影响警察职业保障体系建设的因素探析

摘 要 警察群体是和平年代社会安定的基石。警察职业保障程度的提高是国家义务性的体现，同时也是推进法治中国建设的必要环节。警察职业保障的内涵分析和问题研究，对树立警察职业权威、维护警察合法权益、规范公安队伍建设都会起到重要的促进作用。本文试图对目前警察职业保障制度建设过程中存在的问题进行详细分析，找出影响职业保障制度完善的深层次原因，为公安职业保障制度的顺利建设提供参考。

关键词 警察 职业 保障 法治中国

作者简介：雷小欣，辽宁公安司法管理干部学院副教授。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.388

一、警察职业保障制度的定位与现状

中国共产党第十八届三中全会要求推进法治中国建设，完善人民警察职业保障制度。 “警察职业保障”概念近年逐步被重视，它强调国家在警察职业保障过程中的义务性，期望通过国家建立成型的制度来实现对警察这类特殊职业群体的保障。我国目前的职业保障制度尚不乐观。警察职业保障概念强调作为警察职业保障主体的国家，在警察职业保障中所应尽的义务。警察职业保障涵盖职业地位、职业身份、职业尊严、职业待遇等方面的保障。

相对而言，我国的警察职业保障制度仍有很大的发展空间。以国家投资比例做参考，中国对警察投资的比例还没有达到欧洲和美国的发达国家的水平，远低于发展中国家的平均水平。历史的原因、经费的短缺以及社会环境的复杂化都成为了制约警察职业保障制度发展的因素。与国外警察管理制度和保障体制相比，我国现有的人民警察职业管理保障程度与职业风险性并不对等。警察职业保障制度呈现严重的滞后性。当前社会矛盾日益复杂，暴力袭警事件多发，民警权益面临严重挑战。 除此之外，恶意诬告陷害对民警也造成了极大的困扰。执法风险保障不足，维权渠道不畅。民警的职业发展空间小，速度慢；待遇水平与工作强度不成正比，超负荷的警务工作严重威胁民警的身心健康。这些现状严重伤害了广大民警的工作热情，影响了警察职业的综合吸引力，同时也对公安工作产生了负面影响，是当前社会发展、法治进步亟需解决的问题之一。

二、影响警察职业保障体系建设之原因探究

（一）公安机关人民警察职业的双重定位

我国目前对公安机关的组织定位具有双重属性。公安机关是国家治安行政权力的实施者和刑事司法权的享有者，此为公安机关的第一属性。同时，公安机关也是政府的组成部门，人民警察和其他政府工作部门一样同为国家行政机关的工作人员。这是公安机关的第二属性。但目前在我国，公安机关这两大属性的地位没有得到明确的区分和法律的确认。受地方政府财政的制约，实践中我们的公安机关第二属性甚至比第一属性还要发挥得突出。受历史工作的影响，政府部门和社会也习惯以公安机关的第二属性来看待公安机关，进行角色定位。这是一个历史和政治因素形成的误区。公安机关应该是一个战斗实体和纪律部队，在角色定位和行动机构构建上，都应该实现速度和效率等特性。

（二）协警辅助制度缺乏规范化引导

在我国，目前协警队伍是公安机关重要的辅助力量。我国警察人数与总人口相比绝对值较低，警力严重不足。参照西方一些国家招募警察辅助人员的做法，我国也采用了协警辅助制度，试图解决这一难题。但协警的问题也成为了我国警察战线上的一个新的问题。首先协警缺乏法律法规的明确授权，其本身不具有执法权限，只能在公安机关的委托下从事对民警工作的协助。协警行政执法权限没有法律依据。法律地位上，协警与普通公民没有过多区别，都不具有国家的行政权力行使权。实践中，协警的行为很容易对公民的权利造成侵害，形成恶劣的影响。由于在协警招募过程中的制度缺位，导致协警的素质良莠不齐，协警野蛮执法、作奸犯科的新闻也频繁出现。另外，由于待遇偏低，协警队伍很难招募到各方面素质都过硬，足以实现行政执法规范化的人群来管理。

