组织理论视野下我国大学内部管理制度的三维分析

吴鹏

[摘 要]大学内部管理制度构建与大学自身组织特性相关，大学既有以科层化为特征的行政管理机构，也存在以松散联合为特征的学术管理组织，它们以不同的立足点寻求支持，并以不同方式进行资料生产。因此，在相关管理制度构建上需要分离而论。本文以组织理论提出的理性、自然、开放三大系统理论为根据，对大学内部管理体制改革给出了对应思考：大学内部行政管理制度要以组织“规范结构”管理要素为指导，以规范行政权力泛化问题;学术管理制度要以组织“行动结构”管理要素为准则，重视高等教育自身发展规律;大学管理制度建设要以“适应结构”管理要素为支撑，主动适应现代大学制度要求。

[关键词]组织理论;大学管理;管理制度

[中图分类号]G640[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2019）10-0036-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.10.006

《國家十三五发展规划纲要》提出：推进教育现代化发展要加快完善现代教育管理体系，建立分类管理，完善教育管理制度建设。高等教育管理制度现代化建设的首要任务是要将大学学术管理制度与行政管理相分离，构建符合大学组织体系多元化的管理制度。现代大学制度建设要以“大学自治和学术自由”为总原则，以遵循高等教育自身发展规律为核心，并以注重制度建设的复杂性、人本性、民主性和开放性为指导[1]。目前，我国大学内部管理体制构建中呈现出过度“模板化”，没有准确把握大学组织体系中行政管理和学术管理之间相异要素的区别，从而使得大学内部管理制度的整体适应性不足。组织理论三要素的发展，既是对传统管理的批判和借鉴，也是对不同时代背景发展所需做出的及时调整。

一、组织理论系统研究的三重视角

W.理查德.斯格特在其编著的《Organizations：Rational，Natural，and Open Systems》著作中将组织管理研究分为了三类：理性系统、自然系统、开放系统。以马克斯·韦伯的官僚制理论为代表的古典理性组织理论，强调组织管理的规范性、一致性，到以马斯洛为代表的新古典组织理论，提出组织管理要尊重组织的“自然属性”（即注重组织中人性需求、组织非正式结构等），再到开放系统学者提倡的权变理论，认为组织管理不是一成不变的，组织管理不存在永久的最佳方式，或者存在一劳永逸的管理办法，而应该以系统的、变化的、开放的观点审视组织管理。虽然，斯格特将他们分为了不同的体系，但它们之间并不存在完全零和博弈的关系，更多的是传承与借鉴、补充与升华的联系，组织管理理论的变迁，除了理论知识自身的持续发展，也受到组织结构变迁和社会环境变迁的影响。

（一）理性系统视角下的组织管理特征

所有支持理性系统的研究者认为，组织是一个为完成目标而设计的理性工具，它注重形式化管理程序的设计，强调运作的完全可控性，组织管理的取向是直接指向组织结构蓝图的设计，以保证特定目标的达成。这里所指理性更多是指通过构建标准的组织活动原则和组织规章制度，也就是强调“规范结构”要素的管理模式。换句话说，强调“规范结构”要素的管理看重组织目标的具体化和管理方式的形式化设计[2]。组织目标具体化和组织结构形式化是其最明显特征[3]。组织管理是可以通过机构设置进行控制的，组织内部中上层管理者与底层执行者有着清晰的劳动分工和界限。理性系统的组织学者将组织管理不良的原因更多归于组织决策机构机制设置不合理，规章制度完善不到位[4]，即忽视了组织内部管理体系构成多元化的要素特征。

一是目标具体化。通过将具体的管理目标和任务分配到具体的岗位上，能有效避免管理者科学决策中有限性理性带来的负效应[5]。对于管理人来说，组织决策与组织活动的价值前提（对预期目标达成的假设）的明确度相关，价值前提越精确具体，对决策做出的影响越大，也只有具体化的目标才能为组织提供作为不可替代和合法性存在的根据。二是结构形式化。理性系统研究者认为，通过标准化、规范化、形式化的管理模式设置，能更有效规范参与者的行为，能准确预测组织的发展，有利于减少组织发展中因不确定性因素带来的资源浪费及潜在的管理风险[6]。形式化可以减少组织成员间的冲突，对于组织责权关系的明确化有很大的优势。组织结构设计本身就是一种手段与一种工具的具体化（组织中能产生明确影响作用的有时并不是专业权威，而是职位头衔[7]），所以，这里的形式化可以被理解为组织行为规范化的代名词。

