城镇低效用地再开发政策探析——基于高质量发展要求的思考

■ 王 磊/王 然/姚 舜/贺燕子/李远和

（1．湖北省自然资源厅，武汉 430071；2．中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430062；3．武汉永业赛博能规划勘测有限公司，湖北 武汉 430062）

0 引言

进入新时代，我国经济已由中高速增长转入高质量发展阶段。城镇化背景下，人地矛盾、城市建设无序扩张、土地粗放利用、低效利用问题日益严峻。这种粗放的土地投入方式不可能长期有效推动经济可持续发展[1-3]。在高质量发展要求下，以深化供给侧结构性改革为主线，从供给端发力，挖掘城市存量土地资源，调整土地利用结构，开展城镇低效用地再开发，推动土地利用进入“存量时代”至关重要。早在2008年，国家便开始部署探索低效用地再开发，相继发布《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（国土资发〔2013〕3号）（以下简称“3号文”）和《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）（以下简称“147号文”），构建了我国城镇低效用地再开发的政策体系。各地乘势而上，广东“三旧”改造、浙江“三改一拆”等再开发模式及其配套政策率先发力，取得明显成效。本文对我国近年来城镇低效用地再开发的政策实践进行梳理，探析取得的成效和存在的问题，并提出相关建议。

1 城镇低效用地再开发政策的实践探索与发展

1.1 国家在试点基础上出台政策

2008年，原国土资源部和广东省人民政府开展节约集约用地试点示范省建设。佛山、深圳先后实施“三旧”改造、“城市更新”举措，大力推动“三旧”改造工作；东莞、广州等城市紧跟步伐，通过五年的实践，形成了广东省城镇低效用地上图入库等经验。2013年，原国土资源部在总结“三旧”改造经验的基础上，印发3号文启动浙江、辽宁、上海、湖北等10省（市）城镇低效用地再开发试点。以此为契机，全国各试点城市结合实际，不断探索完善配套政策，为各省有序推进低效用地再开发提供了较为充足的政策供给。2016年，原国土资源部进一步系统总结试点经验，印发147号文及推进方案等配套文件，完成国家层面对城镇低效用地再开发工作的全面部署，政策体系基本建立。

1.2 地方在实践探索中不断完善政策体系

截至2017年底，广东、浙江、江苏等7省（市）共制定出台相关政策文件220份，主要涵盖法规、政策、技术标准以及具体操作细则等，重点开展了包括低效用地界定、上图入库和专项规划编制等基础工作和改造模式、工作考核等方面激励政策的探索[4]（参见表1）。以广东省为例，2009年出台的粤府〔2009〕78号和粤府办〔2009〕122号文，政策重点在违法用地手续完善、协议供地方式激励、土地使用权人补偿激励、集体转国有手续简化等；2011年出台的粤国土资试点发〔2011〕199号文和2012年出台的粤府办〔2012〕145号文，聚焦于完善和解决“三旧”改造工作实施过程中的细节问题；2016年出台的粤府〔2016〕96号文，进一步明确了连片改造、审批权限下放、公共用地保障、金融支持、新增建设用地指标奖励等重点政策；2018年出台的粤国土资规〔2018〕3号文，进一步深化了“三旧”改造工作实施，对调整完善“三旧”改造地块数据库、加强土地规划保障、明确“三旧”改造申请条件、加快“三旧”用地审批、规范“三旧”改造供地、加强“三旧”改造实施监管等6大项、20条细则进行了完善。各地政策体系也在不断探索中趋于完善。

1.3 现有政策体系催生多元再开发模式

近年来，各地依托现有政策体系形成了一批成效明显的土地开发利用模式，为完善城镇低效用地再开发政策体系提供了丰富的实践样本。浙江温州以“腾笼换鸟”创新理念改造工业用地，为小微创业者打造生长平台；昆明市盘龙区打造了“微改造”等极具研究推广价值的典型案例；广州市进行了以促进历史文化和自然生态保护的旧村微改造；东莞和佛山将“三旧”改造工作再升级，广佛商贸城以政府租赁集体土地统一进行再开发改造；深圳特区发挥营商环境优势，注重城市整体运行质效提升，在“城市更新”中积极与社会资本合作，完成了蔡屋围金融中心京基100、大冲村改造等项目，拆旧建新效率大大提升。截至2016年9月，广东省累计完成改造项目4890个，实施“三旧”改造面积3.59万公顷，建设城市基础设施和公益事业项目1201个，为广东省高质量发展提供了有力支撑[4]。上述实践探索为各地突破新增建设用地指标紧缺、后备资源不足现实困境，提供了资源存量挖潜、节约集约、高质量发展的路径参考。可以预见，随着“存量时代”的来临，我国城镇低效用地再开发政策将立足于地方实际，以多元参与和共建共享为导向，全面进入健全完善阶段。

2 低效用地再开发政策体系存在的问题

经过多年探索完善，城镇低效用地再开发政策体系基本建成，为依法依规、积极稳妥实施城镇低效用地再开发提供了重要的政策和机制保障。但对照新时代高质量发展要求，还存在一些不适应、待完善之处。

