新中国70年对外直接投资：发展历程、理论逻辑与政策体系

高鹏飞 辛灵 孙文莉

摘 要：通过梳理新中国成立70年以来中国对外直接投资的五个阶段，即艰难探索、尝试发展、调整发展、快速发展和全面发展的历程及其政策演变发现：动因变迁深刻影响区位与行业变迁、制度创新是中国对外直接投资特有的驱动因素、中国对外直接投资必将成功应对“逆全球化”挑战。同时，根据实践历程与理论探讨构建了对外直接投资政策体系结构图并进行分析，认为我国应加强对外直接投资法律体系建设、强化对外直接投资扶持政策、支持民营企业对外投资、提高国有企业对外投资绩效、增强政府与企业参与国际规则制定的能力。

关键词： 对外直接投资;投资政策;制度创新;“一带一路”

中图分类号：F125.4     文献标识码： A    文章编号：1003-7217（2019）05-0002-09

新中国成立的70年是中国发展与世界经济关联的70年，也是中国对外直接投资从艰难探索到全面发展进而跃居世界前列的70年。70年来，中国坚持独立自主的和平外交政策，积极与世界各国开展友好合作，2001年加入世贸组织后，以更加积极姿态参与国际经济合作。特别是党的十八大以来，我国积极推进共建“一带一路”，已经得到160多个国家（地区）和国际组织积极响应[1]。根据2019年《世界投资报告》和商务部数据，2018年我国对外投资为1430.4亿美元，2018年末，我国对外直接投资存量为1.98万亿美元，占全球投资存量的6.4%[2]。

所以，在新中国成立70周年之际，有必要系统梳理中国对外直接投资从流量与存量规模极其微小到体量足以影响世界投资格局、从努力适应投资环境到足以营造投资环境的发展历程，进而探究中国对外直接投资的理论逻辑，并研究完善能与现状特征和理论内涵相适应、相匹配的政策体系。这对于企业积极且理性地参与对外直接投资、政府高效且平衡地管理对外直接投资均具有重要的现实意义。

一、新中国70年对外直接投资及其政策的五个发展阶段

（一）1949-1978年：艰难探索阶段

这一阶段是从1949年新中国成立至1978年十一届三中全会确立改革开放政策这一时期。新中国成立前夕，大量国家财富资本（折约700万两黄金[3]）被国民党当局转移至台湾地区;朝鲜战争之后，中国遭到美国等西方国家严酷的国际禁运与封锁;再加之连年战争积贫积弱共同导致国民经济建设须首先解决人民温饱等基本问题。面对恶劣的国内外经济环境，资本、技术及人才等生产要素严重匮乏，我国在这一时期无力开展大规模对外投资活动，仅有的继承型境外投资企业主要集中在香港地区，例如负责全部国内来港货物中转业务的招商局集团有限公司、负责进口重要物资和组织对港出口的华润（集团）有限公司以及香港中旅（集团）有限公司等国有企业，驻港“三大国企”为对外经贸与投资活动积累了宝贵经验。而我国在20世纪50年代中后期至70年代中后期援助越南、阿尔巴尼亚、朝鲜、坦桑尼亚与赞比亚等亚非拉各国，属于外交与国际政治战略的需要且企业没有决策权限，不应属于对外直接投资范畴。

在对外投资政策方面，政府部门主要是根据几家驻港国企的发展形势给予其充分的政策支持。华润集团公司于1952年由中共中央办公厅转为由中央贸易部（现商务部）管理;1954年，中央政府授权使其成为中国各进出口公司在香港的总代理。1965年，中央政府批准招商局集团公司成立下属友联船厂;1972年，批准其成立下属海通公司。1978年，中央批准了交通部党组向中共中央、国务院报呈的《关于充分利用香港招商局问题的请示》，允许招商局集团公司扩大自主经营权限并全面开展经贸活动。香港地区的政治地位优势、华商网络优势、邻近区位优势和经贸环境优势使其成为这一时期中国对外直接投资近乎唯一的区域，这也是后来香港成为众多中国内地企业对外投资“第一站”的重要原因。

