高职院校专业结构调整：问题、成因与机制重构

摘 要 我国高职教育专业结构与产业发展对劳动力的需求结构之间错位，与高职院校、政府和市场之间关系未理顺密切相关。要在根本上解决这一问题，需要重构专业结构调整机制中高职院校、政府和市场的关系：政府要切实转变职能，由直接主导者向宏观管理者与制度监督者轉变;高职院校要健全自主发展、自我约束的调整机制;市场则要充分发挥行业企业的引导作用，从而构建起多方参与、市场引导、学校自主、政府调控的专业设置调整机制。

关键词 高职院校;政府;市场;专业结构调整;机制重构

中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）22-0017-06

近年来，我国高职教育发展模式已从“规模扩张”“空间拓展”的外延式发展转到“提高质量”“优化结构”的内涵式发展道路上，专业结构调整优化已成为许多高职院校的普遍选择。然而，我国高职院校专业结构与产业发展对劳动力需求结构之间仍然不能很好地对接。基于此，本文从政府、学校、市场关系的视角分析了高职院校专业结构问题的成因，并从三者关系转变的角度研究专业结构协同调整机制的重构，以期为高职院校专业结构调整优化提供参考。

一、我国高职教育专业结构的主要问题

高职教育是与产业界密切联系的高等教育类型，培养的是生产、建设、管理、服务一线的技术技能人才，培养目标对应较为明确的职业岗位或岗位群。从这个意义上说，高职教育的专业结构与经济社会尤其是产业结构对人才的需求结构之间的对接，具有重要的现实意义，是人力资源开发有效性的一个重要表现。从我国的现实情况看，高职教育专业结构与产业结构对接存在如下问题。

（一）专业结构与产业结构“契合度”低

从教育部最新公布的全国普通专科分专业大类学生数来看，2017年全国高职农、林、牧、渔等第一产业相关专业毕业生5.64万人，土建、制造、装备、资源环境、能源动力、生物化工等第二产业相关专业毕业生96.29万人，财经、教育、艺术设计、公共事业等第三产业相关专业毕业生249.71万人，高职院校三次产业相关专业毕业生人数的比例为1.6∶27.4∶71，与同期全国三次产业比重4.8∶35.7∶59.6相比，存在较大偏离。本文采用结构偏离度来测量专业结构与产业结构间的离散程度，结构偏离度的绝对值越小则表明专业结构与产业结构间的离散程度越小，专业结构与产业结构间的关系越协调。通过表1数据对比可以发现，当前专业结构与产业结构间“契合度”不高，具体体现在第一、第二产业对应的高职专业结构比例偏低，第三产业对应的高职专业结构比例偏高。

（二）第三产业相关专业设置“同质化”严重

许多高职院校在过去增设专业时缺乏理性，大多选择开设与第三产业相关的计算机、财务金融、电子商务等成本低、见效快的专业，由此造成这类专业普遍出现了布点数量过于密集、专业结构大致趋同的问题。结果也间接导致了高职院校“红牌”专业呈现“持续性”，见表2。通过表2数据对比可以发现，高职院校红牌专业集中于第三产业相关专业，除了与第三产业发展迅速、第三产业从业人员比重提升密切相关外，也反映了高职院校专业设置缺乏理性、盲目跟风的现象。以计算机应用技术专业为例，该专业全国布点数量最多，高达84.52%的高职院校开设这一专业。

（三）专业设置对接产业发展的“前瞻性”不足

教育功能的滞后性决定了我国在发展教育时需要考虑“面向未来”和“适度超前”，高职教育对接岗位或岗位群的迅速变化也对人才培养的前瞻性提出了要求。然而，从我国当前的实践来看，高职教育的专业设置与调整缺乏足够的前瞻性。以我国制造业十大重点发展领域对应的高职在校生规模为例，《中国制造2025》明确提出，未来我国制造业要重点发展“新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械”等10大重点领域，而当前我国高职教育中开设这些新兴产业相关专业的学校非常少，十大领域对应的专业人才培养规模明显不足。以节能与新能源汽车、农机装备为例，这些专业的全国在校生规模仅800余人[1]，与对应领域的人才需求差距巨大，难以为产业发展重大战略的调整提供有效的人才支撑，见表3。

