大力推进和加快实施《左右江革命老区振兴规划（2015-2025）》的几点思考

韩继伟

［提 要］《左右江革命老区振兴规划（2015-2025）》既是一项新时期出台的国家级战略规划，也是党中央和国务院关注革命老区、少数民族居住区和西南边疆地区建设的重要体现。鉴于地理区位和历史发展等诸多原因，其在实施过程中会遇到这样或那样的困难与障碍。在新的历史条件下，左右江革命老区人民紧抓这一发展机遇，克服一切困难乘势而为、知难而上。大力实施和加快推进战略规划步伐，为早日实现革命老区振兴目标贡献力量。

《左右江革命老区振兴规划（2015-2025）》（以下简称《规划》）是国务院2015年2月同意批复的关于以广西百色为中心覆盖滇、黔、桂三省八市区域范围的国家级战略发展规划，是国家着眼于弘扬老区革命精神，立足老区比较优势的基础上和前提下，从国家区域发展层面统筹左右江革命老区开发、建设和振兴的战略。《规划》明确提出了左右江革命老区未来十年振兴的战略定位和发展目标，在基础设施建设、特色优势产业、城乡协调发展以及生态文明建设等方面作出了全方位的发展规划，对目前实施以百色为核心的革命老区的振兴和跨越式发展有着十分重要的理论价值和现实意义。

一、深刻理解加快以百色为核心革命老区振兴的重大意义

以百色为核心的左右江革命老区是邓小平同志在土地革命战争时期创建的我党最早的革命根据地之一。长期以来，老区人民为中国革命、民族解放、边疆稳定和国家安全做出了巨大牺牲和突出贡献。

鉴于历史、自然和地理等多方面因素的影响，以百色为核心的革命老区还存在着若干短板和不足，发展瓶颈和滞后问题还比较凸显，急需国家采取特殊措施和倾斜政策予以帮扶和支持。目前，广西百色为核心的左右江革命老区是国家实施“一带一路”战略的重要节点，也是国家对接东盟的前沿门户。因此，以百色为核心的革命老区经济社会发展如何，直接关系到国家西部大开发战略、西南各民族团结以及西南边疆地区安全与稳定等重大现实问题。首先，加快以百色为核心的革命老区振兴是实现决战贫困、决胜小康的必然要求。决战贫困、决胜小康既是一项战略任务，更是一项政治任务。以百色为核心的左右江革命老区，是全国城乡差距最大、城乡二元结构矛盾最突出的区域之一，也是我国贫困人口最集中、贫困程度最凸显、贫困问题最突出的地区之一是区域协调发展中短板中的短板，是扶贫开发的“硬骨头”。要想实现扶贫目标，任重而道远。因此，加快实现革命老区振兴，有利于缩小城乡差距，最终实现共同富裕的战略目标。其次，加快以百色为核心的革命老区振兴是促进滇、黔、桂三省交界地区经济社会可持续发展的重要举措。以百色为核心的革命老区，一半以上的土地为喀斯特地貌，四分之一的土地为石漠化地形，生态环境极为脆弱。所以加快革命老区振兴，进一步加强生态建设与环境保护，对于保障西南边疆稳定和国家安全，促进西南边疆地区经济社会的可持续发展，具有不可替代的重要作用和战略意义。第三，加快以百色为核心的革命老区建设是全面深化改革、扩大开放的重要途径。全面深化改革是党的十八届三中全会提出的重大战略任务，也是党的十九大明确谋划和重点强调的部分，是圆梦中华的强大动力。要按照党中央的战略部署，不失时机地推进攻坚克难的工作，加快重要领域和关键环节的改革，包括沿边地区的改革开放。以百色为核心的革命老区与越南、老挝、缅甸等东盟国家毗邻，从20世纪80年代就一直是战争的前沿，老区人民为了国家领土完整和主权独立做出了巨大牺牲和奉献。目前，习近平总书记提出的“一带一路”战略构思正变为现实，中国与东盟双赢合作态势良好。在此背景下，以百色为核心的革命老区将成为进一步对外开放的前沿阵地，积极发展边境经贸，面临着史无前例的战略机遇。振兴革命老区既要大开发，也要大开放，要充分利用老区的区位优势，拓展开放型经济的广度和深度，这是振兴革命老区的一项战略任务，也是我国地缘政治的一个重要选择。第四，加快以百色为核心的老区振兴是缩小区域发展差距、促进区域协调发展的客观需要。增强革命老区的经济实力和造血能力，缩小与东部地区的发展差距，是关系我国发展全局的重大问题。目前，以百色为核心的革命老区城乡居民可支配收入仅为东部地区的54%，人均地区生产总值仅为东部地区的一半。［1］因此，加快老区振兴，才能有效遏制国家区域差距不断扩大的势头，进而形成区域协调发展的良好局面。