（三）民警执法权益保障缺乏详尽的法律规范

现有法令对民警的律权益保护的规定不全面。迄今为止，《刑法》、《人民警察法》和《治安管理处罚法》是我国效力较高、使用最频繁的保障警察执法权益的法律。这些法律只是片面笼统的规定了民警执法权益的保障。《刑法》中有“妨害公务罪”的规定。虽然《刑法》规定的妨害公务行为以实施为构成要件，并没有对情节和结果的要求，但在司法实践中，判定是否构成妨害公务罪，造成严重后果与否是必要条件。暴力威胁行为只是必要而非充分条件。造成严重后果与否阻碍了很多警察执法权的保护要求。对警察进行暴力威胁行为，在没有达到一定侵害程度的前提下，妨害公务人不会受到严惩。同时我国的袭警罪规定尚属空白。法律规定缺乏可操作性。现存的规定有一个共同的特点，就是过于概括，缺乏操作性。警察人身权财产权受到侵犯，也没有具体的处罚方式和幅度。因此尚需细化。当民警的权益受到侵害时，没有一个具体明确的法律条文来对其进行行之有效的保护，甚至找不到法律救援的正确途径，有时为了不扩大负面影响，很多领导选择息事宁人的处理方式，牺牲民警的尊严来平息争端的纷扰。这样做不仅损害了人民警察的正当利益，影响正常执法，还打击了人民警察的工作积极性，导致了民警工作态度进入恶性循环。

（四）基层民警执法时的装备防护配置不足

警察执法过程中由于装备防护配备不足导致执法失败的案例并不少见。在实战中，由于基层公安本身执法对抗能力有限，再加上装备防护配备不足，不仅影响了任务的完成，有时还对执法民警的生命安全造成了严重损害。具体而言，可能存在的问题包括武器性能、武器使用、维护不力、未携带出警等原因。综观世界各国，我国目前的警用武器配备水平相对较低，人员配备后战斗力较弱。这与我国一线公安民警在工作中承担的任务的数量和危险性是不成正比的。不少部门警用武器装备数量不足，无法完全配备到个人。有的部门装备维护不力。各种装备因为时间过长，存在装备老化的情形，又不能及时更新，导致很多民警一直处于装备短缺的工作状态中，难以提高民警的自身防御能力。以上情形都成为了制约了公安民警执法工作的因素。

从目前武器装备的性能水平看，目前仍以传统的防暴武器和军用枪支为主。创新较慢，开发新武器较少。缺少在治安管理过程中能迅速制服对手的非致命性武器。治安管理过程的情形极为复杂，环境也较特殊，如何通过武器的研发保证民警拥有全天候精确打击能力，是目前的难题。另外，防暴性武器的安全性有待提高。个人防护武器装备的灵活性和系统性需要加强，穿戴的舒适度需要改善。只有提高警用武器装备的综合性能，才能帮助警察在纷繁复杂的情形下维护自身安全，实现对违法行为人的精准打击。如果警用武器装备配备数量严重不足且穿着率低，一旦多名持刀或持枪的歹徒出现，这些设备在对抗中将无法保证民警处于相对优势，一线民警的个人安全问题令人堪忧。这些都是警察武器建设中的紧迫问题。另外，装备的配备和使用受到极大的限制。防弹衣、枪支、防暴枪、麻醉枪、破门工具等装备人均配置比例过低，装备不齐全、不达标，有的地方甚至没有装备，一些地方的枪支很少从枪库里拿出来，一些路面上的警察其实佩戴着真枪，但是为了使用安全，枪里面也没有子弹。这样的现状使得民警在执法、执行抓捕以及救援的过程中束手无策，只能等待支援，耽误最好的时机。