二、高职院校专业结构调整问题的成因分析

我国高职教育专业结构与产业结构之间的对接问题，与高职院校专业结构调整中存在的问题密切相关。从院校治理层面来看，这种问题主要体现为政府、学校与市场之间关系没有理顺，没有形成合理的分工合作关系。

（一）政府主导模式导致灵活性差与失范并存

高职院校在很大程度上是适应劳动力市场需求而产生和发展起来的，这客观上决定了主导高职院校发展方向的力量既不来自政府，也不来自学校专业发展自身。我国政策也积极推动高职院校面向社会自主办学，但在实践中受教育管理传统的影响，我国高职院校的专业设置与调整采用的是政府主导模式。该模式使高职教育的专业设置与调整得以快速蓬勃发展，但也出现了一些问题，诸如专业设置灵活性不足、专业结构调整滞后、高校自主参与不足、社会协同参与力量薄弱等[2]。同时，政府通过宏观调控优化专业结构的职能又没有充分发挥出来，导致专业设置出现了“失范”现象。

1.专业设置的导向和准入限制了灵活性

从专业设置流程来看，申报设置专业由高职院校发起，以教育部颁布的《高职高专教育专业目录》（以下简称《专业目录》）为依据，开展相关行业企业调研，进行必要性和可行性论证，并制定科学规范的专业人才培养方案，最终报教育行政部门备案或审批。无论是《专业目录》的颁布还是专业设置的准入审批，都具有强烈的行政色彩。在这一框架下，只要在《专业目录》内，学校若有申报，符合程序，各地教育行政部门备案即可;而在《专业目录》外，尤其国家控制的专业，则需报教育部依法组织审批。这意味着，专业设置要受《专业目录》的限制，需在该范围内选择。不可否认，《专业目录》在引导高校科学设置专业、促进专业规范化发展方面起到了重要作用，但同时导致的路径依赖结果是《专业目录》内的布点越来越多，而未列入《专业目录》专业的发展空间受到很大局限，目录外对接市场需求的专业人才培养匮乏。《专业目录》所涵盖的专业数量及类别有限，不能完全代表当前社会经济发展过程中由于产业转型升级与技术进步出现的全部职业类型，而且《专业目录》的更新需要一定周期，难以完全跟上职业更新换代的发展速度，也不能完全代表行业企业发展的最新需求[3]。教育部先后于2004、2015年两次印发高职高专教育《专业目录》，分别调整为532和747个专业;尽管其间不断设置目录外专业，但依旧难以跟上产业发展的急剧变化。

2.专业监控体系缺位导致专业设置“失范”

在市场经济体制下，政府主要通过宏观调控来减轻市场调节的失灵问题。对于我国高职教育的专业设置来说，政府更需要通过评估和拨款等非直接的行政手段来纠正学校自主或市场引导的“失范”现象。然而，在我国现行政府主导的专业设置与调整模式下，专业的“准入”存在目录外设置困难、目录内设置容易的两极分化现象，而专业质量监控体系及相应的退出机制建设又不到位，导致专业设置的“失范”，加重了专业结构与产业结构对接不好的问题。尽管我国自2004年起开始对高职教育实施独立评估，但重点在于考察学校综合办学情况，对专业办学情况的监控主要针对的是重点专业、特色专业，而对其他专业一般不予评价。2015年，教育部办公厅印发的《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》决定推动专业诊改工作，但从实际操作层面来看，我国尚未建立有效的高职教育专业质量监控体系，这使教育行政部门对高职院校专业设置难以形成有效的监督与约束，从而导致了专业设置“失范”现象。一方面，教育行政部门不能对同类高职专业的办学水平与质量进行横向对比，难以引导高职专业形成“你追我赶，共同提高”的良好办学局面;另一方面，专业质量评估监控体系的缺位使专业设置质量难以得到有效保障，很多高职院校在专业设置过程中，只管申报、不管建设，只重数量、不重质量的现象屡见不鲜。

（二）高职院校自我发展、自我约束机制不健全

我国高职院校在内外治理关系中，在社会问责机制尚未建立起来的情况下，还没有形成依法自主办学，面向社会自觉履行责任，健全自我发展、自我约束的机制，这助长了专业设置的非理性和盲目性。

