协商立法刍议：理据、目标与遵循

付成斌

摘   要：协商是民主的应然表现，民主是协商的实然内涵，协商民主是推进良法善治、践行法治国家、实现法治中国的必然要求。新时代，协商立法必须以建设中国特色社会主义现代化为主线，坚守建设社会主义政治、经济、文化新局面的目标导向，更好地借助人民政协平台推动社会主义市场经济发展，更好地弘扬社会主义核心价值观，让“立得住”“行得通”“真管用”的基本遵循落地生根。

关键词：协商民主;协商立法;良法善治;法治中国

中图分类号：D90         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.018

文章编号：1009-6922（2019）05-92-09

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治”。良法是善治的基础条件，善治为良法提供前提保证。新时代，合情、合理、合法的良法是实现治理体系现代化的基本依据，是实现法治中国的基本支撑;顺史、顺时、顺势的善治是实现治理能力现代化的基本条件，是实现法治中国的基本保障。协商立法直接关乎良法能否制定，间接决定善治能否实现。党的十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”;党的十九大报告更是提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。协商立法在推进协商民主广泛多层制度化的过程中居于首要地位，成为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这一改革总目标下的具体措施。新时代，找寻协商立法的基本理据、确立协商立法的目标导向、制定协商立法的价值遵循已成为推进良法善治、践行法治国家、实现法治中国亟需解决的关键问题。

一、协商立法的基本理据

“法者，天下之仪也。”法律饱含社会发展的客观规律，其内容根植于一国政治、经济、文化等诸多方面，是历史合规律性与合目的性的统一，其质量更是一国治国理政能力的直接映照。作为良法生成的重要形式，协商立法具有深厚的理论依据与现实基础。因此，找寻协商立法的基本理据成为探寻良法生成之道的逻辑起点。

（一）交往行为与协商民主

二十世纪八九十年代，为了破解选举民主困境、弥补选举民主缺陷，西方人开始研究“交往行为”，进而提出协商民主理论。哈贝马斯是协商民主理论的代表人物，并最早开始关注“交往行为”。“交往行为”是行为主体之间通过语言性交流，而后针对目标事物达成一致看法的交往方式。“交往行为理论”认为“通过交往间的商谈、对话、说服与论证最终达成相互理解和一致，是人类语言的‘终极目标”。在“交往行为理论”的语境下，民主不只体现在政治制度的制定上，它更是一种“对话”契约方式，是一种在诸多行为中各主体皆可自由地进行民主协商的决策形式。“协商民主”能够实现共同体内所有主体的积极广泛参与，主体之间在交往行为过程中凭借“对话”的方式达成共识。“协商民主”充分体现出主体间的权利、自由和平等，这种协商下的对话机制既坚守了选举民主一以贯之的“人民主权”立场，又对选举民主后天嬗变的“用脚投票”等问题进行了补正。从词意角度出发，“协商民主”至少包含三重属性。第一，作为组织形式的“协商民主”。组织形式语境下的“协商民主”常常被看作是政府权力来源、组织机构形成的一种运作遵循，即通常所说的“民主政府”“协商政府”。第二，作为治理形式的“协商民主”。治理形式语境下的“协商民主”是一种对奴隶制、封建制中“率土之滨，莫非王臣”“君权神授，朕即天下”式人治治理模式的矫正，是一种在“社会契约”理念下对权力审慎经营的社会治理方式。第三，作为决策形式的“协商民主”。决策形式语境下的“协商民主”是作为解决公共秩序、公众纠纷、公民参与等一系列涉及决断问题的一种最优决策机制，该语境下的“协商民主”也是日常最通用的表达方式，本文所指的“协商民主”也是在这一语境下展开。

公众的交往行为是共同体意志形成与意见表达的基本途径。协商民主是遵循这种途径进而允许多数主体基于各自利益可以暂时中止对协商目标进行辩论的制度体制。从原则上说，只要公众表示赞同，协商民主可以在任何时候针对同一问题重新展开辩论。交往行为理论代替了以往的“社会契约”，成为现代民主理论的基础。协商立法的基础是协商民主，而协商民主的实质就是要实现和推进公民有序政治参与。亚里士多德提出的“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制订得良好的法律”——法治思想在法治中国视阈下演化为协商立法制度，进而升级为以良法促进发展、保障善治。

