农村土地对外流转存在的现实问题及政策建议——以H省国家农业园为例

■ 宋晓丽

（海南大学政治与公共管理学院，海口 570228）

0 引言

2013年中央一号文件提出，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。全国各地如四川省达州市、山东省寿光市、湖北省武汉市等纷纷出台了关于鼓励和引导城市工商资本进入农业农村发展的实施意见。在此背景下，工商资本下乡租赁土地即农民对外出租（本文称“对外流转”）在农村土地流转中的比例将越来越大；而且相比转包等（集体内部流转）而言，工商资本的介入更容易对农业发展、农民收入；农村建设等“三农”问题产生巨大的影响。未来一段时间对外流转会一定程度上决定着农村土地流转的速度、规模与成效，因此，有必要重点考察对外流转方式及流转中产生的问题，这对提高我国土地流转政策绩效有着重要的意义。

近五年有一些专家学者在关注土地流转对农业、农民的影响以及流转政策的问题。张宗毅、杜志雄（2015）基于种植业家庭农场监测数据对土地流转是否一定导致“非粮化”问题进行了分析，认为在严格监管耕地用途前提下达到一定规模的农场更倾向于种植粮食作物[1]。邵爽（2015）对工商资本进入农业与土地流转的关系进行分析，认为工商资本进入农业会增加农民非农就业机会，提升农民非农就业稳定性以及社会保障水平[2]。钱龙、洪名勇（2016）分析了土地流转对农业劳动生产率的影响，认为转出和转入土地对农户农业劳动生产率均没有显著影响[3]。王家庭、舒居安、赵一帆（2017）通过全面系统地分析我国土地流转政策，总结出了不同阶段的政策特征[4]。张占锋（2018）指出，流转政策、法律与实践存在冲突与矛盾[5]。刘同山（2018）分析了农地流转不畅造成的粮食产量损失[6]。李哲（2018）对有关土地流转的法律规定进行了梳理分析，认为法律规定存在的不足影响着土地流转[7]。蔡洁、夏显力（2019）分析了农地流转对农户的减贫效应，认为农地转出有助于区域内的有效减贫[8]。

已有研究中较多地肯定或强调了土地流转的积极意义，但对其所产生负面影响的研究相对不足；研究结果及结论更多的是基于集体内部流转，没有区分内部流转与对外流转两种不同的方式所产生的不同问题；研究主要基于对家庭农户的调研数据，缺乏对特定的区域或流转规模较大的区域进行专门调研。近几年对外流转逐步成为农村土地流转的主要方式，建设国家农业公园或国家农业产业园等（文中统称“国家农业园”）成为对外流转的重要路径选择；对外流转与建设农业园成为现阶段农村土地流转中需要进一步关注的新情况、新问题。本研究拟从我国土地流转政策入手，基于H省国家农业园调研数据来分析对外流转实践中出现的关键问题，判断其是否符合流转政策的目标与内在要求，在此基础上提出促进我国农村土地流转健康、持续发展的政策建议。

1 我国农村土地流转主要政策及目标

国家土地流转政策是地方进行土地流转的重要依据。为了便于结合流转政策分析现实问题，这里对主要的流转政策进行梳理分析。

1984年中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》明确规定：“社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排,也可以由社员自找对象协商转包。”中共中央、国务院于1993年发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，其中提到：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”至此“转包”“转让”第一次正式出现在中央文件中，这标志着土地流转政策实现了从无到有的转变。

2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，并对流转原则做出了明确界定。2007年出台《物权法》将土地承包经营权界定为“用益物权”,进一步强化了土地承包经营权流转的法律地位, 使得流转有法可依。2005年原农业部制定《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转当事人、流转方式、流转合同管理等做出了明确规定。2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，使得土地流转后的纠纷解决有法可循。原农业部于2016年下发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，为进一步规范流转行为提出了具体的、具有可操作性的规定。从此，土地流转进入法律化、规范化轨道。

在此期间针对土地流转中出现的新情况、新问题，还出台了一些针对性的规范性文件。如《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》、“三权分置”及土地经营权抵押试点的政策等。总之，国家层面的土地流转政策体系基本形成（表1）。

