国有企业对混合所有制子公司的内部审计探讨

张耀匀

摘要：国有企业的现状急需进行体制改革，深化混合所有制改革引入民营资本可有效增强国有企业活力和市场竞争力。面对混合所有制这种新型组织形式，内部审计迎来新挑战，如何有效识别混改企业特殊性，有针对性的适当调整内部审计重点和方式，优化内部审计模式，确保国有资产保值增值、不發生系统性风险和危及全局的个别重大风险，成为内部审计新的课题。

关键词：国有企业;混合所有制;内部审计

中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）10-0108-02

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济。是深化国有企业改革的重要举措。要求分类推进引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。党的十八大以来，混合所有制改革作为国有企业改革的突破口推进;2019年政府工作报告中要求，加快国资国企改革，积极稳妥推进混合所有制改革。

国有企业内部审计部门面对混合所有制子公司这种特殊的组织形式。在工作中需考虑其不同于全资子公司的治理结构、人员身份、经营方式等，结合具体情况调整内部审计重点、优化内部审计模式。

一、国有企业存在的问题和实施混合所有制改革的意义

我国的国有大中型企业。拥有雄厚的资产。具有一流的技术水平、较高的管理经营水平和良好的企业素质。它的存在和发展，对于壮大国有经济，巩固公有制的主体地位。巩固社会主义制度。推动经济发展和社会进步，搞好社会主义精神文明建设。具有重大的现实意义。但规模相对比较大、历史比较悠久的老牌国有企业由于体制机制问题，普遍存在计划经济和官僚主义问题。在面临激烈市场竞争的变革中逐渐暴露出不足。

（一）战略目标不明确

因为没有人需要真正为企业的未来负责，导致大家只注重眼前利益，公司发展缺乏明确的导向，严重脱离市场和客户。

（二）经营管理失控

由于管理者抱着“大家好才是真的好，我才坐得牢”的心态，导致监督流于形式，缺乏有效的监督机制和内控体系，管控模式不清晰、职责不分离。

（三）组织结构臃肿，体制僵硬

管理层级过多、决策程序复杂、信息流通不畅、部门间职能划分不明确，导致无法迅速应对市场变化，出现“人人审批、人人不负责”的结果。

（四）内部架构混乱

职能混淆权责不清、组织功能缺位、多头管理，导致经常出现推诿塞责现象，内部协调成本过高。

（五）思想僵化活力不足

由于抱着“铁饭碗”没有竞争压力，人员“能进不能出、能上不能下”，导致员工大多习惯于等待上级安排工作，缺乏主观能动性和进取精神，墨守成规、缺乏创新意识。

（六）官僚主义作风

高度集权式管理。导致“山头主义”“形式主义…‘论资排辈”等官僚现象蔓延。面对这些“老国企病”，实施混改显得迫切而意义重大。引入民营资本的混合所有制改革可以提升国企的公司治理结构、补充完善国有资产监督管理体制、充分发挥国有经济的导向作用、吸纳社会资本做大做强、实现多种所有制经济共同发展、形成协同效应、实现资源有效配置。

二、国有企业对全资子公司的内部审计重点

2018年新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》对国有企业内部审计工作提出了新的更高的要求，拓宽了审计职责权限：除常规的财务收支审计外。还需要关注贯彻落实国家重大政策措施情况;企业发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况;自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况;境外审计;内部控制和风险管理情况;领导人履行经济责任情况等。

结合审计署相关规定，国有企业对全资子公司内部审计时，财务规范性审计外的关注点具体体现在：

（一）党建工作开展情况

党委党支部的建立健全和党员队伍的建设情况，党组织生活的开展情况，对中央等各级文件的贯彻落实举措。

（二）领导人员遵守中央八项规定和廉洁自律情况

办公场所面积、公务用车、公务接待、差旅费等是否符合规定标准，薪酬、福利发放、工会经费使用是否合法合规。

（三）“三重一大”决策程序履行情况

重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用等重要问题是否应经党委（常委）会集体决定。

（四）内部控制制度的建立和执行情况

制度的建立设计是否完善合理可行，实际生产经营活动中是否严格按照内控制度的规定履行：岗位分工互相监督、采购公开询比价、销售价格公允、工程建设公开招标、合同签订程序条款合法合规、人员招聘信息公开程序完整等。

三、混合所有制企业的特殊性

混合所有制企业是由公有资本（国有资本和集体资本）与非公有制资本（民营资本和外国资本）共同参股组建而成的新型企业。与由国家对其资本拥有所有权或控制权的国有企业存在较大差异，就内部审计的关注点而言主要体现在：

（一）领导身份多元化

管理层不再是单一的国企领导干部。而出现民营企业老板担任总经理、外部引进职业经理人等多种可能性，这就给内部审计工作带来了新的课题：如何界定此类企业领导人员身份，是否按原国有企业干部标准进行监管，在对其进行廉洁自律的审计中是否需要遵照例如办公场所面积、公务用车标准、差旅标准等问题。