（二）1979-1992年：尝试发展阶段

在改革开放的国内政策环境和中美、中日正常邦交的国际环境下，国务院于1979年8月颁布《关于经济改革的十五项措施》，在第十三项中明确提出允许“出国开办企业”，从而拉开了中国内地企业以对外直接投资形式参与國际竞争与合作的序幕。同年11月，北京友谊商业服务公司与日本东京丸一商事株式会社在东京合资开办了改革开放后首家对外投资企业——京和股份有限公司;之后，具备海外经营经验和渠道的中国船舶工业总公司、中国银行、中国五矿进出口总公司、中国化工进出口总公司、中国国际信托投资公司及上海机械进出口公司等企业相继在境外开设子公司或代表处等分支机构。1992年，邓小平南巡讲话、党的十四大召开，我国由此开始构建社会主义市场经济体制，并谋求积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营。这一时期相对良好的国内政策环境将对外直接投资活动推向了一个阶段性高潮。首都钢铁公司在1992年耗资1.2亿美元收购了秘鲁铁矿，成为中国当时规模与影响最大的境外投资案例。根据《对外经济贸易统计年鉴》数据，截至到1992年底，经中国政府批准的投资企业累计达到1363家，分布在65个国家和地区，投资存量规模达到15.91亿美元[4]。

这一时期，对外直接投资的特征是投资规模小且主要依托对外贸易，参与企业少且主要集中在北上广等地;对外投资的主体全部为国有企业;投资行业逐渐由外经贸企业向多行业企业转变，由最初的餐饮等服务业及建筑工程业扩展到机械加工、资源开发及交通运输等20多个行业;而相应配套政策的建立则以规范和管理为主要功能（见表1）。

（三）1993-1999年：调整发展阶段

我国对外直接投资的国内外环境在1993年发生明显变化。国内经济由于总供需失衡引发“经济过热”，政府为抑制通货膨胀采取“收紧银根”措施，即压缩、控制投资与信贷规模的政策。加之西方发达国家对我国进行新一轮的经济制裁;另外，部分国企开始显现出的盲目投资导致亏损，以及看似对外投资实为资本外逃的现象。所以，在1993年初至1996年上半年，中央政府开始对境外投资企业全面清理整顿，并责成外经贸部发出关于加强境外企业管理事项的通知并起草《境外企业管理条例》，以明确政府各部门的外资管理职能并强化审批政策与外汇管制。历史证明，对于当时资金技术等生产要素优势储备不足的绝大多数企业来说，这是顺应客观环境要求的正确举措。

由于20世纪90年代中期世界经济一体化浪潮的涌现，并引发各国贸易保护主义普遍兴盛，所以，我国政府从1996年起，又开始重视并鼓励对外直接投资。1997年党的十五大确立了充分利用国内、国外“两个市场、两种资源”的战略方针，鼓励发展具有国际比较优势的对外投资。在1998年召开的全国外经贸工作会议上，国务院进一步提出要“积极引导和推动我国具有比较优势的加工工业在外国当地开展生产加工和装配，鼓励有经济实力、有技术力量的企业到境外投资办厂”。1998年亚洲金融危机后人民币出现相对升值，国家为扩大出口、争取外汇并创造就业，明确鼓励企业开展境外加工装配业务，为国内轻纺、家电、机械电子等行业企业以境外加工贸易方式在海外投资办厂提供优惠政策，根据《中国对外经济贸易年鉴》数据显示，政策激励直接促使1999年当年对外直接投资达到5.91亿美元，比1998年增长了128%;投资存量也增至31.74亿美元并分布在160多个国家和地区[5]。这一时期对外直接投资的重点政策见表2。

（四）2000-2012年：快速发展阶段

进入21世纪后的前几年，中国对外直接投资迎来了第二次发展高潮，这主要得益于国内外经济制度环境的改变。本世纪初，我国已经具备发展外向型经济的经验基础和资本原始积累，2000年中央“走出去”开放战略的提出和2001年中国不失时机地加入世界贸易组织，极大地强化了内地企业的对外投资动因，部分优质民营企业或依附贸易形式或直接开展并购，也迅速加入海外投资行列。这一时期，涌现出的诸如TCL、联想、海尔等一大批知名品牌企业和资源寻求型企业积极参与境外投资与国际竞争。2008年中国对全球金融危机的成功应对为中国开展对外经贸投资创造了进一步有利的环境条件，中国也由此开启了影响当代世界经济的历史[6]。截至到2011年底，我国当年对外直接投资为746.5亿美元，这已是1999年的126倍多！累计对外直接存量规模已达到4247.8亿美元，累计投资企业超过1.8万家，分布在全球180多个国家和地区[7]。