1.急功近利的专业设置倾向造就趋同性

在我国的教育管理制度下，专业是高校进行招生、人才培养、经费划拨、资源配置的重要依据，类似于一个实体组织，在校内外都具有资源分配的意义。因此，在自我发展和约束机制不健全的情况下，许多高职院校或其二级院系从自身利益最大化出发，为获取更多的教育资源与办学经费，往往尽可能多地去增设专业，片面追求专业的“大而全”“多而广”。与此同时，在财政投入不充分、办学资源短缺的条件下，不少高职院校在设置新专业时，往往倾向于设置投入少、见效快、相对易办的专业;为抢夺生源，又不顾自身办学条件和经济社会发展的实际需求，一窝蜂增设热门专业，从而造成专业设置趋同，带来高职专业结构与产业发展对人才需求结构之间的错位问题。

2.主体地位模糊制约了专业调整主动性

在政府主导的专业设置和调整模式下，高职院校设置专业遵循专业目录的约束和行政化准入审批，这在一定程度上使高职教育专业的设置和调整缺乏明确的责任主体，使高职院校的主体地位模糊化。在专业质量监控体系尚未健全时，许多高职院校又不需要对专业建设的质量负实际责任。在此情况下，高职院校往往缺乏专业设置调整的主动性和积极性，其结果是某一专业一经批准、设立和开办，基本就固定下来。受长期以来计划体制及其思维的影响，许多高职院校不是主动紧跟技术进步和产业发展步伐对人才需求的改变进行及时调整，而是习惯于等、靠政府下指令，跟着教育行政部门的政策被动调整专业。例如，2013年教育部要求高校必须以“某个专业”而不是以“某个专业方向”的名义招生，自此各高校纷纷调整和规范自己的专业名称，专业设置在形式上基本得到规范，但“走形式”依然是对这轮调整的主流评价[4]。

3.专业“退出”机制建设明显滞后

高职院校在尚未健全自我发展、自我约束机制和政府对专业建设监控乏力的情况下，建立健全专业“退出”机制的积极性不足，使专业设置往往保持着十分强的惯性。久而久之，相同专业的布点数越来越多，趋同现象越来越明显。尽管教育部为破除这一问题出台了相应政策，如2012年印发的《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）提出了健全专业预警、退出机制的要求;2015年印发的《普通高等学校高等职业教育（专科）专业设置管理办法》（教职成[2015]10号文）明确指出，对于办学条件严重不足、教学管理混乱、教学质量低下或人才培养明显不适应社会需求，就业率连续2年低于60%、对口就业率连续2年低于50%的高校专业，调减该专业招生计划或停止招生，并对该专业点进行整改;各年高校毕业生就业工作的指导文件也多有提及。这些政策对我国高职院校专业结构調整有一定的导向和约束作用，在一定程度上缓解了大学生结构性就业问题。然而，现阶段高校经费对于国家拨款具有强大的依赖性，导致不少高校利用各种途径达到60%的就业指标[5]，造成专业结构的淘汰更新效果大打折扣，专业退出规定形同虚设。

我国高等学校的专业带有很强的实体意味，是学校招生和教学资源配置的基本单元。专业作为相对独立的资源使用和产出单位，专业实体的资源基本上只服务于本专业的人才培养[6]。在这种体制下，与专业相连的教师、实验室、仪器设备、实训场所等教学资源相对固定，学校很难根据市场变化及时删减这一专业，因为任何一个专业的退出，学校都面临着要解决退出专业教师的人员流向、资金、设备等一系列现实问题。对教师来讲，专业的调整和退出意味着自身要重新学习、重新适应，这必然要触及一部分院系和教师的切身利益[7]。以上专业改革与调整的成本费用和其他阻力使得高职院校很难主动根据社会经济发展的变化进行相应的专业调整与优化，特别是对于那些曾为学校争得过荣誉、如今却难以适应产业结构转型升级的传统优势专业，让其退出就更加艰难。

（三）市场主体参与机制尚未建立

从供求关系来看，高职院校提供的人才结构要与产业发展对技术技能人才的需求结构相适应，就必须紧密结合劳动力市场的需求设置和调整专业，就必须有广泛的市场主体参与到学校办学中来，并且使市场主体成为专业设置与调整的重要力量。然而，从我国高职院校专业设置与调整的现状看，主要以政府单一的行政规制和指令为主，市场主体参与、引导和监督作用非常有限，行业企业参与高职院校专业设置与调整普遍缺乏激励政策和内生动力，其对高职院校专业设置调整的指导差强人意，大多停留在表面、浅层次、松散型的合作，社会、经济和科技发展对人才需求的新变化无法及时反映到高职院校专业设置与调整过程中，造成了高职院校专业设置与调整的主观随意性和脱离社会实际需要的现象时有发生[8]。