土地流转的提出始于“三农”政策文件，之后有关土地流转的法律、行政法规、部门规章等陆续出台。进一步对政策文本进行分析，从政策制定的原则、指导思想、总体要求等方面可以看出，土地流转与“三农”息息相关，“三农”问题的解决也是我国土地流转政策的终极目标，应以此作为判断土地流转行为效果的准则。

2 现阶段农村土地对外流转面临的现实问题

考虑到农业园的影响力及农业园类型的不同，本文选取国家农业公园和国家农业产业园作为案例。

表1 国家土地流转政策体系基本构成

表2 H省四大国家农业园基本情况

2.1 国家农业园土地流转基本情况及特点

本研究选取H省的四个国家农业园为研究对象。为研究方便，将四个国家农业园分别命名为A农业公园、B农业公园、C农业公园、D农业产业园。这四个国家农业园位于H省经济水平居前的四个市，选址于区位条件较好的地段，农田集中连片。园区规划总规模少的在几百公顷，多的高达几万公顷，覆盖范围少则几个行政村、多则几个乡镇。四个国家农业园一期在2013—2016年间开始建设，目前已经对外开放，具体情况见表2。

四个农业园一期从开始建设到正式开园，3年左右的时间共流转土地3000亩以上，A、C、D农业园流转面积占一期规划面积的比例，即毛流转率分别为34.63%、22.7%、39.10%，扣除农业园中的村庄建设用地等，实际的流转率（流转面积/承包地）更高。其中，C农业园的土地流转率已达100%，主要原因是此园在D公司接手之前就已经作为当地的重点项目（花海项目）进行了土地流转。可见，土地对外流转速度与规模均比较大。

农业园土地均是由农户委托村民委员以出租的方式进行流转，流转给了工商资本运营下的项目公司，即A、B、C、D公司，并由公司主导进行开发建设。流转价格即租金是在流转双方协议的基础上，根据亩产值确定，基本在1500元/亩左右或略高，而具体地块的流转价格会根据地块的质量、农作物的产量等略有不同；其中A园因位于H省省会城市某经济开发区内，其租金每五年递增一次。流转期限均在15年以上，流入方考虑到投入成本以及农业园的持续发展，往往会在合同中约定到期优先续签的问题。因此，对外流转基本上是租金固定，租期较长（详见表3）。

2.2 土地流转用于国家农业园建设面临的问题

土地流转给工商资本进行国家农业园的开发建设，取得了一定的成效，如土地不再撂荒、农民增加了租金收入等。但比照流转政策目标及具体要求发现，土地对外流转还存在以下问题，需要引起地方政府的重视。

2.2.1 地方层面在执行及监管上的不到位加剧了非农化的倾向

《农村土地承包法》明确规定土地流转后不得用于非农建设。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再次提到，“加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设”。国家一系列的政策基本明确了农业园土地用途的总体方向或原则。

表3 四大国家农业园（一期）流转情况

现代农业园不同于传统的农业区，非农占用不可避免，如发展设施农业或休闲观光农业需要有配套的建设用地。如B农业公园，依托集中连片的农田，打造了兰花舞韵馆、福水莲花、千亩四季花海、草莓、圣女果、香蜜番石榴、无病毒百香果等农业项目，占地约93公顷；同时开发了田野驿站、儿童游乐园、农村淘宝店、农家乐、莲花驿站、花房咖啡等旅游服务项目，占地约6.87公顷,具体占地规模如表4所示。再如C农业公园，在其流转的近200公顷土地中，有151.60公顷为稻田花海景观，其余则为百龙大道、亲子乐园、“田野狂欢”剧场、餐饮、房车体验中心、共享农庄、游客服务中心等旅游服务项目，具体占地规模如表5所示。根据农业园实际的土地主导用途，所有园区都可以分为种植区和非种植区，种植区主要种植花卉、蔬菜、水果等；非种植区主要用于停车场、游客中心、购物场所等配套服务设施用地。