（二）政治文化與宪法原则

“和”“合”思想是中国传统政治文化的核心，具有中国传统政治思想的显著特征，这一思想贯穿于中国政治思想文化发展的始终。以和谐为主导的文化属性使中国人格外注重人与人、人与自然、人与社会的协调统一，格外强调兼容并包的儒家理念，这使得中华民族拥有了优秀的价值理念和独特的民族政治文化。“和”“合”思想最突出的表现就是民本思想。民本思想在中国具有悠久历史，自殷商时期人民就提出了“敬天保民”的政治理念。在这一理念指导下，民本思想强调决策协商，主张君主应该善于纳谏，善于听取民间呼声，要善于接受臣民的建议和批评。与此同时，孕育于民本思想的朝议制度、谏议制度更是要求封建君主广纳贤言、群策群力，不可言出法随、朝令夕改。传统政治文化中的“和”“合”思想经历朝历代的不断演变，去伪存真，如今已经内化成我国宪法的基本原则。宪法基本原则是在制定和实施宪法过程中必须遵循的最基本的准则，是贯穿立宪和行宪的基本精神。任何一部宪法都不可能凭空产生，都必须反映一国政治指导思想、社会经济条件和历史文化传统。我国宪法规定有四个基本原则。一是“人民主权原则”。在人民主权原则下，国家最高权力来源于人民，国家是全体人民共同意志的产物。人民主权确立了人民的主体地位，使人民参与政治具有坚实的前提基础。二是“基本人权原则”。2004年我国宪法进行修改时，首次将“国家尊重并保障人权”写入宪法之中。同时，我国宪法还专门设立了“公民基本权利”一章，其目的就在于对公民的参政权等基本权利进行保护。三是“法治原则”。法治社会是在法制社会的基础上所进行的更高层次的追求。实行法治就必须规范权力行使，反对任何组织和个人享有法外特权，就必须要坚持良法善治，推进社会和谐。四是“权力制衡原则”。权力制衡要求各国家机关相互监督、彼此牵制，保障公民权利。权力制衡既包括国家权力对国家权力的制约，也包括公民权利对国家权力的制约。协商民主是对权力进行制约的有效形式，协商立法为权力制衡提供现实可能。

由此可见，中国传统政治文化中的“和”“合”思想与当今协商民主理念具有高度契合性，这使得协商立法具有深厚的社会基础。与此同时，我国宪法规定的基本原则对于构建协商民主具有重要意义，为我国开展协商立法提供了现实依据。

（三）立法改革与实践探索

新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国主要矛盾，这就要求立法机关的立法工作必须紧跟时代步伐，积极回应社会主要矛盾，不断提高立法质量，以此更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。人民群众对美好生活的获得感、幸福感、安全感，是一切立法工作的出发点和落脚点。立法就要立符合实际的法、科学管用的法、百姓拥护的法。近些年来，随着民生改革深入推进以及经济飞速发展，我国立法工作不断取得新进展，不断迈向新高度。

随着2015年《立法法》的修改，我国立法体制有所变化，设区的市获得了地方立法权。北京、广东、四川、浙江等地纷纷开始进行立法机制改革，各地围绕经济、社会、环境、人居等问题，通过采取协商立法的方式进行法规制定。以杭州为例，杭州市确立了协商立法的六大重要环节，包括立法计划的反馈机制、立法项目的协商通报机制、立法前协商的流程规范、市政协立法协商力量的组建、立法协商的后评估机制、开展委托第三方起草立法，试图以此改变以往立法工作中存在的“无知”“无序”“无责”状况。为了更好地开展协商立法工作，南京市更是制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》，专门成立“协商立法咨询小组”，并制定了《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》和《市政协立法协商咨询小组工作简则》，试图以此破解立法工作中的难点和痛点。