我国这一时期的对外直接投资充分显现出中国特色的特征：投资所有制主体、投资动因、投资区位、投资模式、投资产业均呈现出多元化特征，即民营企业广泛参与、市场与效率及资源寻求动因并存、投资区位以亚洲为重点呈广泛分布、跨国并购渐成主要投资模式、投资产业以制造业为首等多样化发展。

这一时期，对外直接投资的政策体系也发生了重大变化。十五年的入世谈判倒逼出国内对外经贸及相关领域的部分经济体制革新;政府开始重视对外直接投资在经济增长及贸易促进等多方面的经济效应，进而出台了一系列支持与引导型政策文件（见表3），特别是2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，将对外投资项目从审批制改为核准制，并将一部分审核权限下放至地方政府。当然，由多个部门出台的这些政策现在看来存在着缺乏统筹性、权威性和稳定性的问题，既不利于对外投资企业的微观执行，也不利于政府部门的宏观管理。另外，这一时期逐渐积累了对外直接投资诱发区域发展失衡和国企境外资产监管缺失的隐患，政府部门当时缺少解决这两种问题的针对性政策。

（五）2013至今：全面发展阶段

2012年党的十八大召开之后，中国对外直接投资进入到崭新发展阶段，中国逐渐有能力将自身从适应国际投资环境提升至营造国际投资环境的角色。其重要标志就是我们积极推进共建“一带一路”，它充分考虑了“外汇储备雄厚但收益欠佳、富余产能具备生产优势但在国内过剩”的中国国情特征，依托政治與政策驱动，通过发挥中国外汇储备、工业产能与产品性价比的比较优势，对有较强合作需求的发展中国家基础设施和工业园区进行投资建设，进而形成中国与这些国家更加广泛且紧密的贸易与投资关系，实现并非商品倾销与资源诱夺的平等互赢发展模式。此外，“一带一路”战略通过对外直接投资空间流向的调整，有助于实现中国对外直接投资在全球范围内的布局优化[8]。占全球贸易总额20%以上的“一带一路”区域虽然尚未成为中国的主要投资区位，但对传统制造业而言其投资潜力巨大，机遇与风险并存。2015年，我国以1456.7亿美元的对外直接投资流量首次超过1356亿美元的实际使用外资流量，从此步入对外投资与使用外资双向平衡发展阶段[9]。经国内自由贸易区的引入外资与对外投资又进一步带动了双向投资的发展。

值得注意的是，2017年中期，中央政府连续出台《关于改进境外企业和对外投资安全工作的若干意见》和《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》两大文件（见表4），叫停了不断蔓延扩展的非实体经济对外直接投资。这是因为用于收购酒店、影城与球队的这类投资既难以促进国内经济增长，又会挤占国内投资额度;此外，这类投资的背后资金来源多是高杠杆率的大额国内融资，其隐含的金融风险较大。面对当今美澳等国严苛的投资审查和复杂的投资环境，两年前的该项政策举措显得尤为及时与正确。

当前，我国对外直接投资主要集中在商业服务业、制造业、采矿业、批发零售业、金融业和建筑业;投资模式涵盖绿地投资、跨国并购、参股融资、合作联盟及境外上市等多种类型[10]。其中，跨国并购渐成主要投资模式，能够带动国内经济发展的市场获取与技术获取动因的对外投资比重逐渐提升。

二、中国对外直接投资发展的逻辑关系与理论内涵

纵观我国对外直接投资70年的发展历程可以发现，投资动因随着不同发展阶段而变化，且影响着投资区位与行业的变迁;对外直接投资的发展起落与急缓转变受到自身经济发展水平、国内外宏观经济环境和国家政策的多重影响。

（一）中国对外直接投资的动因变迁深刻影响区位变迁与行业变迁

由国际投资理论奠基人斯蒂芬·海默（Stephen Hymer）及著名学者邓宁（John H·Dunning）等组成的西方学派将对外直接投资的动因归纳为：跨国公司具有技术资本与规模经济及组织管理等垄断优势、降低交易成本并防止技术散失的内部化优势、东道国要素禀赋和制度政策等区位特定优势（即OIL三大优势）。邓宁在对国际生产折衷理论OIL范式的不断修正中逐渐认识到资产寻求的重要性，并在本世纪初正式提出将对外直接投资动机划分为自然资源寻求、市场寻求（赢取利润）、效率寻求（低成本寻求）和战略资产寻求（技术与管理等寻求）等类型。

