“三治合一”乡村治理体系视域下村规民约的表象、困境与突破

陈辉林 杨宝婷

摘 要：实施乡村振兴战略，健全“自治、法治、德治”（“三治”）相结合的乡村治理体系，强化村规民约的功能与实施是重要举措。村规民约的实践与广大农村的社会发展情况密切相关，经济社会相对落后的农村地区存在着村规民约功能与作用被夸大、权威性弱化的现象。在一些崇神文化浓厚的地区，普遍存在的“神治”现象需要加以理性审视，寻求乡村治理新的突破。

关键词：“三治”;村规民约;功能;权威性

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）09 — 0087 — 04

党的十九大提出实施乡村振兴战略。2017年12月中央召开的农村工作会议提出走乡村善治之路。建设“三治合一”（自治、法治、德治）的乡村治理体系，是全面依法治国向广大农村地区的纵深推进，是实现“两个一百年”目标的重大舉措，是国家治体系和治理能力现代化的重要组成部分。“三治合一”的乡村治理体系，强化村规民约的功能与实施是重要举措。粤东地区村居数量较多，农村现代化水平总体不高，乡村治理能力有待提高。在“三治合一”乡村治理体系视域下，围绕村规民约的功能与作用、理论与实践，对粤东地区10个村（汕尾市海丰县上安东、平一、洋甲洲等3个村;汕头市濠江区三寮、埭头、溪头、河渡、大蔚等5个村、汕头龙湖区南社、东溪等2个村）进行调研。通过随机采访、组织座谈、实地考察等方式，获取相关资料，了解相关情况。实践中发现，粤东地区村规民约存在着功能与作用被夸大、权威性弱化等现象。

一、一种被夸大了的表象：民主、规范与和谐

在国家权力未能触及农村的历史时期，村规民约起到相当重要的作用，这一点得到普遍共识。2013年党的十八届三中全会提出国家治理体系与治理现代化建设目标后，村规民约得到高度重视。2017年《中国人权法治化保障的新进展》白皮书介绍：“截至2016年，全国98%的村制定了村规民约或村民自治章程。”“农村社会是一种熟人社会或者人情社会，村民世代居住在同一片土地上，彼此依靠，彼此信任，关系密切。因此，即使发生纠纷或者矛盾，人们首先想到的就是和解或者是调解，请求本村德高望重的村民依照村规民约来解决，而不是寻求国家法律的帮助。”〔1〕村规民约是土生土长的乡村治理名片，村规民约与民主法治相辅相成，良好的村规民约推动农村民主法治发展，农村民主法治发展促进村规民约科学化规范化。然而，在相对落后的农村地区，村规民约的制订与实施、功能与作用存在着实践真空地带。许多由事物表象所构成的事实，很大程度上值得推敲。就村规民约这一特定事物而言，在一些农村地区，存在着过度宣传的民主、规范与和谐。

一是关于民主。从各类宣传报道来看，村规民约的制订，普遍符合民主程序。一般而言，村规民约经过以下几个步骤：由村里文字功底较好的干部或者村民起草，经村民集体大会或者村民代表大会（或户代表）讨论，依多数同意原则通过后，签名颁布实施。以上述某村为例，其村规民约开头就亮明：“遵守国家法治法规及政府相关规定，守好村民自治。制订本村规民约参与人员有本村历届干部、村务代表、各房代表、老辈人员、当年轮值户头”。其余各村规民约，也在不同位置写明“本村规民约自经某年某月某日村民会议表决通过，自通过之日起生效，由村民委员会负责解释”等内容。遵循国家法及各项法律法规，基本符合“村法”性质，从形式上、程序上确保了村规民约是遵循民主原则、体现村民民主意愿。文字表述的民主，不代表农村治理的真正民主。调研中发现，有些村规民约的来源，本身就存在着问题。村支书、村主任等村干部为应付上级检查，借鉴或者照搬兄弟村的模板，然后以村委的民义下发，村民多数不知情。有的则按政府一定标准填空，形式化、空洞化，根本没有体现村民的参与权与话语权。

二是关于规范。村规民约是基于村民自治基础上，维护本村秩序、规范要村民行为规范的规章制度。维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的规范村民行为的规章制度。从规范的内容分析，除汕尾某村外，其余各村内容上大同小异，并且在规范的基础上配套相关制度，涵盖了大小村务事项。如汕头某村在村规民约基础上出台了包括“财务、安全、消防、卫生、计生、土地、档案、印章、安全、民主决策、勤政廉政”等大而全小而全的种种规定，仔细研究，空洞无物，可操作性不强。制度的生命力在于执行，规定再完善如果没有付之实践，本身是对制度的一种夸大。