以“交往行为”为核心的西方协商民主理论以及以“和”“合”思想为主要特征的中国传统政治文化为协商立法提供了思想来源，而宪法基本原则及地方立法实践又为协商立法提供了制度保障和经验积累，因此，协商立法在我国具有坚实的理论依据与现实基础。但在协商立法取得丰硕成果的同时，我国协商立法目前依然缺乏具体性、操作性、程序性的运行规范。从一定意义上讲，我国协商立法仍然处在形式大于实质、投入大于产出的尴尬困境。因此，确立协商立法的目标导向、制定协商立法的价值遵循，成为破解这一困境的重要进路。

二、协商立法的目标导向

“圣人之立法，本以公天下。”法律贯穿于社会政治、经济、文化的每一部分。法律作为国家的上层建筑，其制定必然牵涉社会多个层面，关乎社会发展稳定。因此，协商立法必须坚持正确的目标导向，必须服务社会主义政治、经济、文化建设。

（一）开创社会主义政治建设新局面

协商立法与立法协商既有联系又有区别。从性质上看，协商立法强调协商，协商立法的运行机理看中民主精神，体现了主权在民的宗旨。立法协商强调立法，立法协商的运行机理看中决策理性，恪守了科学理性的原则。从性质上看，协商立法是协商和立法的双重体现，是制定法律的一种形式，是相对于君主立法、寡头立法的一种民主立法制度。因此，协商立法属于“制度”层面，而不属于“操作”层面，是一种机制而不是一种手段。立法协商是人民政协的一种职能，是纳入人民政治协商会议议程的协商内容。因此，立法协商属于“职能”层面，而不属于“制度”层面。从运行上看，协商立法是多方主体的共同行为，既有“官”也有“民”，既有“上”又有“下”。协商立法包括多方商谈、协议、甚至辩论、辩驳，是一个充满利益权衡与协调的动态过程，受时间、空间因素的限制较少。而立法协商仅仅是政治协商会议的一项内容，参与立法协商的主体是政协委员，但政协委员也只是“参与”立法，仅仅行使建议权。立法协商多为商谈，这种商谈很少辩论、辩驳。同时这种协商还受到政治协商会议期限、地点等多种因素限制。从效果上看，协商立法是多方主体共同协商制定法律，各方主体都享有法律制定权。即便这种法律制定权与狭义的国家权力机关的立法权不同，但从某种角度来说也可以看作是协商主体以立法者的身份制定法律。而立法协商仅仅是将立法建议进行单向性输出，政协委员仅仅是立法机关进行立法时倾听意见的对象。这种“输出”与“输入”很难形成数量与质量的对等。

因此，可以这样认为，立法协商是协商立法的表现形式，协商立法是立法协商的制度依据，立法协商从属于协商立法。作为协商立法的重要表现形式，立法协商的深入开展，取得的丰硕成果，进一步证明了协商立法在我国民主政治建设中的重要作用，也进一步表明协商立法必须坚持正确的政治导向，推动建设政治发展新局面。

（二）开创社会主义经济建设新局面

随着“市场经济在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”的战略部署不断推进，我国市场经济活动的主体日益增多，经济行为更加复杂，范围更加广泛。在此情况下，制定一系列符合社会主义市场经济运行及发展规律的规章制度，无疑成为开创社会主义经济建设新局面的首要任务。

市场经济利弊并存。市场经济具有优于计划经济的灵活性，能够通过公平竞争的市场机制，提高企业整体生产效率，降低行业生产成本，增加社会财富，实现国民富裕。但也正是因其所具有的灵活性，市场主体容易过度生产、无序经营，其与生俱来的盲目性、无序性对社会经济发展容易产生严重的负面影响。协商立法可以及时制止经济纠纷，促进社会主义市场经济的发展与完善，能够保证在坚持以经济建设为中心的前提下，平衡各方经济主体的利益诉求，不断提升社会主義市场经济活力。市场经济就是法治经济。社会主义市场经济需要运用法治思维和法治手段发现、分析和解决各种矛盾，确保市场经济平稳发展。市场主体通过协商立法的方式共同参与制定《反不正当竞争法》《垄反断法》等多部法律，市场法治环境因此不断优化，社会主义市场经济开始朝着法治方向不断发展。法治是最好的营商环境，协商立法成为走向法治经济的必由之路。

