固定资产投资项目库建设和管理机制研究

摘要：固定资产投资项目库是项目前期审批的重要储备。通常国内外政府部门都会实行项目入库管理，以实现对项目的事前监管和合理规划。完善高效的项目库建设和管理机制，既是对项目建设投资决策的重要基础和依据，也是加快项目成熟落地的重要保障。

关键词：固定资产投资项目;项目库;管理机制

近几年，政府提出深化“放管服”改革和优化营商环境，对工程建设项目的审批制度进行全流程、全覆盖改革，力争实现科学快捷、高效合理的审批和管理体系。上海也提出进一步完善项目的前期储备，优化项目的前期策划评估，加速项目成熟落地等重点举措。项目库建设和管理是开展项目建设投资决策管理的基础和重要依据条件，有利于促进项目前期研究的成熟度，是项目前期审批工作的重要前提。因而，对项目储备量、前期研究深度、推进进度等方面，还需要进一步完备相应的建设和管理机制。

一、 国内外政府对固定资产投资项目管理的经验

1. 美国对公共项目的管理。美国政府对公共项目的管理具有高度的专业化，十分注重对项目的事前监管和科学规划。各级政府非常重视行业发展规划的研究制定，各政府职能部门从项目规划开始就实行对项目的监管。公共项目的推行需要经过严密的组织程序，有关部门必须参与前期管理，测算审批前风险、独立的监督审查和公众监督。在决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查，同时项目的设计要经过最终用户的审定，从而确定项目规划的科学性与最优化。项目经过多轮磋商、深度讨论来确定其目的、功能和规模。在项目实施阶段，由项目执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行管理。

对政府工程建设项目的管理，通常有全部或部分委托监理公司管理、自行管理等几种情况;对重大建设项目则设立专门委员会进一步加强监管，同时协管的职能部门深化对项目建设的监督检查，以保证建设项目按计划实施。

2. 香港对工程建设的管理。香港政府对工程建设的管理实行的是高度集权的管理模式，具有严格的项目前期管理制度，并把公共工程项目分为丙级、乙级和甲级。一个新项目必须从丙级开始，经过三个阶段后，才能最后付诸实施，为工程投资、进度和质量打下坚实的基础。

丙级阶段相当于项目的可行性研究及初步设计阶段，乙级阶段相当于技术设计阶段，甲级阶段相当于施工与管理阶段。丙级阶段的主要任务是进行地质勘查，完成初步设计和工程造价估算，定出工程的计划时间表，有些项目还要经过独立审核。项目在完成丙级阶段的工作后，才可申请进入乙级阶段。乙级阶段的主要任务是对工程进行技术、经济分析、评估与探讨，完成详细设计及审查、完成项目环境影响评估并通过有关部门审查、详细投资核算和征地工作。乙级阶段工作全部完成后，才可提交立法会申请拨款。获准后，项目才允许进入甲级阶段。

3. 北京对项目储备库的管理。北京对政府投资的建设项目，均按規定纳入政府投资项目储备库，并根据成熟程度，分为储备项目库和预备项目库。由市发展改革委负责储备库管理工作，对申报项目进行审核、追加、综合平衡、更新，以及对项目储备库的日常管理;区级发展改革部门和市相关主管部门，负责储备库项目的收集、初审和申报工作。

市政府对政府投资项目实行三年滚动储备，结合五年规划，将未来三年拟开工建设项目纳入政府投资项目储备库，并按照项目不同的成熟程度和阶段进行分类管理和调度。对需要当年审批和安排资金的项目，按照国家宏观调控政策以及市级新增产业禁止目录进行严格把关，在审批时对方案可行性和投资合理性进行严格审核。对因政策发生变化或建设条件无法落实的储备项目进行动态调整出库。同时，市政府还加强对资金的精细化管理，依据项目实施进度严格安排投资计划，与预算管理衔接，并加强项目实施过程跟踪监管，对需要资金结存的项目进行及时调整，提高资金使用效益。