二、充分认识振兴以百色为核心的革命老区所面临的困难与挑战

改革开放以来，以广西百色为核心的左右江革命老区虽在各个方面取得了一定的发展。但鉴于历史、自然等因素的影响，以百色为核心的革命老区，仍然面临着交通等基础设施薄弱、生态和环境保护任务繁重、旅游开发程度不高、基本公共服务能力不足等诸多困难和不足。所以，加快革命老区发展振兴是一项艰巨任务，既有优势也面临许多困难和挑战。

（一）基础设施相对薄弱

以广西百色为核心的左右江革命老区是我国西南地区通边达海的重要通道和面向东盟开放的前沿地带。该区域以高原和山地为主，交通等基础设施建设相对滞后，铁路、公路的路网密度和等级低于周边地区水平，快速通道少，区域互联互通能力不强。老区核心区域百色，位于云贵高原向东过渡的余脉和桂西山区，滇、黔、桂三省交界处，地形较为复杂，喀斯特地貌基本上遍布全市。从历史的视角看，革命老区百色曾是土地革命战争时期西南边疆少数民族地区最早的红色根据地。由于地理位置的特殊，老区百色可以说是经历战争煎熬时间最长的地区。不论是土地革命战争年代还是20世纪50年代的抗法援越，不论是60年代的抗美援越还是70年代末至90年代初的对越自卫反击战，老区百色均走在支前参战的最前沿。因此，老区百色交通等基础设施建设较为滞后。目前，百色巴马机场仅开通至天津、重庆、上海、广州和深圳等五地的定期航班；百色通往省会南宁的高铁运行仅两年有余，通往云南省会昆明的高铁开通一年有余，至邻省贵州兴义交通仅为高速，高铁还在规划之中；百色至市内各县，特别是百色“西北五县”（西林、隆林、田林、乐业、凌云）道路等级不高，覆盖面不广，通达能力较差，安全通畅和产品运输较难保障，至今各县均有多个自然屯没有公路相通。老区百色交通等基础设施的滞后，阻碍了老区百色经济社会的发展，成为制约老区进一步发展的瓶颈。

（二）产业潜力尚未充分释放

虽然老区百色的铝土、煤炭、锰、锡等有色金属资源丰富，农林资源富集，是国家重要的“西电东送”能源基地，有色金属产业基地以及特色农业产品基地。但老区百色的生产方式相对粗放，产品结构单一，科技含金量不高，自主创新能力不强，同质化现象严重，资源利用率较低，产业层次与核心竞争力较低，能源资源就地转化率不高，高附加值产品极少，产业链极短，市场竞争力薄弱，资源优势难以转化为经济优势，致使老区百色人均生产总值、人均公共财政收入以及农民人均纯收入等主要的经济指标皆处于全国的靠后位置，社会贫困问题极为凸显。目前，老区百色是全国十四个集中连片的贫困地区之一，全市12个县（市、区）中有9个是国家扶贫开发工作重点县，2个是自治区扶贫开发工作重点县，2018年初全市农村贫困人口约50万人左右。可以说，老区百色是广西乃至全国城乡差距最大、城乡二元结构矛盾最为凸显的地区，也是广西乃至全国贫困人口最为集中，贫困程度最深，贫困问题最为突出的地区。

