网络借贷监管制度的反思及其理念的重塑

李时琼

摘 要：作为微型金融和小额信贷形式的新锐代表，网络借贷被视为实现普惠金融和金融公平价值的有力工具。网络借贷是金融创新的产物，兼具金融及互联网的相关特性，意味着网络借贷自始与风险相生相伴。由于金融创新与监管的动态博弈关系，需要准确定位监管层在网络借贷发展中的角色。良好的监管尺度需要兼顾“效率”与“安全”，对互联网金融的监管总体上应当体现开放性、包容性与有效性。在具体制度设计上，应当通過转变监管模式、完善法律体系、提升专业能力、健全征信体系来回应。

关键词：网络借贷;金融创新;监管制度

中图分类号：F832.4    文献标识码：A    文章编号：1003-7217（2019）05-0148-05

一、问题的提出

2005年英国Zopa网站的开通，标志着网络借贷的诞生。2006年，我国第一家网络借贷公司宜信成立。基于“金融脱媒”和“普惠金融”的影响，2011年以来，我国网络借贷行业以年均500%的速度爆发式增长。作为互联网时代一种全新金融理念和有效创新模式，网络借贷正深刻改变着人们的生活。与此同时，P2P 网络借贷侵害消费者权益问题日益凸显，“跑路”一度成为 P2P 网络借贷行业的热词[1]。鉴此，加强网络借贷监管和法制建设成为共识，2015 年10月，人民银行等十部委颁布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），2016 年 8 月，中国银监会联合工信部等四部委发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《指导意见》和《暂行办法》的颁布，标志着我国互联网金融行业告别了无法可依、无规可循的状态，对于推动网络借贷健康发展将起到重要作用。

然而，由于对网络借贷平台法律地位等认知存在理论上的误区，导致《指导意见》和《暂行办法》存在再思考的空间，直接影响到规则的立法实效。金融交易双方严重的信息不对称可能引发“逆向选择”和“道德风险”，传统的严格管控理念导致市场对于规则治理的真实诉求无法获得满足，大规模违法行为甚至是系统性风险事件屡禁不止。在监管成为政府介入市场之主要方式的当下，监管本身不应成为负外部性的来源。在混业金融背景下，网络借贷的内涵和外延远远超过了现有监管规则界定的个体网络借贷[2]。本文以网络借贷为研究对象，旨在通过对我国网络借贷监管制度的反思探寻科学的适合国情的监管之道。只有顺应产业发展的实践需求，秉持自由、开放、包容的监管理念推动网络借贷监管制度的变革，才能真正健全完善监管制度，实现监管与发展、创新和稳定之间的纳什均衡。

二、我国网络借贷监管的制度性缺陷

（一）机构监管模式不适应市场发展需求

金融监管模式主要包括机构监管模式、功能监管模式、单一监管模式和双峰监管模式。从我国现有法律规范来看，我国在互联网金融方面采用机构监管模式。《指导意见》和《暂行办法》明确网络借贷业务由银监会负责监管。机构监管模式是按照不同机构来划分监管对象的金融监管模式。机构监管模式其主要功能是对负有法定职责的行政机关“赋权”，为其对行政相对人实施许可、强制或处罚等行为提供实体和程序上的法律依据，优势在于，当金融机构从事多项业务时易于评价金融机构产品系列的风险，尤其在越来越多的风险因素如市场风险、技术风险、法律风险等被发现时，机构监管也可避免不必要的重复监管，一定程度上提高了监管功效，降低了监管成本。