现代农业园的建设与发展中，新的用地需求的出现、混合用途的出现一定程度上造成了用途管制制度执行、监管的难度。因此也很难依据国家宏观层面的政策去判断园区上述用地安排是否合法合规，种植区与非种植区的比例等是否合理。访谈中了解到，对于非种植区涉及非农占用、非农化经营的问题，经营主体（企业）也持非常谨慎的态度。但从农业园项目投资及收入来源上，企业目前更倾向于将大部分的资金、技术、人才等用于非种植区的旅游服务项目，依托农地、农业的休闲观光功能发展旅游项目，将旅游收入或非农收入作为园区的主要盈利来源；农地主要用来种植各种园艺作物等，农业的主体地位被边缘化、农地的生产功能逐渐被弱化。在这种发展态势下如果地方政府对用途管制执行、监管不到位，土地流转后非农化便成为一种潜在的风险。

表4 B农业公园开发项目及用地规模

表5 C农业公园主要开发项目及用地规模

2.2.2 单一的经营模式未能形成对当地农户有效的带动作用

土地对外流转建设农业园，实际上采取的是“企业+基地”的经营模式，即由企业自建基地直接经营，起到了一定的带动作用。流出土地的农户获得了高于种地收入的租金，少数农民可以入园就业，如从事种植维护、服务员、电瓶车司机、保安等工作。另外，工商资本也对乡村建设有一定的贡献。如A、C农业园，在其开发建设中对园区内的居民点没有采取征收、搬迁的方式，而是依托美丽乡村建设项目以及自有资金对其进行了整体的改造升级，提升村路巷道硬板化率和村庄美化绿化效果，对村内宣传文化室、农家书屋等休闲场所进行翻新改造，增设健身器材、打造文体小广场等，村容村貌焕然一新。

如上所述，土地流转后由企业经营对于拓宽农民收入途径、提高农民收入水平以及改善农民生活环境与条件等方面均发挥了一定的作用。但这种作用有其局限性，具体表现为：其一，农民流出土地的同时也失去了就业的机会与权利。如B农业园，一期规划范围内共计211户约1000个村民，而农业园职工人数为468个，其中农民就业的有258个；C农业园涉及1205户，4634人，目前入园工作的农民仅为100余人。流出土地的农民中只有少数有一定文化素质或工作经验的农民可以优先在园区就业，扣除外出务工经商的，还有相当一部分流出土地的农民没有其它就业机会。其二，农民流出土地的同时也失去了分享增值收益分配的机会与权利。土地对外流转后由企业自建基地、企业独立经营，农民在流出土地后不再从事农业生产经营，基本与土地没有直接关系，如果企业经营高效农业、设施农业和休闲观光农业等产生增值收益时，农民也很难享有受益权。

在“企业+基地”的经营模式下，基地（园区）内的土地与房屋、设施等在企业整体开发、经营管理下，正在被打造成现代农业公园或者现代农业产业区，而基地之外的村庄、居民点散落分布，其脏、乱、差的环境，落后的基础设施条件以及农地细碎化，与基地（园区）形成鲜明的对比。总之，企业进入农业后，如果只采取这种经营模式，长远来看不仅不能起到对农户的有效带动作用，反而会对包括家庭农场、种养大户在内的绝大多数农户造成一定的挤出效应。

3 促进农村土地对外流转健康发展、持续增效的对策建议

3.1 坚持政策底线思维，大胆积极地探索地方用途管理政策

从政策层面上，《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等对于土地流转后的用途均提出了管制要求，如《农村土地承包法》第三十三条：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”；《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”；《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》第五条：“各地要强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地非农化”。这些国家层面的政策为地方政府落实用途管制提供了方向与依据，但更多的是从宏观层面提出战略性、原则性、指导性的规定。

从现实需求上，土地流转后用于现代农业发展、农村产业融合发展，非农用地的刚性需求是客观存在的。目前主要依托共享农庄项目、设施农业用地政策，或直接向政府申请用地指标等途径来获取建设用地。共享农庄项目数量本身有限，而且其配套的建设用地比例一般比较小。2010年原国土资源部、农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，为设施农业的建设用地提供了政策支持，明确了生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地的用地要求，并提出一些严禁性规定，如各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。但事实上农业园区多数是设施农业与农业旅游同时存在，土地用途的复杂性或混合性导致很难界定其用途，文件执行起来也有一定的难度。直接向政府申请用地指标往往因涉及农转用等审批，时间长而且很难获批。

综上，一方面国家提出了用途管制要求，另一方面，现代农业发展提出了新的用地需求。因此，地方政府应在不突破用途管制相关政策底线的前提下，即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，积极大胆地探索具有可操作性的用途管制对策。

