充分发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底作用

武锦霞 余赵

【摘 要】 本文对陕西省3县6镇12个村共1341户贫困户进行了访谈式问卷调查，分析了社会救助在脱贫攻坚中的实施状况，存在问题、原因。据此提出有针对性的对策建议，以促使社会救助在脱贫攻坚中更好地发挥兜底作用：精准识别保障对象;逐步提高保障标准，注重保障水平的差异化;配套完善相应的救助服务;引导社会力量参与。

【关键词】 社会救助;精准扶贫;兜底保障

随着2020年全面建成小康社会目标节点的临近，农村精准扶贫进入攻坚阶段。在脱贫攻坚中，低保、五保、医疗救助、教育救助、住房救助等社会救助政策处于托底位置，它保障了产业扶持、劳务输出等“造血式”措施未能有效帮扶的贫困群体的生存需求，能够阻止脱贫返贫等贫困恶化现象的发生，是确保减贫目标实现的重大制度安排，对于全面脱贫具有重要意义。2016-2017年，课题组先后5次分别在陕西省渭南市澄城县、商洛市商南县、延安市延川县，围绕“陕西省‘扶贫攻坚的约束条件和关键措施”展开了3县6镇12村的大调查，共调查贫困户1341户，其中包括502户低保户、100户五保户。调查发现，在精准扶贫中，农村低保、五保等社会救助政策在保障贫困户中的弱势群体的基本生活方面发挥了重要作用。但是，低保、五保等社会救助政策在具体落实过程中，仍然存在一些问题，这削弱了社会救助在脱贫攻坚中的兜底作用。本文拟就此问题展开分析，并提出相应的政策建议。

一、脱贫攻坚中社会救助实施状况

1、各县贫困状况

贫困发生率是指区域内贫困户占总户数的比例，表示该区域的贫困程度。分析发现，澄城县贫困发生率平均为16.45%，商南县贫困发生率平均为30.08%，延川县贫困发生率平均为33.09%，三个县的贫困发生率依次为：澄城县<商南县<延川县。2016年澄城县、商南县、延川县的生产总值完成额分别为：83.01亿元>76.32亿元>68.11亿元，这与三个县的贫困发生率的排序负向吻合，说明三个县的贫困程度逐渐加深。

2、低保救助状况

低保率是指贫困户中低保户占所有贫困户的比例，表示低保救助在贫困户中的实施力度。分析发现，澄城县的低保率平均为31.06%，商南县的低保率平均为31.16%，延川县的低保率平均为51.06%。三个县的低保率依次也为：澄城县<商南县<延川县，这与三个县的贫困发生率的排序正向吻合，说明整体越贫困的地区，低保户的数量也越多。地区的经济发展水平，代表着当地农村群众整体的收入水平和生活水平，经济发展水平较差、较为贫困的地区，其农村群众整体更为贫困，可能有更多的农村人口因为不同的原因生活在最低生活保障水平之下，需要更多的低保救助。由此可推知，三个县能够根据自身的实际情况，较为合理地确定低保的救助比例和范围，努力做到应保尽保，充分保障贫困户中的弱势群体的基本生活。

3、五保救助状况

五保率是指贫困户中五保户占所有贫困户的比例，表示五保救助在贫困户中的实施密度。分析发现，澄城县的五保率平均为4.71%，商南县的五保率平均为10.39%，延川县的五保率平均为6.82%。三个县的五保率依次为：澄城县<延川县<商南县，这与三个县的贫困发生率的排序既不正向吻合，也不反向吻合，说明五保率与贫困发生率没有显现一定的相关关系，也即，五保户的数量与地区的贫困程度并不必然相关，它具有一定的不确定性和随机性，这与现实相符。

4、对低保和五保的配套救助状况

五保救助的对象很明确，即对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养人，或者其法定赡养人无供养能力的老年人，政府完全保障该部分人群的生、老、病、死等相关事宜，有集中供养和分散供养两种方式。而对于低保户，除了直接享受低保金之外，根据其致贫原因的不同，低保救助对象还可以享受到医疗救助、教育救助、住房救助、产业扶持等帮扶措施。分析发现，所有被调查的低保户中，有329户享受到了医疗救助，占低保户的比例为65.54%;有143户享受到了教育救助，占比为28.49%;有61户享受到了住房救助，占比为12.15%;有160户享受到了产业扶持，占比为31.87%。此外，根據低保户不同的实际情况，部分低保户还享受到了生态补偿、水电网等基础设施建设、物质援助等帮扶。通过多种措施配套，较为有效地保障了底层贫困户的基本生活。