4. 上海市水务局对项目储备库的管理。上海市水务局对项目储备库的管理具有远近结合、突出重点、统筹兼顾的优势特点。根据城市总体规划，排水、水利、海洋等专项规划等确定的目标，科学合理确定入库储备项目，分为规划储备库、三年计划库和一年计划库，采用目标导向和动态调整的管理机制。

规划储备库又可分为正式入库项目和参照入库项目。其中，参照入库项目为经市规划储备库工作小组评审未能进入规划储备库的项目。项目分为出库项目、预出库项目和在库项目，并针对每个项目制定相应的工作目标。三年计划库为计划三年内完成项目前期工作并开工建设的项目，并对每个项目各实施阶段均制定相应的时间节点。一年计划库则分为正式项目、预备项目、重点储备项目、参照推进项目和市府实事项目。正式项目为计划当年开工建设或已经在建、续建的项目;预备项目为各方面条件成熟，争取当年开工的项目;重点储备项目为争取完成工可批复的项目;参照推进项目为不具备出库条件，但是需要重点推行的项目。这些入库项目会确定总体目标、每个项目的细化目标、审批和办证等任务目标。其中，总体目标通常包含投资、开工、建成和建设管理等目标，有效提高了储备库的功能和工作效率。

从已有项目库的管理情况看，美国及香港的项目管理都非常重视项目的前期阶段，在前位序的阶段没有通过评估的情况下，就不可进入到后一位序阶段。在申请项目预算前，美国相关政府部门须进行许多市场调研，潜在的设计、施工、监理等承包商都可以参与到预算评估中。美国政府对投资项目的管理，有70%都集中在项目前期，特别注重风险的评估和测算，通常还需要通过建立宏观风险评估模型来选择需要评审的项目。

二、 政府对固定资产投资项目实行计划管理的入库架构

政府对于固定资产投资项目都会实行一定的计划管理并实行入库，一般包含规划专库、土地专库和项目专库。规划专库又分空间规划库和专项规划库，前者包括城乡总体规划、单元规划、控制性详细规划等;土地专库可根据政策目标不同，分为土地开发库和土地转型库。项目专库可根据建设主体性质不同，分为政府投资库和社会投资库。对于入库项目根据成熟程度和工作进展情况，实施分类管理，逐渐升级，统筹动态调整。见图1。

三、 上海固定资产投资项目库建设和管理机制的构建

本文所研究的项目库是指上述计划管理入库中的项目专库，入库对象主要包含在上海区域内计划总投资额为500万元及以上的政府投资和社会投资的固定资产投资项目。建设和管理项目库的目的是通过项目储备，深化对项目的前期研究，从而形成每年度对项目的储备、研究、开工等有序衔接。

1. 项目库建设的架构。项目库可设为基础项目库、重点项目库、成熟项目库三个不同层级的库，并对入库项目采取统筹协调、分级管理、动态调整。项目库推行年度性目标管理，在每年第三季度末对项目采取全面梳理，对重点工作及年度目标进行明确评估。考虑到各个库的成熟程度不同，可对重点库每半年复核推进，并调整相应的半年目标;对成熟库每季度复核推进，并调整相应的季度目标。

（1）结合中长期规划构建基础项目库。中长期规划通常为五年期规划为主，涉及国民经济和社会发展规划，以及不同领域的专项规划等。这些规划可以确定区域的功能定位、宏观目标、空间格局、主要任务。基础项目库可以通过收集城市总体规划、近期建设规划、专项规划和政府确定的重大、重点项目，形成入库项目。

（2）结合近期计划构建重点项目库。近期计划一般以三年为期，是对五年规划与年度计划的衔接，并对重点项目进行协调落实的关键安排。在项目全生命周期中，项目前期是影响项目整体投资、进度、效益的关键阶段。结合近期计划，提前开展对项目建设方案的研究，协调促进区域之间、项目各方的困难问题，解决项目建设成熟度问题，并合理确定进度节点，解决建设项目落地问题，提前布局相关配套工作。