（三）生态修复和环境保护任务繁重

百色市境内生态环境优美，母亲河——右江贯穿全市东西，森林覆盖率较高，是国家生物多样性的重要宝库之一，也是西南重要水系——珠江流域重要的生态屏障。老区百色土地为喀斯特地貌，24%的土地面积为石漠化地形，耕地资源较少，是广西壮族自治区7个石漠化市中石漠化面积、石漠化程度较高的地市。由于石漠化地区人口压力大，老区部分干部群众对“生态经济”认识不足，资源意识、环保意识和节约意识不强，农民为了生存乱垦乱伐，，导致石漠化地区生态环境日益恶化及农民生活日益贫困。例如，乐业的“天坑群”虽是世界地质的奇观，生态地位极为重要，但其生态环境却极其脆弱。此外，老区百色的水土流失以及工程性缺水、旱灾等问题也较为严重，生态系统较为脆弱，资源开发与环境治理矛盾较为突出，是国家开展生态文明建设的重点和难点地区，严重制约着革命老区“一产”和“二产”的发展。

（四）旅游资源开发程度不高

以革命老区百色为例，其境内目前有壮、汉、瑶、苗、彝、仡佬、回等7个世居民族，少数民族人口占86.71%，民族风情和民族文化较为独特。［2］此外，虽然百色还拥有以“百色起义”为标志的红色文化和以“右江旧石器”为标志的史前文化，自然景观也绚丽多彩，具备打造国际知名旅游目的地的巨大潜力。由于其旅游资源挖掘不足，景区基础设施落后，旅游产品比较单一，缺乏跨省区实施的精品旅游线路。目前，以“百色起义”著称的红城百色，在旅游品牌打造、旅游资源开发、旅游产品生产等红色旅游实施方面缺乏自身独有的特色、模式和规划，与江西井冈山、陕西延安、山东临沂等红色旅游城市相比，可谓悬殊甚远。其次，老区百色的民族风情和人文景观旅游资源较为丰厚。如百色境内七个少数民族的节日、“一门三总督”、“西林教案”、“瓦氏夫人”等，鉴于其交通等基础设施薄弱，制约了全市各地旅游资源潜力的总体发挥。第三，老区百色的“史前文化”（右江旧石器文化）旅游打造，由于缺少展示、宣传和研究该文化的“右江旧石器博物馆”，该旅游资源的潜力未能得到较好地发挥。再者，老区百色也缺乏与区内外特别是邻近的滇、黔两省实施捆绑打造精品旅游线路的理念与实践。

（五）基本公共服务能力不足

以革命老区百色为例，由于老区百色公共投入不足，社会事业和民生发展较为滞后，义务教育巩固难度较大，农村基层卫生服务能力较弱，劳动者缺乏职业技能，基本公共服务难以满足老区人民日益增长的物质文化需求。目前，老区百色的公共教育事业发展面临的困惑主要是义务教育基础设施建设的落后，教职工队伍素质不高，义务教育发展不平衡，教育信息化程度滞后，义务教育的目标短时间内较难落实；高等教育进一步发展受到区位、资金等方面的影响，全市两所本科大学之一的百色学院准备2020年更名为百色大学，但受到资金等方面因素的制约，短时间内很难完成教育部规定的硬件和软件建设，更名时间可能会被延迟。在公共卫生服务方面，虽然百色拥有一所本科医学院——右江民族医学院，能在一定程度上为老区的公共卫生培养人才和提供服务，但鉴于历史、自然等因素的影响，老区百色农村基层卫生服务能力还比较薄弱。虽然农村三级卫生机构建设正稳步推进，但服务能力还有待进一步提升；公共文化场所、文化设施极为短缺和滞后，与周边贵州兴义和云南蒙自等城市形成鲜明的对比。

三、大力推进和深度实施《规划》过程中所存在的主要问题

国务院批复《左右江革命老区振兴规划》四年来，革命老区核心区域百色按照中央和自治区的决策部署，面对经济发展新常态，牢牢把握百色市作为左右江革命老区核心的战略定位和国家全面深化改革、扩大开放、深入实施西部大开发等战略机遇，在《规划》实施的各个方面均取得一定的进展。但鉴于主、客观等原因，还存在着一定的困惑与障碍，需要从各个层面予以协调、促进和监管。