三是关于和谐。村规民约是全体村民权利出让而形成的“最大公约数”。建设一个“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新农村，是全体村民的共同追求。和谐，是新农村建设的前提条件，是开展一系列工作的保障。从严格意义上而言，村规民约展现了一个村的和谐程度。党的十八大以来，不断向好的政治生态和乡村社会环境已经极大地提高了广大村民的获得感、幸福感和安全感。但依然有部分村居由于历史遗留问题，尤其是土地问题、干部问题和利益分配问题，一直困扰着这些村居。此次调研的汕尾某村，整个乡村治理水平相对落后，治理能力相对低下。村干部选举是该村最大的难题。村里共有1000多人，划分为五个大房，每个房头代表本房的利益。因为村里有大量土地，而这些土地又长年未决，为争得更多本房利益甚至是个人利益，村里时常发生争吵，甚至拳头相见的事情常有发生。其余各个村，也或多或少存在着相类似的情况。整体上而言，农村地区社会和谐建设值得肯定，但依然存在许多短板。尤其是不能凭一份村规民约，就可以武断地下结论认为一个村高度和谐，我们要警惕某些为夸大治理效果而进行不全面不客观宣传的现象，要深入到广大农村地区真实地了解农村建设。只有这样，中央提出的到2020年乡村振兴取得重要进展，以及到2035年农业农村现代化基本实现的战略目标才能成为现实。

二、一种被忽略的困境：村规民约权威性弱化

村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的，是乡土社会的“村法”，对全体村民都有同等的约束力。在村范围内，具有独特的权威性，这也是村规民约之所以纳入国家法治话语系统的重要原因。有学者认为，村规民约的三个基本的权威性要素是“规制性要素、合法性要素与工具性要素”〔2〕。合法性要素主要看村规民约是否符合村民“公意”;规制性要素主要看村规民约是否规定了惩戒措施;工具性要素主要是看村规民约的实施效果。结合三个基本要素，围绕“法治、德治和自治”，以乡村治理体系现代化和治理能力现代化为建设目标，以村规民约为研究中心，考察村民对于所在村的认同感与归属感。结合文本与实践，经过全方体立体地观察一些相对落后的农村，近距离地分析乡村治理存在的问题，调研中发现，原本应该极具权威性的村规民约，在实施过程中逐渐失去了权威性。

一是合法性。民意吸纳，是村规民约的天然属性。村规民约的制订是农村“公意”在村务上最集中的体现。村规民约在多大程度上反映村民的意愿，村规民约就体现了多大的合法性。村民主动参与、自动表达，那么主动执行的可能性就更大。是否充分听取村民意见，是否最大限度容纳村民愿想，关系到村规民约的权威性。在粤东，走访数十位村民，就“是否参与制订、是否了解所在村的村规民约”、“村规民约在制订时是否征求村民意见”等问题与村民们交流。除了3位比较热衷村务、关心村庄发展的村民外，其他多数被访者均表现出不知情，个别村民提出质疑是否有村规民约这一回事。换言之，部分村规民约的是横空出世，或者出台的过程被压缩，一步到位。原本最应该被重视的民意空间被挤压，村民自我约束意识并没有得到提升。一种比较特殊的情况还在于文本的定式化。通过对粤东地区10个村的实地调研，获取村规民约文本，潮汕某涉农街道的三个社区村规民约文本在内容上完全一致，唯一不同的地方只在村居的名称和个别村把村规民约改为村民自治章程。追问原因，整套村规民约的模板来自上级行政部门，其他村获取后纷纷效仿。因为除了人口、地理、姓氏等少数情况存在差异外，其他有关村务事项等高度一致，于是就有了上述这种现象。从一定意义上而言，这也是上级行政部门对农村地区“自治”的一种懈怠。虽然也可以理解为上级行政部门“对村民自治的目标设计和政策追求”〔3〕。