新中国成立70年以来，对外直接投资在1949-1992年严重缺乏资本与技术的探索与尝试阶段，是以换取外汇的市场寻求型动因为主。拥有一定投资经验和资本积累之后，1992-1999年投资动因转而是市场寻求与效率寻求并存，同时，资源寻求动因以满足国内生产需要。2000年之后，除以上三种动因外，逆向技术溢出与投资管理溢出的战略资产寻求动因日益突出，其投资目的是强化国内生产、占领国内市场并依托获取的先进科技以提高国内企业竞争实力[11]，并通过技术进步效应促进国内产业结构升级。当前，中国对外直接投资动因有其更加多元化的自身特征，除传统的四大动因之外，还有国家战略利益寻求动因，即分散外汇资产风险、提升本币金融影响力、提升本国政治经济综合影响力等，这很好地体现在“一带一路”倡议的推进中。

同时，中国对外投资动因变迁深刻影响着区位变迁。中国企业在“走出去”的发展历程中呈现出不同动因决定不同区位的特征。2000年之前以市场寻求型和效率（低成本）寻求型为主的对外直接投资，在区位上体现为向東南亚、中东及拉美地区欠发达国家的投资，因为此类投资能缓解贸易顺差过大和贸易摩擦与壁垒的问题。2001年加入世贸组织之后，大量涌现的资源寻求型对外投资，在区位上主要集中体现在中东、南美和澳洲等石油和铁矿产地。此外，最近十余年来出现的以获取先进技术等为动因的“战略资源寻求型”对外投资，在区位上主要集中在欧美（2018年美、澳、加、新四国大幅提高投资准入壁垒之后，我国此类投资的重点区位转向欧洲各国）。所以，投资区位变迁受投资动因变迁的深刻影响，其背后是投资资本（外汇储备等）和投资经验的积累及政策制度的推动。

此外，对外投资行业的变迁其实是资本与经验的不断积累、技术与人才的不断获得所引发的投资行业在产业链上下游的扩展效应体现。投资行业变迁的逻辑内涵体现在生产要素禀赋的改变引起国际分工与国际投资动态比较优势的变化。而中国对外投资动因变迁也深刻影响着行业变迁。早期由于资金技术的匮乏，只能以获取市场为目的，仅能在餐饮等服务业和建筑工程业开展对外投资，以求初步“走出去”并能成功立足国际市场;之后一段时期，对外直接投资基础规模初步形成，可以进行效率寻求和资源寻求，各种制造业和采掘业纷纷对外投资以实现更优质、更稳健的“走出去”;当前是经历战略资源寻求后的“全动因引发全行业”对外投资全面升级的时期，各种投资动因与行业影响相互交织并快速发展，以努力实现高质量发展目标。

表5是新中国70年来对外直接投资动因、区位、行业变迁对照表。

（二）制度创新是中国对外直接投资重要驱动因素，理论创新相对滞后

随着中国企业“资源寻求型”“技术等战略资源寻求型”等多元化动因投资的快速发展，有必要根据投资动因、区位及行业特征进一步研究中国对外直接投资的各种驱动因素（或决定因素）。综合比较国际生产折衷理论等主流理论及我国学者提出的大国综合优势理论、四维理论、宏观微观结合论及要素优势综合动因假说，我们认为应该把强调内、外部投资环境的投资诱发要素组合论作为系统研究中国对外直接投资驱动因素的基本理论。该理论认为，任何形式的对外直接投资都是资本、劳动力、技术、信息和管理等直接诱发要素与东道国环境、投资国环境和国际经济环境等间接诱发要素共同作用的结果[8]。其中，东道国环境主要包括东道国的软、硬件环境和对外商投资的政策;投资国环境主要包括对外投资的鼓励政策及与东道国的双边关系;国际经济环境主要是指经济一体化的程度、区域化国际协议、科技的发展程度和国际金融市场汇率变动等等。该理论认为母国与东道国即投资的供需双方以及外界投资环境均具有同等重要的地位。