（三）开创社会主义文化建设新局面

立法的可接受性，是构建司法和谐的前提基础。要使立法具有普遍的可接受性并将这种可接受性无限延展至社会各个领域，就必须使立法获得社会普遍接受的文化基础。社会普遍接受的文化基础是立法具有可接受性的动力来源，没有持久的动力作为保障，立法不可能行稳致远，制定出人们普遍称赞的善法。要使立法具有无限的可接受性，找到并依靠其动力源泉就显得尤为重要。

新时代，能够为立法的可接受性提供无限动力源泉的文化基础，势必是社会主义核心价值观。社会主义核心价值观蕴含着中华民族五千年的优秀文化基因，寄托着近代以来中华儿女自强不息、艰苦奋斗、上下求索的崇高理想和伟大信念，是中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的精神支撑。协商立法作为协商民主的重要表现形式，必须将社会主义核心价值观贯彻协商立法的全过程，以此提高法律的可接受性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”这就要求我们必须“深入分析社会主义核心价值观建设的立法需求，把法律的规范性和引领性结合起来，坚持立改废并举，积极推进相关领域立法，使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则”。

三、协商立法的价值遵循

“法者，国家所以布大信于天下。”立法参与者的思想认知水平直接决定着立法活动的走向与成败。特别是在法规立项之初，如果起点不高、基础不牢，不遵循客观规律，为了立法而立法，违反立法程序、违背社会发展规律，必然导致立法质量不高，立法效果不好。因此，协商立法必须以“立得住”“行得通”“真管用”作为价值遵循，以此制定出“人民普遍服从”的法律，从而确保“人民普遍服从”的法律是制定良好的法律。

（一）“立得住”

1.“立得住”，必须民主立法。我国宪法规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民是国家的主人。民主立法就是以民为本，由民立法、为民立法、立法成果由人民共享。要想真正实现民主立法，就要做到每一项立法都能够切实符合立法初衷、落实人民意愿。新时代，人民当家作主要求必须实行民主政治。人民已经不是传统民本思想中被动接受恩惠的群体，而是社会管理的直接参与者、决定者。民主立法就是要坚持以人为本、推进民主协商，围绕人民群众关注的“难点”“痛点”“病点”进行立法，努力做到人民有所求，立法有所应。一是要坚持人民群众的主体地位。一部法律是否属于良法，最根本的检验标准就是看它是否体现了人民的意愿，是否最大程度地反映了人民群众的主体地位，是否最大程度地维护了最广大人民的根本利益。从立法的实际过程来看，地方立法要发挥人大主导作用，积极组织人大代表和常委会组成人员深入基层，广泛听取社会各界意见，使人民群众主体作用得到切实体现。如果人民主体地位没有得到充分发挥，公众的利益就难以通过立法得到切实保障。二是要健全社会公众参与立法的体制机制。社会公众参与立法，保障机制是首要前提。如果群众具有参与立法的强烈愿望，而立法机关却没有具体的保障措施和程序，公众参与立法就会成为空话和形式。因此，要不断拓展和创新公众参与立法的途径和方式，要健全和完善公众参与立法的体制机制，防止在立法过程中“一言堂”。立法过程要体现民情、汇聚民意、集中民智，确保立法工作只有“评委席”，没有“观众席”。

2.“立得住”，必须科学立法。“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”科学立法要立足中国国情，遵循和体现价值规律，增强立法的科学性、协调性和系统性，使制定出来的法律经得起实践和历史的检验。一是要针对问题立法，通过立法解决问题。一部法律只有在真正反映了一个国家的国民禀性、历史文化、宗教信仰、自然环境、经济社会才能称得上是良法。二是要提升立法工作的专业化水平，广揽专业立法人才。科学立法必须认真研究立法队伍成长规律，重视立法人才的综合性要求，注重从实务部门选取贤才。要畅通立法、执法、司法三支队伍之间的干部交流渠道，从有实践经验并具备一定专业素养的人员中选调人力，充实立法工作队伍，探索从符合条件的律师、法学教师、法学研究人员中招录立法人才。要加强立法智库建设，通过建立健全立法研究机构，加强立法理论研究，为立法工作提供人才储备和智力支持，进而完善立法机构和人员的设置与配备，解决当前立法干部队伍建设面临的突出问题。