对应计划管理项目库，项目库的项目来源为一级、二级阶段项目。结合近期计划，项目库的内容可纳入功能完善、产业升级、城市更新等类别的项目。功能完善类项目主要来自政府投资项目库，包括基础设施、公共服务、生态环境、住房保障等项目，项目用地可对应土地开发库。产业升级类项目主要来自社会投资项目库，包括符合区域产业项目准入目录的项目，项目用地可对应土地开发库。城市更新类项目主要来自社会投资项目库，包括城中村改造、低效城镇用地就地转型等项目，也可包括代建的部分基础设施、公共服务、生态环境、住房保障项目，项目用地可对应土地转型库。见图2。

（3）结合年度计划构建成熟项目库。年度计划包括土地储备计划、土地出让计划、政府重点投资项目计划、重大投资项目实施计划，是对区域有序开发建设的统筹平衡。对于经营性用地纳入土地出让计划的项目，可以设定达到一定前提条件，并从源头上实现土地的全生命周期管理，提高土地的利用效率和精细化管理水平。对纳入成熟项目库的项目，实行加快审批，尽快开工建设。

成熟项目库可以进一步细分设置为新建项目（对应计划管理库二级项目）和续建项目（对应计划管理库三级、四级项目）。入该库的项目是最成熟的阶段，也是项目前期十分重要的把关环节。需要对纳入库的新建项目考量其一定的条件，比如需要符合政府宏觀调控政策，区域的中长期规划、近期计划，满足生态环境及公共利益的要求，对于经营性用地还应满足带项目、带条件出让，符合区域产业项目准入目录等条件。

2. 项目库管理机制。项目库的管理机制是核心，需要成为政府对固定资产投资项目管理的常态化工作，特别是对项目出入库进行动态化调整。

对基础项目库的管理，主管牵头部门主要对其入库条件进行审核。这是项目储备的初级筛选阶段，需要确保一定的项目入库数量。一般对符合国家、上海的宏观调控政策及产业政策要求，符合上海的国民经济和社会发展规划、产业发展导向和产业结构调整优化政策要求，符合上海的城市总体规划、城乡建设规划、区域控详规划，符合政府重点工作的固定资产投资项目，均可纳入基础项目库中。

对重点项目库的管理，主管牵头部门可会同相关单位，直接从基础项目库中筛选部分项目入库。这一阶段的筛选重点，需要在政府确定的重点工作和重点项目的前提下，充分审核项目与规划目标的符合性、项目的合理性、近期建设的必要性和迫切性、实施的技术经济可行性等。对于进入重点库的项目，主管牵头部门应组织相关技术研究单位负责项目的前期研究、调查等工作，提前介入和参与，以确保项目的研究深度，争取使项目按计划推进和落地。同时，技术研究单位要在整个过程中对储备项目进行跟踪培育，及时反馈项目变化情况，并提出调整意见。

对成熟项目库的管理，主管牵头部门可召集相关部门参与研究论证，也可以直接委托专业的第三方评审机构，从重点项目库或其它备选项目中筛选部分项目进入成熟项目库。进入成熟项目库中的项目通常为重点项目库中计划第一年实施的项目，因而需要达到可行性研究深度。重点项目库中的其他项目，或基础项目库中的项目，若条件成熟，符合规划、土地、环保等政策要求，在建设方案基本确定，内外部资源配套、项目开建条件也比较充分的情况下，又被列入政府主导推进、重点扶持和优先实施的项目，经论证或评审通过后也可进入成熟项目库。值得注意的是，该阶段是整个项目储备最为成熟阶段，因此对库中项目应进一步深化、细化和优化相关方案，对审批环节涉及的可行性研究报告评估、社会稳定风险评估也应基本明确各项要素条件。在成熟项目库中的项目达到基本开工建设的条件之后，主管牵头部门可将其核销出库。