资本、劳动力、技术、信息和管理等直接诱发要素可以统称为生产要素驱动因素，是任何国家对外直接投资均不可或缺的决定因素。中国对外直接投资决定因素还包括由制度创新和技术创新所组成的“创新驱动因素”，制度创新驱动是中国对外直接投资的特色。这是因为中国对外直接投资多数情况下并不是由下而上的自然萌发，而是通过顶层设计后向下传导宣传，从“出国开办企业”的新方向到“走出去”战略的提出，再到“一带一路”国家倡议的实践均体现出制度经济学范式的特点。

目前，随着对外直接投资活动的日趋成熟，各种对外直接投资行为需要一个系统化、科学化的既符合中国国情和国家需要，又能被国际学术界认可的理论来指导。学界可以考虑以制度经济学为基础，以“制度创新驱动”为核心，结合微观经济理论，建立一套“有中国特色对外直接投资理论”研究框架与理论体系，以指导我国不断扩大和深入的对外直接投资实践。

目前，已经具备开启研究中国“对外直接投资整体动态评估理论”的学术条件，其粗略研究框架可包括：投资动因与风险评估研究，即“为什么走出去”;投资区位研究，即“走向哪里”;投资产业选择研究，即“用什么走”;投资模式研究，即“怎么走”;投资规模与产业空心化预防研究，即“带多少走”;投资效率与绩效研究，以及投资对母国产生的各种经济效应研究，即“走得怎么样”。而投资风险研究则作为另一条主线伴随整个投资研究的全过程。该框架从微观视角衡量投资行为，注重对投资前的各项评估和投资后的绩效与效应的整体考察，可以考虑进一步深入研究。

（三）中国对外直接投资必将成功应对“逆全球化”挑战

中国对外直接投资因其特有的动因驱动与制度驱动机理，完全可以应对复杂多变的国际经济环境，并将全球经济持续低迷的不良影响降至最低。最近几年，受全球经济持续低迷的不良影响，各发达国家出于退而自保相继出现了美国退群、英国脱欧、法国和意大利爆发内部运动等看似“黑天鹅事件”，实为世界经济流派的“逆全球化”浪潮;尤其是美国复兴的主要针对中、德、俄、日等国的贸易与投资保护主义。2016年中国对美直接投资达到创纪录的169.8亿美元，但2017年遭受投资限制，同比下降35%。2018年8月13日，美国总统特朗普签署生效了《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），该法案进一步扩大了美国外国投资审查委员会（CFIUS）的审批权限。美国对外国投资限制日趋严苛，且将“敏感资产”内涵不断扩大;管辖范围由国内扩展至国外，国家安全壁垒概念已超出东道国范畴[13]。其它欧美国家相继效仿美国，致使全球投资安全审查趋紧，国际投资格局面临重构[14]。

国际投资学者邓宁在本世界初指出：“经济活动的全球化不可逆转。这是技术进步的结果，而技术进步的趋势本身不可逆转”[15]。他通过具体论证认为，欧美与亚太大量跨国公司的全球化经营行为将逐渐增多，尤其是高端增值环节的合作将逐渐增加，跨国公司全球化经营行为将可以抵消大部分逆全球化的影响。在实践中，中国对外经济体制既注重市场在资源配置中的决定性与基础性作用，也注重政府调节与制度创新的巨大作用，这与欧美更加市场化的开放要求注定能在一定程度上长期兼容。所以，中国对外直接投资必将成功应对“逆全球化”挑战。具体在策略方面，中国应在国内持续开展自由贸易试验区的改革探索，为对外直接投资积累创新经验;在国际上要加强外交与对外经贸沟通并联合多数国家维护多边经济体制，出台对美投资预警与外资并购安全保护政策，以反制美国国家安全审查机构（CFIUS）和“301”调查等“逆全球化”行为[11]。

三、当前中国对外直接投资的政策体系与制度创新策略

新中国成立70年来，在对外投资和制度创新发展方面积累了重要经验。当前，国际投资体制仍面临着国际投资协定体系日益碎片化、国家与投资者权利义务失衡以及可持续发展要素缺失三大挑战[16]。 我们根据多年来对外直接投资政策体系与制度结构的研究，绘制了目前对外直接投资政策的核心体系结构图（见图1），该图基本涵盖了中国对外直接投资体制各方面的重点内容。从图1可以看出，政府在多数项目上较好地完成着统筹规划、审核管理、引导扶持及监督调控等各项职能工作，但仍存在一定的功能缺陷需要不断改进。