3.“立得住”，必须依法立法。依法立法就是“以法立法”。依法立法要求协商立法具有明确的问题导向，防止立法过程中的部门利益倾向和地方保护主义。一是要做到立法主体、立法权限、立法程序有法可依。依法立法要求立法工作必须严格遵守《宪法》《立法法》以及其他法律法规的规定，立法机关不得越权立法、越位立法。依法立法的关键在于严格依照法定权限和程序行使立法权，依法而为、有法有据，防止不正当利益诉求对立法活动的影响。与此同时，立法规划、立法提案、立法审议、立法表决、立法公布等程序必须严格按照法律规定有序进行。二是切实落实立法审查监督机制。通过加强法规清理、备案审查，加快完善合法性、合宪性审查机制。立法机关要严格按照宪法和行政法规规定的范围制定法律规范，杜绝新法与上位法相冲突。

（二）“行得通”

1.“行得通”，要求聆听党心。栗战书委员长在十三届全国人大常委会第一次会议上强调：“全国人大及其常委会首先是政治机关。”我们要始终牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，把坚持党的领导、人民做主、依法治国三者有机结合起来，确保立法工作毫不动摇地听从党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义的法治之魂。党对立法工作的领导首先体现在宏观政治引领上，党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据。在立法工作中，必须自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，坚持以习近平新时代中国特色社会主義思想为指导，坚持走中国特色社会主义道路，确保党中央重大决策部署在立法中得到有效贯彻。一是要牢记使命，坚持增进民生福祉。立党为公，执政为民。协商立法要多谋民生之利、多解民生之忧，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断推进社会公平正义。协商立法要遵循党的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到协商立法的全部工作之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟绩。二是要听党指挥，提升治国理政新境界。立法工作肩负着汇集政策主张、分配权利义务、协调多方利益等多项任务，是国家重要意志的表达，是重大的政治过程，也是治国理政的重要组成部分。在党的领导下，协商立法要做到维护国家法制统一，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由。协商立法必须提高立法质量，广泛凝聚共识，发扬社会主义民主的制度优势，确保每一项立法都能反映人民意愿、得到人民拥护。

2.“行得通”，要求顺应民意。法律必须要得到遵守，被遵守的法律也必须是人民接受的法律。“必须竭尽全力使法接近人民，巩固群众的法律意识，使人民能够理解、了解和评价自己的法律，能够自愿遵守自己的义务和禁令，忠实地行使自己的权利。法应该成为生活的因素、实际行为的尺度、人民心灵的力量。”协商立法要有广泛的群众基础才能行得通，起作用。一是要杜绝“闭门造车”式立法。立法机关要不断疏通群众意见输送渠道，完善民意采纳和反馈机制，切实实现民主立法。民主立法不仅要使立法在内容上顺应民意、符合民心，更要使群众能够有序参与到立法的全过程，立法的程序也得体现民主。前者要求每一项法律从根本上体现人民意志，体现最广大人民的根本利益，要将人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在立法的优先位置;后者要求“开门立法”“透明立法”，切实有效地采取各种方式听取和采纳广大民众意见，积极回应社会关切问题，从而使立法更好体现民情、汇聚民意、集中民智。二是要发挥人大代表代表民意的作用。要拓宽人民群众参与立法的途径，人大代表在归纳和收集意见时要尽可能保持真实性，不曲解、不修饰，不能模棱两可、语焉不详，要最大限度地反映意见陈述人的真实意愿。人民群众是立法的主体，是立法权的真正享有者。制定良法，必须紧紧依靠人民群众，走群众路线。在归纳收集意见时要少讲套话、虚话、应景话，要开门见山、言之有物，既要有理论依据，又要有事实佐证。民主立法就是不过分追求“法言法语”，而是要尽可能保持“原汁原味”，努力做到“人民所盼，立法来办”“人民所唤，立法能见”。