（一）《规划》的相关机构职责不明，任务不清

根据《规划》要求，老区核心区域百色按照自治区的工作部署，成立百色筹备委员会，召开滇、黔、桂三省规划实施动员会和座谈会，举行正式启动仪式，成立左右江革命老区振兴规划百色建设管理办公室，增加市投资促进局编制职数等。目前，自治区和市委、市政府均正式批复在百色市发展改革委员会增挂成立左右江革命老区振兴规划百色建设管理办公室。但该机构设置目前尚未理顺关系，职能也没有完全确定，其作用的发挥受到一定影响。由于具体方案未出台，实施缺乏具体抓手。

（二）《规划》后续支持政策缺乏

鉴于广西壮族自治区人民政府实施的“左右江革命老区重大工程建设三年行动计划”在2017年已到期，但目前尚未研究出台左右江革命老区振兴规划实施的后续支持政策。由于百色市基础设施历史欠账太多，在重大交通、社会民生、产业发展等方面还处于相对落后水平，且三年行动计划的支持面和支持力度存在一定的局限性，百色要建成左右江革命老区核心城市，亟需在三年行动计划的基础上增加后续政策扶持力度，开展重大交通、产业发展、民生工程大会战，重点实施一批左右江革命老区振兴重点标志性工程，发挥联动效应。

（三）推动政策落地工作相对滞后

《规划》实施后，在政策分析、理解和运用方面还有待加强，特别是涉及到税收政策、资源有偿使用、扶贫政策、项目准入政策、差别化产业政策、财政转移支付政策等方面。对《规划》提出的政策支持，没有借助机遇谋划具体策略和项目落地，同时在建重大项目前期工作进展缓慢。

（四）全市上下推进《规划》实施的氛围不浓厚

国务院批复《规划》四年来，没有形成重视学习、宣传推介、谋划推进《规划》的良好氛围，学习贯彻落实《规划》滞后，谋政策、谋项目能力亟待增强，未建立起《规划》实施机构与各单位、各县(市、区）的协调联动工作机制，没有建立定期研究解决规划实施中重大问题的磋商机制。

（五）共同协调发展力度尚需加强

桂、黔、滇三省虽然就左右江革命老区振兴发展初步形成了协调推进机制，就目前工作情况看，虽跨省、市（州）的合作机制初步建立，但外联渠道尚未畅通，寻求国家层面支持、帮助的诉求乏力，没有形成强力的政策争取合力，跨省、市（州）重大工程没有形成协同推进局面。同时，部分老区跨省重大项目和重要事项超出了省级职责权限范畴，仅靠省一级的力量难以进一步推进，亟需更高层级的协调支持。此外，在三省对老区重点项目建设、重要事项推进、跨界纠纷处置等工作中需要上级部门指导和协调以帮助有效推进。

四、积极推进和大力实施《规划》的几点思考和相关建议

2015年2月9日，国务院批复《左右江革命老区振兴规划（2015-2025）》，并同意将广西百色作为规划的核心区域进行打造建设。《规划》的颁布，是以百色为核心的左右江革命老区发展史上的里程碑，也是老区发展历史上的重要战略机遇期。所以，老区人民一定要争分夺秒，只争朝夕，大力推进和积极实施振兴规划，争取早日把以百色为核心的左右江革命老区打造为活力老区、幸福老区、美丽老区和文化老区的新景象。

（一）加强《规划》实施的支持和组织领导

地方党委、政府的支持和组织领导是推进、贯彻和实施《规划》的重要保证。加大对《规划》的实施力度，既是一项战略任务，更是一项政治任务。要积极发挥市委、市政府、市人大和市政协四套班子主要领导在左右江革命老区振兴规划建设管理领导小组工作中的牵头作用，夯实好该领导小组在实施《规划》过程中所肩负的政治责任和领导使命，设计好领导小组的具体权利和相关义务；协调好市发改委与国家及自治区相关机构的关系，争取自治区发改委及国家发改委对老区百色的支持；加快理顺《规划》实施机构的关系，研究和统筹推进《规划》落实的具体行动方案，形成《规划》全面实施的具体抓手和纲领。