但对以网络借贷为代表的互联网金融产业，机构监管模式却容易画地为牢，引发一系列问题。一是抑制创新。在机构监管模式下，网络借贷机构的业务范围实际上是根据中国银监会的的职权来界定的。在此条件下，网络借贷机构只能按照监管部门批准的经营内容展开市场活动，一旦跨业经营就将处于违法或非法境地，不仅要及时纠正，而且要接受对应的处罚。因此，它们通常只能在已划定的经营业务范围内展开市场活动，很难综合运用各种金融机制服务于小微企业或城乡居民。二是监管效率低下。《暂行办法》禁止网络借贷平台混业经营，而《暂行办法》出台前已普遍存在的混业型网络借贷创造出了传统金融市场中不存在的融资与投资机会，具有广泛和深厚的社会基础，仅依靠事先审批形成有限准入的门槛，难以阻挡社会资本进入平台经营的热潮，反而会引发各种规避监管的现象。同时，由于监管主体众多，政出多门，在跨市场的交易活动中，对于谁为监管主体不明确，可能导致部分监管处于真空状态，监管效率低下。三是不利于监管跟进。互联网的普及与发展使得金融业创新井喷，许多新兴的互联网金融服务游离于当下稍显落后的金融监管体系之外，网络借贷在市场主体、经营规则等方面呈现出高度的市场化和变动性特征。在机构监管模式下，部分监管部门墨守成规，坚持按照老思路、老办法来进行监管，势必难以跟上网络借贷日新月异的发展步伐。

（二）监管立法弊端丛生

1.金融监管立法滞后。金融创新是金融机构为规避现有监管制度而创造的，这使金融创新与监管之间形成了创新—加强监管—再创新—再加强监管的周期性常态[3]。长期以来，我国金融监管立法都是以修补现有法律制度漏洞为主要方式。这样的危机反馈立法机制，固然有发现问题并及时解决的优点，但同时也会滋生立法滞后的恶性循环。立法滞后给互联网金融带来法律制度的缺失风险，这已成为当今互联网金融面临的首要风险。

2.监管法律体系不完备。目前我国规范网络借贷多是适用原有传统金融法律及近年来陆续颁布的网络借贷规则如《指导意见》《暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》及《信息披露内容说明》等。传统金融法律无法涵盖互联网金融的众多方面，更无法贴合其独有特性，形成一定的法律盲区。且传统金融法律大多颁布时间较早，许多内容都滞后于互联网金融的发展。现行网络借贷规则又多属于位阶不高的部门规章、行业自律规则，因此亟需出台关于互联网金融及网络借贷的专门法律。

四、网络借贷监管之制度进路

（一）实行功能监管模式

“谁的孩子谁抱走”的理念长期主导金融监管体制，形成了分业经营和分业监管的格局，“一行三会”体制下各监管机构目标存在差异，宏观和微观金融信息沟通协调不畅，不利于防范系统性金融风险[1]。对此应尝试建立针对互联网金融的功能监管体制。功能监管概念早在20世纪90年代由美国哈佛商学院罗伯特·默顿教授提出。所谓功能监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管[8]。互联网金融业务具有互联网行业和金融业两个行业的共同特征，交叉广、参与主体来源复杂，普遍存在跨领域经营的情况，因此单一的主体监管和机构监管已经难以满足监管要求。它根据经营业务的性质来划分，实现相同的业务受到相同的监管，因而能实现跨产品、跨机构、跨市场协调的监管，使金融监管更具连续性和一致性[9]。

功能监管的优势主要有三点：一是功能监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管真空和多重监管现象的出现。二是层出不穷的金融创新和新技术降低了交易成本，但也模糊了不同金融机构所提供的产品和服务之间的界限，尽管金融产品种类繁多，但从功能的角度看却是同质的，并且在长时间内也是相对稳定的，因此从功能的角度从事监管的法规制定与执行更稳定，也更有效[10]。三是实行功能监管，可以实现金融监督机构的整合，精简监督机构工作人员，提高监管效率，有效实现金融监管目标，更大程度上降低监管成本。