（二）自然系统视角下的组织管理特征

与理性系统组织理论注重对组织“规范结构”要素研究相比，自然系统组织理论侧重于对组织“行动结构”要素对组织管理的影响。相比理性组织系统强调组织应该做什么。自然组织理论系统更加倾向于回应组织实际做了什么。

一是目标复杂性。首先，既定目标与组织行为结构之间的联系并不是单向的，更多的是以多元主体为连接点，形成具有双向流动的联结方式;其次，组织中除了既定目标（组织价值体现的目标）外，还得寻求维持自身存在的支持性目标[8];再次，自然系统组织研究者认为，不能把组织当做是完成目标的手段，而应该把组织当做是目的本身。二是非正式结构特征。自然系统组织研究者认为，非正式结构（是相对于科层化结构提出的，即“有组织无序列状态”的组织特征）相比正式结构最突出的点在于，非正式结构除了有规章制度会对参与者行动产生影响外，参与者之间的人际关系、个体特征同样会对组织管理产生较大影响。

（三）开放系统视角下的组织管理特征

对于开放系统的研究者来说，组织是建立在各种要素之间联系基础上的。组织要素即是组织形成的基本单位，同时也是组织发生改变的原因。开放系统研究者认同组织因素在组成、选择以及组合带有一定的历史基因，但同时也带有很强的现实性（或适应性）

一是组织要素控制。组织决策形成过程，不是单向的从上到下单向式的传递，底层实际行为会对上层决策产生直接影响。组织所做出的决策会受到一系列外部环境要素及内部技术层面实际要素的直接或间接反馈，并以此而做出调整或更新。其具体表现在组织决策层、控制层、操作层三层要素组成的“双回路决策”[9]（具体如图1）。

二是松散联合与组织等级。导致组织呈现出松散联合特征的原因是组织内部利益诉求的不同，由于这一原因，开放系统组织中也存在等级特征。这里的等级特征不是指地位和权力的等级分层，而是指组织规模或边界上的划分。换句话说，更多的是横向管理幅度的划分，而不是纵向管理权重的划分。

二、我国大学内部管理制度的特征分析

不同时期大学管理制度构建会有不同的价值取向，当然，这里的不同更多是在原有基础上，对各种影响要素重组的创新，而非另辟蹊径的创新，因为高等教育合法存在危机主要在于以满足所属时期不同社会的需要[10]。

（一）大学行政管理制度中的不规范化：行政权力泛化

1.行政管理权力边界不规范。边界设定是有效管理保障，组织内部管理者与被管理者都应该是处于规范化的规章和法律约束下，领导者的专断特权和专制命令将被消除[11]。这里的规范化包括对管理者管理范围和管理强度的规范化，强调科学理性的管理需要对其管理权限做出一定的边界设定。大学内部行政管理也需要对其管理边界进行科学化审视。主要包括管理权力边界限定、管理范围边界限定、管理形式限定[12]。西蒙认为，组织个体决策者在横向认知广度和纵向认识深度上都存在局限性，科学组织管理要通过构建共识性规章制度和进行必要的分权化（或称为部门化）管理，以此弱化组织决策中有限理性带来的负面作用，即“限制的合理性”[13]。我国大学行政管理在权力下放制度和权力监督制度方面都明显不足，有关限制层面上的行政管理制度建设欠缺，导致行政管理泛化、管理气息官僚化、决策方式独断化问题层出不穷。

2.行政权力法制化约束力度不够。韦伯将法理性来源的权威视为组织长期稳定管理的基础。这里的法理性是相对于传统个人垄断式权威而提出的，即法理性更多强调非人格因素和形式结构基础[14]。从实际运作来看，有效管理是一个体系。其中，运用法律的形式对管理者行为进行必要约束是完善管理体系的重要因素之一。而我国大学行政管理制度的法治建设一直处于完善期和探索阶段，与理性的法治型管理还有较大的距离。目前我国行政管理官僚化氛围较浓，行政管理人治代替了行政法治，行政管理的公共权益的被行政部门权益所侵蚀。有学者归纳出行政管理的合法危机来源于：第一，主体不合法。主要反映的是行政主体越权性管理的弊端;第二，内容不合法。主要是行政管理所涉及的内容欠缺规范化、具体化、标准化要求;第三，程序不合法。行政管理当中的民主参与性与公开性不足[15]。大学行政管理制度是在国家相关法律法规前提下，对大学进行实行法定化、制度化管理的准则，代表的是大学整体组织公共性权力主体，而非管理者个人管理意识。无法律约束的行政干预与大学行政管理制度的初设目的相违背。制度层面建设的不足，将会导致管理者与被管理之间、管理决策与实际行动之间的断层，进而影响大学组织整体管理效果[16]。