二、脱贫攻坚中社会救助存在的问题

1、保障对象识别欠精准

我国最低生活保障制度规定，对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予相应的保障。由此可知，农村低保救助应该以共同生活的家庭成员整体为单位;但是，在扶贫攻坚过程中，有地方是以贫困人口为单位进行救助的，不少贫困户只有家庭成员中的老弱病残享受到了低保待遇。对于五保救助，不少农户为了争取扶贫救助资金，甚至将家中老人单列一户，以获得五保分散供养待遇，而该五保户的子女家庭却不是贫困户。

2、保障标准低水平化、平均化

在扶贫攻坚过程中，五保待遇的标准很确定，集中供养由政府统一支付给养老院6000元/人/年，分散供养由政府给每个五保老人每年发放5500元供养金。调查发现，无论是集中供养老人，还是分散供养老人，对该项扶贫政策都很满意。而对于低保救助，一般有3-5个不同水平的保障标准，但大多数低保户都只享受到了最低标准的低保待遇，人均补贴刚刚超过100元/月;甚至，有地方将所属范围内的所有低保户，按照统一标准给予保障，低保待遇过度平均化进一步导致了保障标准的低水平化。

3、相应的救助服务缺失

在扶贫攻坚中，农村低保、五保等社会救助主要着眼于解决农村贫困户的收入或支出问题，相应的救助服务供给缺失。尤其对于农村五保老人而言，安土重迁使其倾向于分散供养;但是，老人一旦患病，不能得到及时的照料、护理等服务，其生活、甚至生存就成问题;因此，有些五保老人经常患病去敬老院，病愈回家里，来回折腾。

4、救助力量单一

当前的扶贫攻坚是以政府为主导而强力推动的，作为扶贫攻坚的托底制度安排，社会救助的主体也是政府，整个社会救助的主体较为单一。从扶贫资金安排来看，政府对扶贫投资金的投入占了绝对比重，社会力量缺乏参与，甚至有地区来自社会力量的扶贫资金投入几乎空白，社会力量发挥作用很小。

三、充分发挥社会救助兜底作用的政策建议

为充分发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用，结合其实践存在的问题，建议：

1、精准识别保障对象

加强扶贫主管部门与社会救助主管部门的合作与信息共享。在此基础上，通过部门联动，加强对申请社会救助家庭经济状况的核查工作。通过组建专门的审核队伍，配备专业的工作人员，制定和完善社会救助申请家庭经济状况核对办法，规范核查程序，细化核查内容，确保救助对象识别精准，杜绝以贫困人口为单位进行低保救助的做法，防止“分户骗保”现象的发生。

2、逐步提高保障标准，注重保障水平的差异化

要根据经济社会发展的实际与变化，合理确定并逐步提高社会救助的水平，经济一般的地区要逐步实现社会救助标准与农村扶贫标准相匹配，经济较好的地区要实现社会救助标准适当高于当地农村扶贫标准。同时，在具体落实社会救助的过程中，要注意保障水平的差异化，针对贫困程度不同的贫困户，为其提供不同层次水平的兜底保障，力戒社会救助保障的平均化和低水平化。

3、配套完善相应的救助服务

在加大、夯实公共财政对社会救助资金投入的基础上，探索开展相应的社会救助服务，增强社会救助的综合效果。立足当地贫困群体的结构和现实需求，在发展生产性扶持服务的同时，针对五保老人、残疾人等特殊贫困人口，通过倡导群众互助、鼓励邻里支持等方式，开展相应的救助服务，为该类特殊群体提供必要的照料服务。

4、引导社会力量参与

引导企业、 社会组织等社会力量参与，有效链接社会慈善救助资源。应加强扶贫部门与社会力量之间的信息交流与共享，发挥扶贫部门的中介作用，建立社会力量与社会救助对象之间的扶贫供需对接机制，实现“政府社会救助”与“社会慈善救助”的双轨并行，促进二者的优势互补，提高对扶贫对象的救助水平。

【参考文献】

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[2] 谢勇才，丁建定. 从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径[J]. 中国软科学， 2015（11）39-49.

[3] 李运华， 魏毅娜. 贫困衡量视角下“精准”救助的体制机制构建[J]. 东北大学学报（社会科学版）， 2017， 19（1）61-66.

[4] 刘欣. 功能整合与发展转型：精准扶贫视阈下的农村社会救助研究——以贵州省社会救助兜底扶贫实践为例[J]. 贵州社会科学， 2016（10）18-23.

【作者简介】

武锦霞（1991.8—）女，汉族，陕西商洛人，硕士，任职于西安交通大学医学部综合办公室，研究方向：公共管理.

余 赵（1989.11—）男，汉族，江西上饶人，西安交通大学公共政策与管理学院在读博士研究生，研究方向：公共管理.