（一）中国对外直接投资政策体系的功能缺陷分析

1. 对外直接投资的法律体系相对薄弱。虽然新中国历经70年对外直接投资实践，但《对外投资法》仍未拟定。对外投资立法是企业界与学术界近20年来一直呼吁的重大事项。目前，我国关于对外投资的国家部委级通知、办法、意见和规定已经有50个左右（部分参见表1～4），其中很多涉及政策扶持与监督管理方面的法规因过时陈旧而很难满足众多企业规模化对外投资的客观需求[17]。另外，这些行政法规无法构成高层级、深层次和系统化的国家法律体系;同时，也使得企业苦于整理且难以遵循。

另外，我国各级政府在以商标、专利、版权、技术标准等载体体现的知识产权的保护及其配套法规方面仍然很不健全，知识产权保护意识依然淡薄，导致对外投资过程中出现商标冒用、专利外泄和技术流失等恶性行为时有发生。

2.缺乏足够的对外投资扶持政策。

中国对外直接投资的扶持政策在境外带料加工装配、信息产业国际化发展、资源类境外投资、装备制造等国际产能合作等方面发挥了积极的作用（见表3、表4）。然而，也一直存在着覆盖面窄、总体支持力度小、受所有制限制、缺乏明确区域导向、审核程序复杂，以及透明度不高等问题，部分促进与优惠政策由于牵涉部门广、申报程序多、执行难度大、获得成本高等，使企业难以享受优惠。

此外，金融支持相对于对外直接投资的进度一直存在滞后性，面对欧美国家陌生且严格的合规监管要求，存在畏难思想，进而阻缓了金融业对外直接投资的进程。在财政方面，除避免境内外重复纳税的税收抵免政策外，企业能够切实享受到的财政或专项资金补贴等优惠政策依然较少。

3.缺少针对民营企业对外投资的重点支持。

相比国有企业，民营企业竞争优势包括经营成本低、运作效率高、运行体制灵活、贴近海外华商网络以及能形成地理集聚效应等;其竞争劣势是国际化投资与管理经验不足、融资约束较多、国际化人才匮乏、技术创新能力不足、治理成本较高、政治风险意识不强等。从对外直接投资的主体上讲，具有集群追随特点的民营企业在投资规模和项目数量上大有赶超国企之势，但是，仍有很多具备对外投资潜力的中小型民营企业由于制度距离、心理距离及周边社会与人文环境等因素的影响，一直处于犹豫观望状态，政府部门缺少针对民营企业对外投资的重点支持。

4.忽略国企对外投资绩效的政策监管。目前，我国国有企业存在大面积对外投资绩效低下甚至亏损等严重问题。盲目上马后骑虎难下的半截工程案例不胜枚举，因人才与经验匮乏而疏于管理导致资产流失甚至被侵吞的情况也并不罕见。甚至存在部分企业向境外子（分）公司低价出口、高价进口，国有资产低估瞒报、隐瞒或截留海外投资利润等转移或侵吞国有资产的行为。至少4万亿元的境外国有企业资产长期得不到系统审计，因而成为“重大盲区”[18]。另外，部分国有企业尤其是央企的对外投资往往体现树立品牌形象、突出政治效应、调整产业结构、平衡国际收支等国家战略利益而忽视甚至牺牲自身经济收益。

5.政府与企业参与国际规则制定的能力较弱。规则与标准的竞争已经成为最高层次的国际经济竞争。目前，中国政府和企业在世界贸易组织（WTO）和国际商会（ICC）等国际平台的话语权依然较小，一直是国际规则的追随者，致使欧美政府和企業的意见长期占据主导地位，时常制造地缘政治舆论、非政府组织反华舆论等干扰因素。中国企业面临市场准入限制、国家安全与反垄断审查、企业并购监管、工程标准维护、环境与劳工保护等各方面的隐形制度障碍[19]。另外，“中国标准”的缺失导致在国际经济市场中被迫寻找替代标准，从而一直受制于人，这已经成为阻碍中国参与全球治理、阻碍中国在世界投资体系中发挥重要作用的障碍。