二是规制性。所谓村民自治章程或村规民约，就是村民自己的“小宪法”，是村民共同认可的“公约”。村规民约主要由行为规范和惩戒措施两个部分组成。行为规范方面主要是规定村民的行为，倡议可为与禁止所为;惩戒方面主要是规定村民若违反和破坏规章制度应受到的处罚，这些处罚方式主要有批评教育、公开曝光、相互监督等。从学理上而言，村规民约的现实权威性往往来源于惩戒性条款。这些惩戒性条款具有民间色彩，没有超出村民的承受程度，具有一定的实用性与效果。在调研中，从文本描述来看，多数村规民约没有把规制性要素写进去。以潮汕某村规民约为例，文本里“规定”了12条内容，其主题分别是“爱党爱国爱集体”、“学法、知法、守法”、“践行社会主义核心价值观”、“自觉遵守婚姻和计划生育法律法规”、“尊师重教，善于学习”、“说话公道、办事公正”、“积极完成村组投工投劳等公益事业任务”、“家庭和睦，邻里团结”、“讲究卫生，爱护环境”、“做好治山、蓄水、造林绿化和保护耕地工作”、“加强社会治安综合治理”、“依法配合和协助村民委员会及上级政府部门做好各项工作”。文末，补充一句：“本村规民约自经2017年5月17日村民会议表决通过，自通过之日起生效，由村民委员会负责解释。本村规民约与国家法律、法规、政策相抵触的，按国家规定执行。行文中并未提到任何惩戒性措施。从形式上而言，该村规民约可以解读为一份“村民道德行为倡议书”，侧重于对村民行为的一种呼吁和倡议，缺乏约束力和规制性。

三是工具性。村规民约是村民实现“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”的重要载体。对于农村治理绩效的评估方式，包括软硬两个方面。如村里的文明程度、村民的幸福感、公共产品和公共服务的提供。乡村治理效果好不好，没有排他性的工具性要素成为了衡量的重要指标。村规民约是村民自行制订、自行实施和自我评价的，其参照系可以纵向或横向，纵向主要是本村的过去与现今比较，横向主要是与周边农村比较。纵向比较能够找到更多的治理成就，横向则有助于找到不足之处和努力方向。村民是制订者、实施者和考评者三位一体的主体。能够满足村民的利益，能够在一定程度上让村民感受到生活质量不断提升，村规民约治理绩效就是值得肯定的。沿着这个方向，与村民们接触，就所在村发展提出选择性问题，问题设计是“近几年农村发展的主要有利因素分别有哪些？”选择的顺序依次是“政府扶持，给政策又给钱”、“干部素质好，做事有魄力敢担当”、“村里办事有规则，不会乱来”、“读书人越来越多，大家越来越文明了”，至于这些因素里面是否包含着村规民约，许多村民说不出一个所谓然。村民的认知是感性的、现实性的，对于事物的判断更多是总括性的而非细化的。从这个层面上讲，村规民约的工具性被弱化。

三、一種没有被标识的“村规民约”：粤东地区的“神治”现象

“现代村规民约的内容和形式，既有风俗习惯的传承及伦理观念的规范化，又有法律法规和正式制度的渗入，主要属于成文的约定，也有很多不成文但被实际遵循的规范。”〔4〕粤东广大农村地区（少数宗教信仰除外），形成了较具特色的村居神文化。在法治、德治和自治的治理进程中，神治是贯穿在其中的一条隐形线。粤东尤其是潮汕地区的独特性在于村居神明的多样性，村民民间信仰的坚定性，潮汕村民普遍崇神，据不完全统计，潮汕农村地区每年崇神的次数近五十次。在乡村自治背景下，在法治与德治交互作用中，充斥着一定程度的“神治”，形成了传统与现代相结合的乡村治理现状。许多村规民约的契约精神往往建立在“神治”、法治与德育的共同妥协之上，村务大事，在某些关键环节遇到意见不统一时，只要不涉及原则性的，在操作层面，由“神明”定夺。这就是一种不成文的“村规民约”——“注重实体规则的运用和争议问题的有效解决，追求实质正义和结果公平”〔5〕。广大村民认为，人世间有种“公义”的力量存在，就在身边，但不一定能看得到。但村里所作的决策，是这种公义的现实演绎。

“神治”现象成为村规民约的重要内容，成为农村地区“法治、德治和自治”过程中特殊的乡村治理方式。汕尾某村，经村两委决定并经村民代表大会同意，欲出让本村约40000平方米地土地予县政府开发建车站使用。后因本村五房房头不同意并且发动本房村民多方阻挠开工，从此此事陷入困境，进而拖缓了县政府的工程建设。一年时间里，从政府到村级各个层面，做了大量说服工作，始终无法得到同意。后来，年初十，村里祭神（祭村里的“伯公爷”—村里的守护神）期间，村里其余四户房头，约五房房头，在“伯公爷”神像面前起誓并以村里问卦的方式，决定是否出让这块土地。几位房头跪在神像前，以虔诚的态度恳求“神”给予一个公正客观的答复。用一对“圣杯”（半月形的竹根剖开成两半，剖开面是平整的，另一面是半椭圆形状）掷在地上，根据两片竹根显现的排列，视为神的旨意。最终的结果是，“根据”神的旨意，五房头放弃了坚守一年多的“不同意”，进而转向极力赞成出让土地。后经建设，该村周边建起了大量的商业场所，在很大程度上改善了该村的交通环境，带动了该村的产业发展。可以说，“神治“是乡村各种势力和治理主体相互竞争与相互妥协的结果，是在国家基层自治框架下农村基层治理的特例。