（五）民警的自我保护意识匮乏

根据国际警察联盟的统计，除了军队，警察是国家机器中死亡率最高的职业之一。在和平时期，与犯罪分子斗争的警察更是面对死亡威胁最多的群体。我国正处于社会经济转型时期，新旧矛盾交织使得社会上的群体性突发事件层出不穷。除此之外，涉枪涉毒案件也在暴利驱使下愈来愈多，这使得我们民警的日常工作难度更加大，经常面临生死的考验。同时，警察在工作过程中，自身权利保障意识薄弱。一些警察在处理案件的时候，免不了与涉案当事人直接接触，难免会由于语言交流的不慎引起人的误解。一些涉案的当事人遇到问题或麻烦的时候情绪比较偏激，容易曲解民警的意思，与公安民警产生不必要的纠纷。一些民警在执法办案中的警惕性不强，自我保护意识差。缺乏应有的固定证据，保护自身安全的戒备心理。如一些民警上路执法，不佩戴执法记录仪。窗口执勤民警上班的时候不采用录音设备。一旦与群众产生纠纷，无法提供证据保护自己，无法证明自己依法执法。这些疏忽不仅给自己带来麻烦，还不利于工作的顺利开展。除此之外，很多民警不能意识到自我保护的重要性，对一些突发事件估计不足，面对一些突然侵害自身利益的事件不知如何进行处理和控制。

三、警察职业保障体系完善的路径研究

（一）建立清晰的警察职业定位

警察职业定位需要进一步明晰。作为战斗实体和纪律部队，人民警察应改变现状，区别于其他行政机关。作为社会秩序和人民生命财产安全的捍卫者，警察的任务身份的特殊性决定了警察既是政府的工作人员，更是战斗员。作为政府的工作人员只是警察的一般属性。作为人民的战斗员才是警察的根本属性。

我国的相关法律对警察权力、地位、职权范围的规定一直较模糊。长期以来，人民警察以其突出的战斗力和务实作风得到社会的普遍认可，被党委政法部门认为是 “枪杆子”，人民群众赋予充分的信任，有问题首先想到的都是人民警察。如此固然是对警察的认可，但也导致大量非警务活动占用警力。因此，建立人民警察职业保障制度必须首先厘清人民警察的职业定位。警察应从政府保护伞和专政工具这样的职业定位中剥离出来，明确宪法法律赋予警察职业的真正定位。警察职业始终要将对执法工作作为自己的第一职责和要务。尽量减少非警务活动在警察职业活动中所占的比重。警察社会角色的定位有历史的原因，也有现实的需要。从长远的职业保障制度建设考虑，厘清职业定位问题是第一要务。

（二）规范民警权益保障制度

民警的正当合法权益同样需要法律的保护。加大对民警的执法规范法培训力度，首先确保公安民警的执法方式合乎法律规定。其次通过立法，针对袭警、恶意诬陷行为确立明确的法律规范，以落实民警的合法权益。最后，在部门畅通民警申诉机制，设立定期心理咨询。对于民警在工作中遇到的难题及时解决，对于心理问题及时进行疏导。

（三）落实民警装备保障和社会福利制度

人民警察的职业使命决定了职业的风险性。因此，对人民警察职业装备的配备会直接影响到警察的生命安全和身体健康。对公安机关的资金投入应首先考虑到一线人民警察的装备配置和工作环境改善。同时，应适当改善人民警察的福利待遇，确保人民警察因公伤、残、死亡后能得到妥善制度保障。为人民警察创造稳定的社会环境。

综上，当前我国公安队伍面临着历史和社会带来的诸多问题和挑战。警察以生命捍卫社会安定和百姓的权益，其自身的权益不应被忽视。在提倡依法治国、规范执法、人权自由、人人平等的今天，警察群体的切身利益也应得到切实保障。实现依法治国，公安机关转变执法观念，应从保障人民警察的合法权益做起。建立符合我国国情和人民警察职业特点的职业保障制度，有助于提升人民警察工作热情，增强公安队伍战斗力。正视警察职业保障制度的不足，深层发掘警察职业保障制度缺陷的影响因素，既是警察职业化建设的潜在要求，也是我国社会秩序稳定和公共利益发展的实际需要。

注释：

叶宏杰.从杨佳袭警案谈警察的职业化建设.公安研究.2008（11）.58.

朱旭东.现代国家与公安创新.北京：中国人民公安大学出版社.2008.286.