同时，对项目库的管理，还需要注重更新维护。可以结合项目申报的时点，定期对项目库内的项目进行全面梳理调整，对项目的建设、资金到位、工作进度等情况，根据本年度项目具体实施情况进行调增、核销或退出。对项目的调整可以体现在几个方面，一是从基础项目库筛选一批项目进入重点项目库，重新安排重点项目库的近期计划，再结合出库情况调整成熟项目库中的项目;二是针对因国家战略，或其他重大发展需要而新增的项目应及时申报，并且相应地补充和调整入库;三是对于已经确定为重点项目库或成熟项目库的项目，因国家政策调整、上位规划变更、建设条件发生变化或长期无法落实等因素，导致未能按计划推进的;或者项目的建设内容、规模及标准等发生较大变化，需重新研究的;或者项目建设意向取消的项目，在发生这些情况下，主管部门了解并确认后，可将其退回至前一位序的项目库，或完全退出项目库。此外，对已退出项目库的项目，如果需要再次申请入库的，也应根据新的情况重新申报、审核以及论证。

四、 总结及建议

对于固定资产投资项目库建设和管理的初衷就是结合宏观经济形势，以及上海的城市总体规划、相关产业政策和实际情况，对有利于实现规划发展战略目标，提升城市功能和产业能级，完善社会保障，推进经济社会发展的项目进行统筹协调储备。因此，对项目库的建设，需要重点储备对上海区域经济长期发展有较大促进的骨干项目。项目储备可适度超前，既要立足當前的实际，考虑当前的发展要求，又要着眼未来的需求，为中长期规划超前谋划。对项目的筛选入库还要循序渐进，具有建设的现实可行性，实时掌握项目动态，把握好建设的标准、规模、时机和次序，做到眼前与长远有机结合。对列入固定资产投资项目库的项目实行动态管理，持续运作，落实好入库项目的可行性研究、环境评估等前期工作的同时，又要及时调整充实项目库，促进项目储备数量和质量同步提升。

进一步完善固定资产投资项目库建设和管理的机制，对上海快速、高质量发展具有重要意义。在实践工作中，建议对项目库的建设和管理机制更加关注几个方面。一是固定资产投资项目库的建设和管理是一项系统工程，涉及到各级政府部门，需要建立有效联动的体制机制作为保障，调动不同行业主管部门的专业力量开展项目规划。在加强横向配合协作的基础上，全力做好纵向的沟通协调，实现相关部门资源和力量的统筹，确保项目前期工作的有序推进。固定资产投资项目库需要与相关部门的业务平台建立衔接，建设和管理机制互为吸收融合，不仅可以覆盖全行业的项目信息，而且可以避免由于信息不对称、机制不对应而导致的问题，从而提高固定资产投资项目推进的质量和效率;二是对审批进度、流程和效率需要优化，实行项目联合审批和并联审批的机制。在项目前期的具体流程中，近期规划目标可参考利用重点库项目的研究成果，对完成重点项目库审核的库内项目，可直接编报可行性研究报告，节省前期流程环节;三是遵循规划导向，以规划带项目、以产业政策规范项目建设，将是今后项目储备的重要依据和方向。依规划出项目、以项目促规划落实，做好项目筛选和储备，并依据规划制定项目推进计划，把经济社会发展专项规划与入库储备项目有机结合，可以加快规划成果向项目的转化;四是对项目库的管理也是需要强化入库转库审核、专业机构调查、专家评审等机制，这样才可以对项目的风险有更好的把控，确保提升库内项目的科学性和可行性论证质量。

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作者简介：张婷婷（1984-），女，汉族，上海市人，上海市节能减排中心（原上海投资咨询公司能源咨询总部）业务部主管，上海交通大学安泰经济与管理学院经济学博士，研究方向：产业经济、项目管理。

收稿日期：2019-07-21。