（二）对学术组织“行动结构”要素复杂性和重要性认识不够

大学是以学术性活动为主要特征的学术组织，学术管理制度是大学管理制度的核心。洛奇提出，越是复杂的组织越表现出“有组织无序状态”的组织特征[17]，也更需要从其自身发展规律出发，去组织协调内部活动以及目标的实现。

1.学术管理制度存在感不足。学术管理制度是针对大学教学、科研、学术成果评定、教师职称评定、师资队伍建设、学术资源配置等事务而设定管理规则。其制订过程中应该遵循大学作为学术组织底部沉重的组织特性，尊重基层学术人员的学术管理认识观，秉承由下至上的制订逻辑。在我国高校内部管理行政化氛围下，行政决策垄断（或代替）学术决策的现象却是十分严重。毕宪顺教授在其研究中指出：我国高校学术人员平均参与重大决策事务的比例仅为26.23%，尤其是在涉及经费预算方面只有13.40%;与此相反的是，学术权力行政化倾向严重，教授担任学术职务和行政职务的比率为77.05%，副教授为54.70%[18]。难怪国外学者会感叹：中国高校行政人员怎么成了各个专业领域的首席专家，而不是为专业人员提供辅助性工作[19]。从组织理论来看，这是大学管理者没有正确认识到学术管理目标的复杂性，即大学管理者将大学学术管理目标等同于大学行政管理目标，或认为大学学术管理目标只是行政管理的一种手段。其次，这也是高校管理在大学内部组织管理功能分析上认识上的不足（功能分析是指：一些组织行为或组织结构设置的结果是这一行为原因的基本因素[20]），即没有将学术管理组织行为和学术组织机构设置的必要性与学术活动管理的实质联系起来。换句话说，大学管理者误将学术管理活动以及学术成果达成是以行政管理为前提，认为行政对学术的干预是常规的、合理的。

2.学术管理制度自身构建不完善。虽然在2015年修订版《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）第四十二条中明确规定，高校最高学术权力机构是学术委员会，推进现代大学依法治校的改革步伐，并对其职权范围作了如下规定：审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案;评定教学、科研成果;调查处理学术纠纷;调查认定学术不端;按照章程审議、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项[21]。很显然，《高等教育法》并没有对学术委员会在成员构成、决策形式、决策领域、决策力度等方面做出具体的指示。比如，学术委员会成员组成中学校高层行政管理人员与基层学术人员比重，以及他们的话语权和决策权的分配;再如，关于调查处理学术不端和学术纠纷等事务是否完全属于学术事务管理范畴？以及其处理原则是什么？《高等教育法》的最新修订版当中并没有做出详细说明，这都体现出在制订相关学术管理制度中存在的漏洞和不足。

（三）忽视管理制度构建与实施过程之间的相互适应性问题

制度是以集体组织为存在依托的，因为有了集体性活动，才会要求统一或规范不同参与主体行为的要求。大学组织与企业及政府机关单位最大的不同在于，它既非纯利益性组织，也非纯公共性组织，还带有公共池塘资源性组织（无法排他且存在耗损的资源，如大家共同使用的池塘）特征[22]。大学组织既有学术性集体活动，同时也涉及非学术性的集体行政管理事务，它们以不同的立足点寻求支持，并以不同方式进行资料生产。组织生产物品的不同属性、获取资源的不同方式需要采取不同的管理制度[23]。因此，现代大学管理制度的构建既要满足多元利益主体的要求，又要保持整体的适应性和自主性。