表1 广东、浙江、江苏城镇低效用地再开发工作政策梳理（部分）

2.1 市场参与度不高

从全国情况看，发达地区的市场参与度较高，其他地区市场参与度明显不足。大部分地区以政府主导收储开发模式为主，多样化模式占比较小[5-6]。以中部某省为例，根据自然资源部调研数据[4]，该省收储开发改造模式占比高达70%。低效用地再开发项目具有投资高、难度大、实施复杂的特点，市场主体参与前对市场收益作评估，当再开发收益预期不能超过一般投资项目，需要更大投入、投资收益周期更长且承担更大风险时，在投资决策上就会有顾虑。低效用地再开发地块涉及土地权属复杂、利益关系众多，收益分配不易达成一致；在再开发政策落地方面，相关法律法规不够健全，司法保障相对不足，企业担心承担风险；在管理机制上，土地收储、部门间监督协调、低效用地退出、财税信贷、绩效评价管理、专项规划等相关配套机制和保障措施缺失或存在缺陷，也在一定程度上加剧了市场的顾虑，导致社会资本进入意愿不强[7]。尽管各地出台政策，从税收、土地供应、产业用地政策方面给予支持，但仍与市场期望值有差距，短期内支持政策的力度和空间有限，在长期的土地财政模式下，政府让利意愿不强，激励方式单一，也加深了市场参与的现实困境。

2.2 政策统筹力不强

随着“存量时代”来临，地方政府在认识上已经高度重视存量土地利用，为低效用地再开发提供了历史契机和政策空间，但在政策执行落地上，仍然面临大量的统筹协调问题，做到充分将利好政策转化为可操作的实施路径仍有很多难点。截至2017年底，上海、江苏、浙江等7省（市）低效用地再开发已完成项目面积仅占认定面积的11%[4]，整体上进展缓慢。历史遗留问题和利益分配两大矛盾始终是阻碍低效用地再开发的拦路虎、绊脚石。3号文和147号文对低效用地再开发所作的政策指引，部分地区在执行中仍然有未打通的环节。比如147号文指出要“鼓励原国有土地使用权人进行改造开发”，同时也指出“改造开发土地需办理有偿使用手续，符合协议出让条件的，可依法采取协议方式”；再比如规定收回土地后对原土地使用权人的合理补偿，但由于缺乏补偿标准，操作细则不顾明确，导致实施难、实施慢。部分城市规定，改变土地用途用于房地产开发的，必须由政府收储后公开招拍挂出让，将原土地使用权人排除在再开发主体外，原权利人不愿退出原有土地，往往导致本可以开发的地块不能及时开发。

2.3 政策差异化不够

在国家的宏观政策下，多地在政策制定中与本地实际结合不够，在一定程度上存在“上下一般粗”的问题。各地由于区位、经济结构、发展水平、主要驱动要素存在差异，在开展低效用地再开发中必须符合当地实际，建立差异化的政策。在工作阶段划分和当前重点工作安排，以及绩效考核评价上，也应当建立差异化的设计和安排。既要解决当地的低效用地认定和再开发实施问题，也要防止同样的用地情形在A地认定为低效用地而转移到B地则认定成为高效用地的问题。对于低效用地的认定，可以适当拓宽方式，在基于第二次全国土地调查标准的基础上，允许各地采取末位淘汰、产出效益考核、群众投票摸底调查等补充方式确定改造对象，解决“论而不做”“站而不动”的问题，推动低效用地再开发尽快在更大范围内取得实质性进展。

3 完善低效用地再开发政策体系的建议

3.1 增强市场主体参与动力

一是集中清理历史遗留问题，消除市场观望情绪。区分不同历史阶段，按照不同土地用途、权利类型及利益主体登记历史遗留问题，为分类处置奠定调查基础，寻求改革创新的“最大公约数”，对倾向性问题、个别问题分类研究决策，完善政策，扫清障碍。二是政府要加大向市场让利力度，提高原土地权利人自主再开发积极性和社会资本参与意愿，保障土地权利人受益权。在符合空间规划和用途管制要求的前提下，鼓励原土地权利人积极参与供给侧结构性改革、新旧动能转换等支持类产业项目。在收益分配机制建设上，政府需在城镇低效用地再开发中“第一桶金”上主动让利，重点考虑后期税收、新动能培育、解决就业、提升城市内涵等效益。三是要坚持完善配套机制，增加政策落地的可操作性，随着自然资源政策制度的不断完善，下一步要将政策配套逐渐向其他行业主管部门延伸。

3.2 推动政策统筹落地

一是系统梳理低效用地再开发政策，注重结合各类改革试点推动低效用地再开发政策统筹。结合地方实际健全配套机制，完善再开发政策指引和实施细则。以改革的精神消除现有政策之间的掣肘，突破政策壁垒；从税收、奖励和社会影响力提升等方面鼓励引导社会资本加入。二是鼓励再开发土地复合利用。鼓励在同一块再开发土地上综合采用划拨、出让、租赁组合方式供地，允许国有土地和集体建设用地连片整体开发。三是努力降低再开发主体实施成本，可以按照改造后的产业类型实行差别化的城镇土地使用税政策，实行土地使用成本与再开发模式挂钩，提高连片开发、共建共享共赢式开发的成效。

3.3 鼓励因地制宜实施差异化开发

目前，各地在低效用地再开发中探索了不同模式，多数以政府主导、拆旧建新为主。成功模式的共同特点是尊重市场选择和群众意愿，注重再开发参与主体的多元性和改造方式多样化，兼顾经济效益、社会效益与民生效益，促进经济更发展、城市更美好、市民更幸福。但各地情况和基础不同，要防止简单照搬、一味模仿，符合自身实际的模式才是真正的好模式。各地必须基于当地经济、人文、地理现状及城市特点，高起点定位，严格审查再开发规划和项目实施设计，根据发展主导方向选择再开发模式。在城镇低效用地再开发中，切实将保护与发展的理念、绿色发展的理念、因地制宜的理念、传承守护的理念统筹好，落实好。