这是没有被标识，也没有上升到制度层面的一种乡村治理方式。一种没有理论建构也没有行为规范的农村地区长期存在的治理方式。从法治的角度来看，村民们近乎迷信的行为模式，与现代文明格格不入;从德治的角度来看，把属于人的事情交给虚幻的力量，弱化了人自身的价值;从自治的角度来看，形式上的符合掩盖了实质的对立——现代乡村治理应该以人为本，自我管理与自我服务。“神化力量凌驾在人的主体性之上，人的理性精神在神化力量面前逐渐沦丧，法律的尊严与权威被忽视，国家意识形态的权威地位被弱化。”〔6〕从这个意义上讲，需要加以理性审视，寻求乡村治理新的突破。

四、一条突破之路：加强党组织对村务的全面领导

“随着城乡流动速度的不断加快，村民的异质化程度不断加深，现代市场价值观（ 如逐利思想、功利主义等） 不断侵蚀村民的传统价值观，导致村民的公共性观念不断消解，乡村共同体也逐渐走向消解，不利于村规民约乡村治理作用的发挥。”〔7〕与此同时，法治普及的细致化尚未能真正触及到整个农村地区。在一些农村地区存在党的领导弱化现象。加强和改进党对农村事务的领导，是乡村治理走向现代化的必由之路。

随着国家乡村振兴战略的实施和宣传，村民们看到了希望，广大村民在享受发展成果的同时，由内心燃发了与党同心、与时代同行、与中国特色社会主义同进的家国情怀，相信党的领导、依靠党的领导成为村民的普遍共识。农村地区要走法治化治理的道路，必须加强党组织对农村事务的全面领导，全力推动农村地区法治、德治和自治的统一。依托党的领导优势，根据中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的精神，进一步完善村党组织领导乡村治理的体制机制，实施重大问题必须由村党组织研究讨论的机制，在村务事项全面落实“四议两公开”制度。“加强村规民约建设，强化党组织领导和把关，实现村规民约行政村全覆盖。依靠群众因地制宜制定村规民约，提倡把喜事新办、丧事简办、弘扬孝道、尊老爱幼、扶残助残、和谐敦睦等内容纳入村规民约。”〔8〕党组织在场，是确保农村治理现代化的保障。

培育一批“法治带头人”，引导“村规民约”纳入法治化轨道，明确村规民约的法律地位，构建制定村规民约的正当程序，健全村规民约的审查机制，加强对村规民约执行的监管;使村规民约成为衔接国家当选政策与乡土风俗民情的基层治理规范;与国家法治精神靠拢，但又要保持自身的自治空间，保留农村地区独有的文化传统与良好的德治方式。村规民约不断完善的过程，就是不断融入国家治理现代化进程的发展历程。充分发挥村规民约的农村治理功能，缓解农村法治化进程中国家法与民间法的冲突，缓和基层政府与农村居民的矛盾，推进乡村法治化、现代化治理。

〔参 考 文 献〕

〔1〕朱晓玲.村规民约与农村社会治理法治化〔J〕.广东第二师范学院学报，2016，（01）：92.

〔2〕周家明，刘祖云.村规民约的内在作用机制研究——基于要素-作用机制分析框架〔J〕.農村经济问题，2014，（04）：21-27.

〔3〕王国勤，汪雪芬.村规民约的权威塑造〔J〕.江苏大学学报（社会科学版），2016，（02）：48.

〔4〕王宏选.现代村规民约的组织创新与治理重心〔J〕.甘肃社会科学，2016，（02）：171.

〔5〕王宏选.现代村规民约的组织创新与治理重心〔J〕.甘肃社会科学，2016，（02）：173.

〔6〕王晓丹，陈辉林.论崇神背景下的中小学校园法治建设〔J〕.广东教育，2018，（08）：37.

〔7〕魏久朋，白杰锋.论村规民约的式微与重构〔J〕.福建农林大学学报：哲学社会科学版，2018，（03）：17.

〔8〕中共中央办公厅 国务院办公厅.关于加强和改进乡村治理的指导意见〔N〕.人民日报，2019-06-24（01）.

〔责任编辑：孙玉婷〕