3.“行得通”，要求符合国情。我国仍然是世界上最大的发展中国家。解决中国的现实问题，只能在中国的本土大地上找寻正确答案。中国问题要根据中国特有的国情、社情、民情来找寻适合自己发展的道路和办法。从本土资源中产生的法律经验与做法，更容易获得人们的接受和认可，其效果也更明显。切实而充分地关注本国国情，是制定“立得住”“行得通”“真管用”的良法所必须遵循的基本依据，是科学立法、民主立法、依法立法的内在要求，更是实现良法善治的重要保证。我国基本国情决定了立法机关在进行立法工作时必须扩大立法的民主性、提高立法的科学性、严格立法的合法性。一是要明确协商立法具有深厚的社会动因与群众基础。执政党的理政经验、立法的供需缺口、基层群众的创新实践、各地不平衡发展的特殊国情、社会法制状况不甚理想等等现实情况是协商立法的现实动因。立法的过程本质上是一种利益协调、互相商讨的过程。让不同利益群体共同参与立法，是实现国家利益和公共利益、群体利益和个人利益协调平衡的有效手段。立法需要兼顾与平衡各种利益诉求，需要通过协商把各种利益的平衡协调结果反映到法律文件上。二是要依靠协商立法推动立法体制机制完善，优化立法职权配置，维护国家法制统一。法律法规是党的主张、国家意志、人民意愿的集中体现，立法的过程本身就是集中民智、体现民意的过程。协商立法要充分运用各方有序参与立法的载体和媒介，发挥全员参与立法的积极作用。协商立法是“开门立法”，不是“闭门造车”，只有让人民群众身临其境，每人都成为“造法”的一员，才能使群众客观真实地表达自己的利益诉求，才能提升协商民主的深度、扩大协商民主的广度，才能及时发现社会发展的新情况、新问题，以此实现社会发展有章可循、有规可守。

（三）“真管用”

1.“真管用”，需要助力改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”实践证明行之有效的，要及时上升为法律;实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权;对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。当前，改革正处在深水区，如何应对社会矛盾冲突不断加剧，如何解决价值多元特征日益显著带来的挑战，已经成为决定改革能否行稳致远，能否继续向更深层次推进的关键问题。协商立法作为协商民主的表现形式，是制定良法的必经之路。从某种意义上讲，立法质量直接决定改革的质量，协商立法在推进社会改革的过程中势必发挥重要作用。一是要坚持改革必须以良法为依据。随着社会改革不断加快与深入，我国的社会结构发生着重大变化。社会不同利益群体的矛盾与冲突日益加剧，这成为阻碍社会改革向更深层次推进的重要因素。必须充分考虑各方的承受能力，要始终把改善人民群众的实际生活水平作为改革的第一要务和首要前提。良法是商量着制定出来的，只有协商出来的法律才会具有良法的基因，才能具有可接受性与可认同性。在推进社会改革过程中，协商立法必须统筹社会改革与社会民生，这要求通过协商所制定的法律不仅要逻辑严谨、简明扼要、明确易懂，还要做到保护自由、维护平等、体现公平正义、制约国家权力、尊重和保障人权。二是要坚持改革必须稳步推进。社会稳定才能推进社会改革变迁。改革的目的是为了推动社会发展，改革既要应对社会突出的矛盾问题，解决好群众切身利益诉求，更要做到教育引导群众正确看待社会改革总形势，不断疏通人民群众各种理性、合法利益诉求的表达渠道。在一个尊重和保障人权、践行法治的社会，协商立法可以实现共同体意志集中表达，还可以消除恐怖暴力等野蛮现象，构建和谐有序的社会关系，促进经济社会和谐稳定、持续健康发展，助力推进改革向更深领域推进。