在长期以政府单位管理模式为模板的管理制度条件下，大学的管理制度体系违背了高等教育自身的发展逻辑，导致大学在制度构建设想与管理制度实际需要之间存在严重的排斥现象。从内容上看，我国大学内部管理制度存在重形式轻内容、重约束轻激励的问题。大学管理制度制订者通常是以行政管理者视角对大学所有组织活动进行提出统一规范性要求，这一过程中虽然存在民主参与的形式，但也只是留予形式（根据毕宪顺教授的相关调查结果显示，学术人员参与“重大管理规章制度的修改”的参与率只有31.36%，参与“内部组织机构设置方案的讨论”的参与率只有20.25%[24]）。行政管理的逻辑是以管理效率为主导，以强制性、形式化、科层管理为主要特征，但制度运用的对象却是教师集体，他们主要是围绕学术活动进行知识性物品生产，需要自主、民主的管理制度环境。虽然管理制度更多体现的是对集体行为的约束性要求，但如果以到达规范化行为结果来看，通过内发激励性的方式要比外在的强制性方式更具说服力，也更具生命力。其次，从其评价方式来看，我国大学内部管理评价主体上注重自我评价、轻外界评价。在大学还处于象牙塔时期，大学的主要职责是围绕高深知识的发现、传承而开展的，评价主体自然是以研究学者居多。但随着大学功能的拓展，市场经济的参与以及新公共管理的引入，大学从社会边缘逐步走向了社会中心，大学不再是学者们的象牙塔，而是社会发展的主要推动单元。外界利益相关者会逐渐关注高等教育的投入、产出关系（大学管理改革创新取得的成效），这就意味外界对大学自己评价自己的评价体系产生了怀疑，强调大学要将外界评价放在第一位。

以开放组织理论视角中组织控制要素理论及组织松散联合与等级关系本质为基点，导致大学管理制度中的排斥性现象原因在于：一是上层决策者对传统管理制度逻辑的惯性依赖，以及基层相关利益主体对现存管理制度的妥协适应。就如“温水煮青蛙”，当事者不是没有感觉到问题，只是目前觉得现存问题还可以迁就、习惯;二是在决策者、控制者、操作者之间没有建立双向多回路的反馈路径，制订者缺乏对组织周边环境变化的敏感度，掌握的信息不全，导致管理制度的制定失效;三是过于强调大学组织纵向上的等级性，对横向同级组织之间松散联合作用认识不够。

三、组织理论视角下大学组识内部管理制度构建的初步思考及建议

我国大学内部管理制度建设源于19世纪20年代，至今大都是以借鉴和模仿为主。从清末借鉴日本到转向德国，从二战后全面向前苏联学习到借鉴美国，一路下来，政府在其中都扮演了重要角色。所以，政治力量一直是我国大学内部制度核心力量。在特定的时期，政治力量是高等教育发展所必须的。但随着社会利益格局的变化，及高等教育自身发展越来越成熟，政治力量在大学内部管理制度上的着力点必须做出适当调整。目前管理制度创新的核心是，在保证大学自主性和整体性的前提下，充分考虑大学与社会环境要素的联结，增强内部管理制度适应性和有效性。

（一）基于组织“规范结构”要素对大学行政管理制度的思考

大学行政管理制度逻辑体现出明显的科层化特征，管理目标具体化、管理结构形式化是其主要的管理方式。现代大学管理制度要求提出，大学内部行政管理要强化管理法制化，深化校院两级管理权责划分[25]，使校院管理具体化。基于此，本文主要通过理性系统的组织研究核心要素“规范结构”的辨析，并结合韦伯的科层制理论，对目前我国大学内部行政管理制度改革进行必要的分析与思考。

大学行政权力是以国家授权的方式，并通过法律、指令以及章程法规的形式对大学组织实施管理的一种重要管理手段[26]。从这一点来看，与理性系统的组织管理观点有较大的重叠。因为，不管是泰勒的科学管理理论，还是韦伯的科层制理论，他们都主张管理者通过建立科层制的管理结构，对组织实施管理。之所以将行政管理与组织理论中“规范结构”管理要素联结在一起，也是出于对两者管理目标具体化和管理机构形式化的共同特征。比如，在韦伯的科层制界定中，科层制是一特定类型的行政管理结构，是以法理性权威为基础的管理模式。韦伯还对以法理性权威为基础的行政形式，与以官僚化主导的传统行政管理做了比较，与后者相比，前者主要特征表现在：首先，在管理范围上有更加清晰的权限范围划分，管理者明确的管理范围为有效管理提供了保障;其次，组织上层管理者与下层被管理者之间并非单向运行，下层被管理者有基本的权益保障权;再次，所有管理者的行为必须以统一的规则体系为准，遏制了领导者个人主观臆断的管理行为;最后，组织的所有管理权并不属于组织管理者，而是归于整体组织，行政权力实施主体要体现出其公共服务的意识。