（二）经营方式自由灵活

与传统国有企业运行效率不高、投入与产出不协调、没有实现资源利用效率最大化不同，混合所有制企业中的民营资本受到市场竞争压力和利益的驱使，长期以来更倾向于自由灵活的经营方式和财务决策。例如减少内部决策程序和简化审批流程以便对市场变化做出快速反应、针对价格波动幅度大的原材料在市场低价时采用全额预付款方式囤货锁定价格、放宽销售政策采用赊销等方式扩大市场占有率和销售规模等。这给内部审计工作带来了新的困难：在“三重一大”决策程序和内部控制审计中。是否要求其严格按照国有企业内部管理制度执行，这种要求是否会对其经营效率及效益产生负面影响。

（三）治理结构不规范完善

民营资本长期以来遵从以所有者个人意志为中心、效益至上的原则，导致治理结构不规范、经营行为随意性较大、管理水平有待提升，在与国有资本融合过程中，由于经營理念和主导思想的差异可能导致企业管理文化冲突和审计文化冲突，这就给内部审计工作带来了新的挑战：如何在确保国有资产保值增值的大前提下。充分考虑民营资本的发展特殊性，在企业文化冲突中求同存异寻求融通。

四、国有企业对混合所有制子公司的内部审计重点及策略

党的十九大做出改革审计管理体制的决策部署。党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，目的是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计监督作用。当前，我国经济发展进入新时代，由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这要求审计工作理解和准确把握新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，坚持质量第一、效益优先，统筹兼顾审计全覆盖与突出重点任务，着力推动完善制度机制和全面深化改革，更好地发挥了审计建设性作用。

具体到国有企业的内部审计工作，要求战略定位和目标也应围绕国有企业改革的正确方向和重点任务，根据企业内外部环境及自身发展状况进行重塑。改变以往真实、合法、效益单一的审计目标。构建政策性为主的外部目标和功能性为主的内部目标。随着国有企业混合所有制改革稳步推进，企业活力得到增强、效率效益得到提高的同时，也出现了一系列转型升级中不可避免的矛盾和风险，内部审计作为企业第一道防线，需要强化企业风险意识，落实风险防控各级主体责任，提高风险应对能力，筑牢风险防控底线，确保不发生系统性风险、不发生危及全局的个别重大风险，提升企业核心竞争力，为实现高质量发展目标提供保障。

总结国有企业混合所有制改革的失败案例我们不难看出，所有的风险最终均表现为国有资产的流失。因此，内部审计在新的工作环境中。应充分考虑新企业形式的特殊性，把握审计重点、严控重大风险点，切忌照搬国有企业内部审计的老思路、老模式、老方法。国有资产流失主要发生在两个环节：一是改制过程中，国有资产授权经营和产权交易等行为，涉及清产核资、资产评估、资产转让、产权登记等国有产权流转程序;在国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发时，涉及潜在投资者选择、交易价格比较、信息公开披露等环节，内部审计工作应适当前移，关注改制过程中的重点程序和环节，严控通过暗箱操作、低价转让、利益输送、以权谋私、逃废债务等人为手段造成国有资产流失的风险。二是经营过程中，鉴于民营资本方掌握了供应商、客户资源、市场信息、关键生产技术、行业地位等优势。仍由其实施日常经营管理和决策;而国有资本方由于管理层制度缺失、自身知识结构所限等客观原因，对新兴行业的投资大多采取股权控制和委派总经理、财务总监等高级管理人员的方式实施管理。内部审计工作应重视关键岗位的监管、关注内部决策程序的规范性、严禁同业竞争行为，防止国有资本因过于倚重外部资本方团队、对真实情况掌握不准确等。导致合作项目出现大额亏损，而民营资本方却从相关的采购、销售等关联业务中获取不当得利造成国有资产的流失。

五、内部审计存在的问题和困难

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出：要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。内部审计人员面对新形势下的审计纪检要求，显现出自身的不足：一是内部审计发现问题的容错标准不够明确，对容错免责的前提条件、改革试错的认定依据。免责认定的规范程序等内容还缺乏统一标准。容易存在责任认定随意性;二是审计人员知识结构和专业能力较为单一，在判断涉及经营战略、重大决策等复杂问题的专业水平方面存在明显不足，欠缺多元化、全面化、系统化分析问题的综合素质和能力。在实际执行容错机制中容易出现主观偏差、能力不足导致的误判、误审或误评价。

对于存在多种类型混合所有制形式的国有企业集团。内部审计业务拓展的瓶颈还在于获取数据难、对行业信息的不了解、掌握的企业经营数据信息不全，导致无法对被审计对象有充分深刻的认知。多种类型混合所有制的集团公司具有复杂的公司治理体系、多元化发展战略以及横跨多领域的经营范围，审计广度和深度增大了集团层面的内部审计难度，全方位获取有价值的审计数据成为破解内部审计业务扩展瓶颈的关键。