2.“真管用”，需要推动发展。法治与发展相互依存，只有在实行民主、奉行法治的国家，社会才能不断发展、进步。立法是一个国家重要的政治活动，是把党的主张和人民意志通过法定程序转化为国家意志的过程，具有很强的政治属性，直接牵涉国家的发展命运。协商立法作为协商民主的重要表现形式，在社会发展过程中扮演着重要角色。一是要做到实事求是，提升协商立法的实用性。当前，符合我国经济社会发展规律的社会主义市场经济体制已经初步建成，但这个体制还存在许多不够完善之处，仍然需要继续改进。社会发展必须有章可循，协商立法必须紧跟时代发展动向，为社会发展提供强有力的法律保障。社会发展，立法先行。协商立法所制定的法律法規必须要有实用性，不能有悖“四个意识”以及违反政治纪律和政治规矩。社会发展必须将人民群众的眼前利益和长远利益进行有机统一，要在社会主义市场经济发展中，不断解决出现的各种常态化与非常态化矛盾，促进社会和谐，加快推进社会主义现代化建设步伐。二是要做到与时俱进，加强协商立法的适应性。协商立法，必须防止“直商”“乱商”“滥商”。协商立法要有序进行，要在预定的法定程序内展开协商工作，以此达到协商立法程序化、法定化、制度化，实现协商立法整合社会主体意见、达成各方共识的预期功能。程序不合乎规定，就会损害协商结果的法定效力。在利益协商阶段，辩论必不可少。协商辩论去分歧，实施落实才会有效率。在缺乏辩论机制的情况下，将不符合实际需要、不满足群众实际利益、不顺应经济社会发展的非共识性意见传递到立法部门，这样的“协商立法”不仅不会平衡社会利益、推进社会和谐、加快良法的制定，反而会贻误立法时机，耽误立法决策，使善治无法实现。

3.“真管用”，需要保持稳定。只有稳定，国家才能改革，社会才能发展。历史经验证明，稳定压倒一切。如果没有稳定的社会环境，我国的改革发展无从谈起。无论何时何地，社会稳定是一切政治、经济生活的前提条件，也是实现广大人民群众根本利益的基础所在。保持社会长期稳定发展，是顺利实现社会主义现代化发展目标的必要前提，是国富民强的有力保障，也是确保人民群众实现小康的基本条件。法律是社会治理的有效工具，良法是实现善治的保障。只有保持社会稳定，才能推进法治政府、法治社会、法治国家建设齐头并进，才能提升社会治理能力，最终实现良法善治的宏伟目标。一是要通过协商立法提升社会治理软实力。改革推动社会发展，社会发展倒逼国家改革。无论是国家的改革亦或是社会的发展，改革与发展都需要一个稳定而安全的社会环境。改革、发展、稳定三者统一于社会主义现代化建设过程中。社会主义现代化的推进与发展要求国家必须要有一套对社会治理行之有效的治理措施。作为加快治理体系和治理能力现代化的有力抓手，协商立法必须在加快社会改革、促进社会发展的过程中发挥重要作用。二是要依靠协商立法合理表达利益诉求。立法的过程实质就是利益博弈的过程，立法过程需要科学合理地协调各方利益主体的合法诉求。理念的树立是一个久久为功的过程，必须将原来的“等米下锅”式立法理念转变为“点菜上桌”式立法理念。针对立法过程中夹杂部门利益、权利与权力挚肘的现实问题，只有通过协商立法，改善立法和决策的质量，促进、发掘、培养公民精神，才能制约行政权力的膨脹，科学有效疏导多元价值诉求。立法工作的实质是公共政策的制定，其目的是为了有效分配社会利益和公共资源。因此，立法当以民意为“灯塔”，考量当下和未来大多数人的共同利益和价值选择，凝聚社会共识，寻求最大公约数，促进整个社会的公平和正义。通过利益的协商与调整，进而达成一定共识，在此基础上将这种共识传递给立法部门，这是协商立法的本质内涵所在。

四、结语

“国不可无法，有法而不善与无法等。”协商立法实现了“纵向到底，横向到边”的民主立法愿景，做到了接地气、亲民生、遂民愿的科学立法初衷。行百里者半九十。协商立法仅仅是协商民主在立法过程中的现实应用，作为良法善治的必备条件，协商立法还要继续融入到执法、司法、守法以及法律监督的各个环节，以此实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不断推进法治政府、法治社会、法治国家的建设步伐。

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责任编辑：杨   静