鉴于此，我国目前大学行政管理制度的构建可以从以下四个方面进行改进。第一，要在横向和纵向两个维度对大学行政权力的管理幅度和权力强度做出调整，较少行政权力过多的越位管理，使管理权力与管理范围之间形成科学的匹配。从西蒙的有限理性理论来看，不管是个体领导者还是某一具体的管理部门，都不可能掌握学校所有事务的信息。因此，对权责的明确划分，能增强管理决策专业化，也就是理性组织系统提到的部门化管理原则。第二，要转变上级管理者与下级被管理者之间从上到下的单向式管理模式。组织管理的对象是处于下层的实际操作者，他们对管理决策的反馈是提高管理效率的最佳途径。因此，要形成從下到上的反向管理模式。第三，加强大学行政规范管理的制度建设（比如大学章程建设），积极推进高校法制理念建设。限制大学行政级别在纵向和横向上的无限衍射，规范管理者的管理行为，努力建设集体参与的决策模式。第四，积极主动转变行政管理意识，强调行政权力的公共性，以服务性管理为其主要调整方向。

（二）基于组织“行为结构”要素对大学学术管理制度的思考

行政权力（管理权力）的基础是上级对组织活动的控制与协调，学术权力（专业权力）管理的基础是自主性和个人知识[27]。大学组织基层个体在认知上的差异，以及在专业领域纵向上的延伸使得他们各自目标出现差异，甚至会与大学组织整体目标产生一定的距离。他们以各自专业背景为前提，形成非正式结构的亚组织系统，以个人魅力权威为主，通过民主协商的方式，形成了以松散联合为主要特征的组织模式。这与自然系统组织理论提到组织目标复杂性和非正式结构比较相符。本文主要以赛尔兹尼克组织观为主要依据，对大学学术管理制度构建进行初步的分析及思考。目前，我国学术管理制度建设方面主要存在以下问题：相关学术组织机构设立形式化，缺乏实质性权力，影响力不足;学术制度制定过程中存在极端化，学术霸权与学术腐败现象严重;学术成果评价制度不完善，在数量和质量评价标准上随意性比较大。

组织不仅仅是完成目标的工具和手段，更在于完成自己的使命[28]，即要注重对组织“行动结构”要素的研究。组织的正式结构并不能囊括组织中的所有，正式结构对组织所有的提前预设并不能对组织中不可控因素、非理性因素进行有效管理。组织系统中亚组织存在的本身就是对正式结构不足的一种补充，也是组织非正式结构合法存在依据的本源。组织结构非正式化及组织目标复杂性的缘起主要在于：第一，组织虽然给予了参与者正式的角色认定，对其活动目标有具体化的规定，但其实际的认知和行动并不完全与其相符，参与者之间会自发孕育出一系列的共同价值体系;第二，承认正式结构在组织规范作用上的贡献，同时也强调非正式结构在管理中的独特作用的发挥，组织中的非正式结构与正式结构之间并不是以零和博弈的关系而对立存在的;第三，组织管理需要及时处理外界环境的不确定性信息，能有效排除混杂不确定信息，并决策出核心有效信息是建立在参与者的专业性和自主性基础上。

笔者认为，在学术管理制度构建上可以从以下三个方面进行考虑。首先，在遵守大学整体规范性运行前提下，要给予学术组织更多自主权限，减少行政硬性制度对学术管理的过多干涉;其次，要积极推进高校学术委员会规程建设，鼓励基层学术人员参与学术事务的管理，摘除将学术管理机构设为非正式结构或亚组织的帽子，强化学术决策的影响力及独立性;再次，在学术管理制度构建中要努力维护个体参与者对管理事务的“非理性”观点，要为个体参与搭建参与管理的平台，鼓励非统一观点的交流，允许管理中试误性过程的存在。

（三）基于组织“适应结构”要素对大学整体性管理制度的思考

开放系统的组织研究者强调组织管理环境要素的变动性，组织所需信息来源的复杂性和多元性决定了组织决策系统的多元性。大学需要主动适应高校发展新常态，校级不可能掌握学校全部信息，需要将部分组织信息决策权和处理权下放给学院，以保证最终决策的科学性。以开放系统的组织理论来看，它们之间应该在保证必要从上到下的整体与部分的关系外，还应该注重大学组织松散联合的本质特征，即给予院级处理专业信息的独立性，改变大学校院管理被动接受关系为主动适应关系。潘懋元教授在1989年第二次全国大学教育研讨会上以“高等教育主动适应经济与社会发展的理论思考”为题发言，在其发言中对“被动适应”与“主动适应”的本质及带来的影响做了比较，最后得出：被动是盲目的，很大层面上是有违高等教育发展规律的，而主动适应能更好发挥主体判断与选择作用，能对其利害关系做出预判[29]。因此，大学校院两级管理“适应结构”要素调整更多应该从主动性适应考虑。

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（责任编辑：刘爽）