根据《普通高等学校高等职业教育 （专科）专业设置管理办法（2015年）》，高职院校依法自主设置和调整专业，行业主管部门、行业组织受教育部委托负责指导本行业领域专业设置，省级教育行政部门负责本省专业设置的统筹管理，教育部负责专业设置宏观管理和指导。但从实践情况看，高职院校专业设置基本沿用的是计划经济时代的模式，以单一的行政规制和行政指令为主，专业设置并未建立在对行业的深入把握和理解基础上，政府管理负荷较重，行业中介的指导作用严重缺位[9]。在这种专业设置与调整的力量生成中，不少高职院校在缺乏充分的市场调研与科学论证的情况下，或出于挖掘既有师资和条件潜力的考虑，在设置新专业时较为随意，造成专业设置针对性不强、专业结构与社会需求匹配度差的问题。

三、高职院校专业结构调整机制的重构

随着我国市场经济改革的深入，市场需求日益分化和多样化，主要依靠政府的行政规制和行政指令来调整高职教育的专业结构已经越来越不适应这一趋势，市场主体的多样化和多变诉求必须及时反映到高职院校的专业设置与调整中来。基于此，在专业设置和调整的三股力量协调中，高职院校、政府和市场之间必须转变关系，进而重构专业设置和调整机制。

（一）政府要转变职能，由主导者向宏观管理者转变

市场经济条件下，作为公共管理部门，政府是高职院校专业设置调整的“推动者”和“协调者”，而不是实践者，因为政府无法有效把握纷繁复杂的市场需求信息，而这些信息正是职业教育供给链与产业发展对技术技能人才的需求链之间有效对接的桥梁。因此，高职院校的专业设置和调整需要平衡政府、学校、市场主体之间的利益诉求、价值取向和行为方式，这就要求政府部门有效介入，不能包办或参与专业设置调整的全过程。政府的主要职能应是采用间接手段进行宏观调控，即从国家教育结构的优化和人才培养的结构性质量要求出发，以放权、标准确定、质量保障、信息公开等方式来统筹管理专业设置[10]。

首先，政府要转变专业目录的功能，使之由“计划与指令”转变为“引导与服务”，即引导高职院校科学设置专业，形成合理专业布局，而不再是对专业设置发挥指令、限制作用。其次，要著眼于推动建立专业设置标准，明确专业设置的规范要求和专业领域人才培养的基本要求，高职院校所设置的专业必须达到一定的国家标准。再次，要积极推进专业评估，完善内外联动的质量监管体系，建立健全专业退出机制。政府要善于通过新专业检查、毕业生质量调查等，实施专业预警、末位退出和动态调整机制，促进学校加强专业内涵建设[11]。最后，要健全专业预警机制，通过加强教育市场与就业市场的信息对接，及时发布人才市场的供求信息，同时建立专业需求预测和预警机制，实现“人才市场反馈”的及时化与动态化[12]。

（二）高职院校要健全自律机制，保持专业设置和调整活力

在发达国家，专业（学科、主修等）设置是高等学校的自主权。我国《高等教育法》第三十三条规定：高等学校依法自主设置和调整学科、专业，并在第六十八条明确高等学校包括了高等专科学校和高等职业学校。2015年颁布实施的《普通高等学校高等职业教育（专科）专业设置管理办法》（教职成[2015]10号）也明确了“指导高校依法自主设置和调整高职专业”的目的。然而，高等学校在享有自主权的同时，必须建立面向社会负责的自律机制。否则，学校坚守自己的传统，或出于某种利益一味迎合市场，可能导致无视社会的正常需求，而政府的直接介入或过多的行政干预又会带来僵化。因此，扩大和落实高职院校专业设置自主权是学校依法自主办学、增强办学活力的必然选择，但这并不意味着学校可以随心所欲地设置和调整专业，必须要有配套的自我约束机制来保障专业设置“不乱”。为此，学校要以自我约束机制构建作为突破点，着力构建责权利相统一的院系内部治理体系和权力监督机制，才能具备用好院校自主权的条件、能力和品格[13]。