（二）提升中国对外直接投资政策体系功能的创新策略

1. 开启《对外投资法》立法准备，完善对外投资法律体系。

借鉴将于2020年1月1日实施的《中华人民共和国外商投资法》的立法经验，尽快成立对外投资立法委员会，依据我国多样化投资动因及区位的国情特点，分产业、分动因、分区域地制定投资法律条款，以与世贸组织及其它区域合作国际组织规范文件对接;尽早出台一部更权威、更系统、指导性更强、执行力更佳、国际化程度更高的核心基础法律。整合发改委、商务部及国资委等管理部门，成立独立的管理决策机构从而避免政出多门，以便在法规文件制定、修订及合并方面及时删除重复并增补遗漏。

在知识产权保护的法律实务方面，加强政府部门与法律服务机构的合作，努力提供母国及各东道国全路径、高水平的知识产权法律服务。在具体执法方面，创新执法监管方式并提高执法效率和水平，营造良好的科研创新环境，从而维护企业创新成果与对外投资的核心竞争力，进而提升区域化知识产权保护的整体水平，助推区域企业整体参与国际市场竞争。

2.完善对外投资扶持政策体系。借鉴日本在对外援助引导、行政审批改革、建立政策性金融、发展海外投资保险、开展企业信息培训等方面的有益经验[20]。在金融支持的政策方面，银监部门要与行业协会落实整体与分工规划，将各种金融机构进行职能差异化布局;激发政策性银行、亚投行、国有及股份制商业银行各自的比较优势与协同能力。同时，大力培育产品研发与市场拓展方面的国际化人才，整合政策性银行资源并设立支持中小民营企业对外投资的专职金融机构。在财政支持的政策方面，应向数字智能产业、新兴制造业及现代农业的对外投资企业给予贷款贴息与咨询调研等费用补贴;对向境外投资出口的部分设备、商品减免关税或出口退税，以促进对外投资与出口贸易的双向发展;对通过对外投资获取的高新技术类产品及其中间产品、重要资源类产品减免部分或全部进口关税。

3.加强对民营企业对外投资的支持力度。民营企业的对外投资不仅规模快速扩大，早在2008年之前就已经形成了巴西里约“中华商城”、俄罗斯“海宁城”及尼日利亚“中华商业中心”等集群化发展的态势[21]。所以，应充分结合民营企业体制灵活和运作高效的特点给予政策支持。建议政府部门与各级民间商会充分合作，通过“商会担保”的方式提高信用等级从而使民营企业获得融资支持。另外，民营企业可以考虑与国有企业联合成立新的“合资投资”企业，这样既可享受国有企业的优惠待遇，又可以分散投资风险，缩减制度距离，消除心理距离，从而实现共赢。

4.改善、提升国有企业的投资绩效。 建议撤出政府信用担保，督导企业树立风险自担的责任意识，强化境外投资项目的规划与论证，强化第三方审计与监管职能。在增强企业对外投资自主权的同时，不能放松对境外国有资产的监督管理，应该在战略高度上强调完善监管工作[22]。应加强对国有企业境外资产运营在产权、财务、贸易、融资、外汇、税收等方面的审计与稽查，严防国有资产及其投资收益流失，坚决查处腐败案件。

要将国家利益优先取得与企业微观利益统筹考量，并与我国经济发展水平、对外投资趋向、资本与外汇管制自由化进程相适应。 另外，通过精准投资名录与负面投资清单相结合的方式，严格治理国有企业境外投资绩效不佳问题，在促进国内技术进步与经济转型、深化国际产能合作等方面锤炼企业国际化经营能力。

5.增强政府与企业参与国际规则制定的能力。政府部门要不断推动双边或多边国际投资协定的签订，以保证在错综复杂的国际经贸环境下，我国对外直接投资能够稳步扩大并保障我国海外投资的利益与安全。此外，要成立统一组织参与国际规则制定、国际法建设与条约缔结、国际法与国内法衔接处理的规范机构[23]。另外，政府与企业要加快推进中国品牌、技术、标准和服务“走出去”，构建中国企业主导的国际生产经营网络[24]。要不断完善国际规则谈判合作机制，通过参与国际规则的制定提高话语权，帮助中国企业克服并解决安全与反垄断审查、环境与劳工保护等各方面的隐形制度障碍，实现我国对外直接投资良性发展。

参考文献：

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（责任编辑：宁晓青）