公平、公证的立场，能够保证事实的合理性。因此，要避免这些机构通过其掌握的特殊资源谋取商业利益，就必须确保其在财务上独立于各利益集团。为保障第三方评估机构资金来源相对独立，使评估工作不受资金来源影响，就需要完善政府购买专业服务的体制机制，通过支付必要的咨询费用，购买物有所值的专业咨询服务。因此，要尽快出台政府购买专业咨询服务的相关配套政策，完善政府采购咨询服务相关制度。相关部门要加大政策扶持力度，提供资金、培训、信息和资源的支持，为第三方评估机构开展活动创造优良的外部环境，不断提升其服务质量和水平。

5.3 加强评估机构和人才队伍建设

从国外实践看，第三方评估的组织化和专业化已成为一种发展趋势，从中央政府各部门到地方政府的各个部门都有专门的评估机构。

(1)以独立性作为选择评估机构的基本前提。一方面要求评估机构独立于政府部门，另一方面，政策评估机构应独立于各利益相关者。国外的做法是，承担评估任务的政策评估机构是相对独立的政府专设机构，或者是政府专设机构以外的第三方，包括学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织、社会公众等[6]。

(2)推动评估专业机构能力建设。政策评估的建立和维护是一个庞大的系统工程，需要大量人力和长期实践以及海量信息支撑。目前我国绿色矿山建设第三方评估机构承担政策评估的专业能力还比较弱，可以通过以下途径加强：一是以绿色矿山试点为基础，进一步明确对政策评估机构的要求，推动有条件的机构积极提高评估能力；二是充分发挥市场配置政策咨询专业服务资源的决定性作用，以市场化手段引导政策评估行业健康发展；三是善于运用互联网和大数据技术，有效拓展公共政策评估的调查网络和信息渠道，准确把握复杂经济社会现象的本质和内在规律，为政府政策评估提供更高质量的服务；四是做好智库建设和专家储备。官方智库作为一类特殊的机构，既贴近决策层，又独立于其它政府部门，具有沟通渠道和信息资源方面的优势，在决策评估中应发挥更重要的作用。

5.4 重视评估结果的应用

通过绿色矿山建设第三方评估，不断地改进、修订和补充改革方案和政策内容，完善反馈机制，使整个改革方案和政策形成“制定—评估—执行—评估—完善”的良性循环。首先，绿色矿山建设第三方评估机构有义务将评估结果及其发展建议上报给委托机构，同时告知被评估矿山企业。其次，根据具体情形灵活地采取公开反馈与内部反馈、书面反馈与口头反馈、部门反馈与单位反馈等不同的反馈形式。

5.5 健全惩戒监督措施

(1)强化第三方评估的严谨性、科学性和公正性。加强培育专业化的咨询评估机构，把政策制定和政策评估分别交由两个相互分开的机构独立履行，可以强化评估职能，保证政策评估的严谨性、科学性和公正性[7]。在具体执行环节，应建立第三方评估机构黑名单制度。

(2)发挥媒体宣传和监督作用。新闻媒体已成为政府决策与公众交流的一个不可或缺的重要渠道。建议适当利用报纸、电视、新闻客户端等新闻传媒，向公众普及绿色矿山建设相关情况，加强公众对第三方评估的了解和信任；引导公众正确认识政策评估的意义和价值；促进政策实施过程中与社会公众之间形成良好的互动。同时，还要重视运用新闻媒体的监督功能，注重舆情的收集和研判，提高政策的科学性和可行性。