一方面，高职院校在审议专业设置与调整时，必须有严格的专业设置、协同、监督和评价机制，对新申报专业要进行充分的必要性论证和可行性分析，对现有专业要进行定期检查，并能根据人才市场的需求反馈信息及时对现有专业进行调整，使学校真正对自己的专业设置与调整行为负责，切实保证专业设置与调整的科学性和有效性[14];另一方面，高职院校要以社会需求为导向，改革专业设置与调整办法，积极吸纳行业企业参与建立专业设置评议制度，形成有效的专业增设和退出机制，使专业设置与调整对接产业发展需求实现良性循环。高职院校在这个过程中，必须坚决压缩和淘汰人才培养与社会需求严重脱节的“落后”专业，积极开设新兴产业发展迫切需要的新兴专业，以切实破解当前学生就业与企业招工面临的“两难困境”[15]。

（三）充分发挥市场的引导作用，健全行业企业参与机制

国际实践充分表明，市场主体中行业企业的参与是职业教育培养出符合产业发展所需技术技能人才的基本经验。高职院校的专业设置与调整也是如此，我国高职教育专业结构与产业需求结构之间对接不好的问题，在很大程度上就是市场主体的诉求没有得到有效回应和满足的问题，即专业设置与调整在高校、政府与市场三股力量协调中，市场的力量非常小，必须有一个较大的改变。否则，无论是单靠政府还是政府与高职院校有效协同，都无法实现教育供给链与产业需求链的有效对接。我国《普通高等学校高等职业教育（专科）专业设置管理办法》（教职成[2015]10号）明确了“国家行业主管部门、行业组织受教育部委托，负责对本行业领域相关高职专业设置进行指导”，但实践中行业组织的功能未能充分发挥，企业也没有参与到高职院校的专业设置与调整中。

因此，在高职院校的专业设置与调整中，必须有效扩大市场的力量，充分发挥市场的引导作用，健全市场主体——行业企业参与专业设置与调整的机制。首先，要深化产教融合体制机制改革，建立健全行业指导、校企双主体办学、政府宏观调控的办学体制机制，并使行业企业能真正参与到专业设置与调整中来。其次，要积极发挥第三方专业评估组织的作用，通过第三方评估有效反映市场主体的诉求。在美国，社会中介在高校专业设置调整中发挥着举足轻重的作用，他们有专门针对高校专业质量进行评估和监督的机构，有严格的专业认证和评估标准，对高校的专业设置与结构调整起到了间接管理的作用。我国应借鉴美国经验，发挥第三方专业评估组织的作用，定期对高职院校的专业质量进行评估，既能形成有效的社会监督，又能反映出高职院校专业设置与结构调整中存在的问题，为高职院校设置与调整专业、为政府宏观调整专业结构提供参考依据。

四、結语

高职教育是一种典型的“跨界”教育，其专业设置与结构调整有赖于政府、学校和市场之间多元主体的共同努力。因此，优化高职教育专业结构，亟需重构专业设置与调整机制中高职院校、政府、市场之间的关系。首先，政府要切实转变职能，由主导者向宏观管理者转变。其次，扩大落实高职院校专业设置自主权，建立健全高职院校自律机制，保持专业设置与调整活力。第三，引导市场主体——行业企业充分参与到专业设置与调整中来。只有这样，才能最终形成多方参与、市场引导、学校自主、政府调控的专业设置调整机制。

参 考 文 献

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Abstract  The mismatch between specialty structure of higher vocational education and the demand structure of labor force for industrial development in China is closely related to the unrationalized relationship between  government， market and higher vocational colleges. If we want to solve this problem fundamentally，the relationship between government， market and higher vocational colleges should be reconstructed. The government should transform its functions from direct leader to macro manager and system supervisor. Higher vocational colleges should improve the adjustment mechanism of self-development and self-restraint. The market should give full play to the guiding role of industry enterprises.

Key words  higher vocational colleges; the government; the market; specialty structure adjustment; mechanism adjustment

Author  Chen Xiaojuan， research assistant of Guangzhou Panyu Polytechnic （Guangzhou 511483）