3.2 在现行的流转政策体系下出台对外流转分类管理政策

土地对外流转后不再局限于单一的种养业，地方政府应结合新情况、新的用地需求，制定相应的政策。

首先，土地对外流转建设农业园区成为一种新的趋势。进入21世纪以来，国家在制定严格的开发区和工业园审批制度的同时，出台了一系列鼓励创建农业园区的政策，这引发了全国各地创建农业园区的热潮。原农业部2008年制定了农业公园的相关标准，根据此标准，中国村社发展促进会提出计划用5至8年的时间，打造出100个国家农业公园[9]。截至2016年，由原农业部认定的国家农业公园已经有十多家。2017年原农业部、财政部发布了《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》，2019年农业农村部、财政部发布《关于认定首批国家现代农业产业园的通知》。农业园作为一种全新的发展模式，应有针对性的管理政策。

其次，不同功能类型的农业园，用地需求大不相同。农业园均是以乡村地域为基础、以规模化经营为特征的区域，但根据其功能定位的不同又可以划分为不同的类型，如A、B、C农业公园应属于旅游观光类的农业园，而D农业产业园则属于种植类的农业园。旅游观光类农业园与种植类农业园因其主导功能不一样，配套建设用地的需求也就大不相同。旅游观光类农业园区主要依托发展高科技农业种植或现代化养殖来吸引旅客观光休闲，固定建筑物、构筑物占园区总面积会较多；种植类农业园是以农业种植为主导用途，配套设施用地占园区面积比例不大。不同功能定位的园区也应区别对待。

建设农业园是土地对外流转后的一种发展模式，应出台区别于集体内部流转的政策，并针对不同农业园类型的用地需求制定分类管理政策，明确各类用地标准和用地保障措施。

3.3 出台进一步加快推动规模化经营模式转变的政策

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。而目前“企业+基地”的经营模式，只能让局部地区少数人参与并受益。如何进一步带动更多的农民参与并受益，是地方政府需要思考的另一个关键问题。

应学习和借鉴土地对外流转成功的经验。这里以联想佳沃集团为例。联想佳沃进入农业领域后提出了多种经营模式[10]。其一，“企业+基地”的模式。在产业发展的前期，企业流入土地（一万亩），投资建设标准化基地，雇佣农户进行管理。农户在经过培训后按照技术员的要求，对种植基地进行栽种、除草、套袋、施肥、打药等日常田间管理。农户按照多劳多得的原则获得相应的劳务费，除此之外的经营收益归企业所有。其二，“企业+规模农户”的模式。企业与规模农户如家庭农场、专业大户等签订农业订单，规模农户自行流转土地并按操作规范进行种植；公司负责提供技术指导，实行品控监管、统一收购等。规模农户按照收购价获得经营土地的全部收益，企业则通过收购价与销售价之间的差额赚取利润。其三，“企业+合作社+小农户”的模式。企业与合作社签订收购协议，合作社负责组织小散农户，农户之间联合形成一定规模的土地。企业对合作社的技术人员进行培训和指导，农户按操作规范进行种植；合作社对农户的农事操作、投入品使用等情况进行培训和监督检查。小农户凭借自己土地以及劳动获得收益，企业获得收购价与销售价之间的差额收益。

企业进入农业领域后，在不同阶段采用了不同的经营模式，不仅自身从中盈利，而且也为农民创造了参与经营、分享收益的机会与条件。在产业的培育期，企业流入土地直接经营，起到了对新品种、新技术的展示示范作用，但农民参与少，收益少；产业的发展期，企业不再流入土地，也不直接经营，与农户形成分工合作关系，企业重点致力于产前、产中、产后各个环节的技术等服务，农户通过土地内部流转或者联合形成土地规模，并负责生产与经营管理，农民参与的多，收益也多。

综上可见，土地流转是规模经营的前提，而适度规模与适宜经营方式是决定流转成效的关键。为了保证更多的农民在流转经营中参与并受益，地方政府不仅要出台引导与鼓励工商资本进入农业的政策，而且要对工商资本进入农业后的经营行为进行持续引导，在限制土地经营最大规模的基础上，推动“企业+基地”模式逐步向“企业+农户”的模式转变。