（二）完善監管法律体系

当前我国互联网金融监管的法律条文散见于若干不同的法律法规中，因此要加快互联网金融立法，尽快制定全面规范的互联网金融行业大法，研究出台互联网金融的技术规章以及国家标准。同时，通过制定部门规章、实施细则等手段破解互联网金融创新可能导致的金融监管漏洞，既要修补现有法律法规漏洞，又要根据新变化制定专门的规范规则，形成多层级的法律监管体系，有效延伸和扩充现有金融监管法规体系，以指导行业健康、规范的发展，使互联网金融行业走上正规化、制度化、法律化的轨道。关于《暂行办法》的完善，具体监管建议包括：第一，确立利息和收费总额不得超过高利贷的准则;第二，明确第三方托管的业务要点，保障客户资金安全;第三，设定网络借贷平台的技术安全标准防范黑客攻击。

（三）提升监管专业能力

习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上强调：“没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障。”网络安全牵一发而动全身，必须树立动态、综合的防护理念，加强信息基础设施网络安全防护，加强网络安全机制和能力建设，积极发展网络安全产业。具体而言，从互联网金融信息安全的国家战略高度，加快制定互联网金融相关技术的国家标准及技术部门规章，加快社会征信体系建设，采用实时流数据处理技术构建网络借贷市场监察系统，实现业务风险全流程识别。构建风险预警指标，守住不发生系统性金融风险的底线。同时，用专业的人做专业的事，加强网络借贷监管人员的职业能力培训，努力提高监管队伍的专业化水平。

（四）建立健全征信体系

我国目前的征信体系建设尚处于初始阶段，主要体现在全国范围内的征信体系尚未建立，民间征信机构被排除在央行征信系统的适用之外。征信体系所提供的征信报告，目前仅能作为银行授信的参考。网络借贷中介机构获取客户个人信息主要以线下的人工尽职调查替代线上的自动化征信，尽职调查成本高，信息资料容易为不法分子所利用，并不符合网络借贷的发展逻辑。对此，在借鉴欧美国家先进经验的基础上，可考虑由国务院出面组建各部委联合组成的权威征信机构，加大对行业的组织协调力度，同时加大对于失信行为的惩罚力度，严格执行失信惩罚机制。制定修改征信法律法规，使征信行业发展有法可依。建立健全互联网金融机构、企业和个人信用体系，打造互联网金融发展的商业信用数据平台，推动信用评估体系建设，增加金融市场的透明度。

五、结 语

网络借贷作为金融创新的重要形式，在助推普惠金融发展、拓宽中小企业融资渠道上发挥着不可替代的作用。科技的发展在带来金融创新的同时，许多游走于传统监管边界的违法行为也会随之滋生且难以及时发现，导致金融风险的不断扩散，严重影响金融体系的安全与稳健。金融的发展趋势无疑是革命性的，不断革新的技术冲击旧的金融业态，监管政策也应随之发生改变。继续采用传统命令控制型方式规制网络借贷已不能适应市场化改革的需要，在严防系统性金融风险的同时，对于网络借贷的规制还是应当尊重市场，而不是采用简单粗暴的方式以风险防控之名打压金融创新。我国政府在行业监管上历来不缺成熟的经验和做法，我们深信，随着互联网技术的发展，社会征信体系的健全，法律治理体系的完善，网络借贷终将迸发强大活力，逐步通往理性的繁荣之路。

参考文献：

[1] 黄勇，徐会志. 论 P2P 网络借贷金融消费者权益保护[J]，河北法学，2016（9）：12-14.

[2] 冯辉.网络借贷平台法律监管研究[J].中国法学，2017（6）：24-25.

[3] 尹龙.金融创新理论的发展与金融监管体制演进[J].金融研究，2005（3）：9-10.

[4] 赖丽华.我国网络借贷监管制度的缺陷、危害及其完善路径[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2016（6）：33-35.

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[7] 张晓朴.互联网金融监管十二原则[N].第一财经日报，2014-01-20.

[8] Robert Merton.A function perspective of financial intermediation[J].Financial Management，1995，24（2）：23-24.

[9] 芮晓武，刘烈宏.中国互联网金融发展报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2014：258.

[10]王仁祥，詹源庄.网络借贷的法律规制与监管建议[J].福建论坛（人文社会科学版），2016（12）：22-24.

（责任编辑：王铁军）