（二）充实左右江革命老区振兴规划百色建设管理办公室人员队伍

左右江革命老区振兴规划百色建设管理办公室作为严格贯彻、准确落实和踏实推进国务院《规划》的地市级前沿机关，亦是推进《规划》实施的专门机构，同时也是左右江革命老区覆盖广西四个地市（百色、河池、崇左、南宁）的项目建设管理机构，担负着项目的策划、筹备、统筹、协调和具体实施工作。为保证《规划》的具体实施和落实到位，建立一支有组织、守纪律、素质硬、效率高的智库队伍是实施好《规划》的重要前提和必要条件。因此，可以从市委政策研究室、市政府发展研究室、人大、政协研究室及高等院校抽调部分社会精英充实到建设管理机构中，全力对接《规划》所涉项目的策划、筹备以及方案、计划的制定工作，为革命老区又快又好地实施《规划》打下良好的坚实基础。

（三）营造加快老区振兴和跨越式发展的浓厚氛围

《规划》出台四年来，滇、黔、桂三省工作虽取得了一定成绩，但宣传力度和所产生的宣传效应还不够广泛。因此，要加大力度对《规划》实施工作进行宣传推介，发挥舆论的宣传引导，推动规划加快实施的作用。要积极搭建学习、宣传、推介与合作平台，集中社会各界智慧，汇聚社会各界焦点关注点，支持老区振兴发展，强化百色作为左右江革命老区的核心地位和重要影响力，形成左右江革命老区振兴发展的品牌效应，营造共谋发展，共建家园的良好局面。

（四）注重《规划》实施项目的均衡性发展和整体性效应

作为左右江革命老区核心区域定位的百色，在实施和执行《规划》的过程中，不仅要着眼于宏观层面大项目的实施，还要着眼于涉及广大群众切身利益的微观项目的考量。比如，百色学院新校区（澄碧校区）的盘百公路，是通往滇、黔两省的国家级二级公路，即324国道。多年来由于道路年久失修，泥泞不堪，给百色西北五县以及百色学院师生的出行带来了不便。此外，百色市的城市规划一定程度上还存在着非均衡发展的情况。比如，市委、市政府把百色的定位为“三中心两区一市”，重点打造百东新区，进而实施百色-田阳一体化战略。从长远看，市委、市政府的决策是正确的，但短期内亦存在着城市布局和发展不均衡的问题。目前百东新区既没有龙头产业的拉动，也没有骨干企业的带动，而打造一个项目建设需要各种因素的聚合，需要财力和人才的支撑，需要时间的磨合。因此，在实施百色与田阳的一体化战略的同时，也需要关注百色西部城区（如永乐镇方向）的发展以及旧城基础设施的改造和公共服务体系的建设，这样才能给百色经济社会带来均衡发展。

（五）加强沟通，精诚合作，促进滇、黔、桂牵手共建上新台阶

《规划》涵盖以百色为核心的滇、黔、桂三省八市的交界地区，该战略出台前，滇、黔、桂三省政协就相互配合提出《规划》提案，提交全国政协，并取得成功。该战略出台后，滇、黔、桂三省政协要一如既往，除继续坚持三省政协共同推进左右江革命老区振兴规划联席会议制度外，还要启动编制左右江革命老区跨省资源整合和产业协作分工的具体规划的工作，同时启动向国家申请建立左右江革命老区振兴规划实施省部际协调会议制度的工作、支持举办全国性的革命老区建设发展论坛。加大滇、黔、桂三省推动《规划》贯彻实施的工作力度，协调解决老区产业发展、基础设施、生态环保、脱贫攻坚、跨界纠葛等方面的重要问题，推动老区内部的优势互补与合理分工。三省相关机构还要加强交流，相互沟通，建立互访机制，议定工作规划。并依据《规划》实施老区重大课题研究、旅游养生开发合作、人文交流、科研成果共享、城乡规划以及生态保护补偿协作等方面合作。推动三省的老区振兴工作的全面合作，通过人大、政协等渠道向国家层面提出重大项目建设诉求和重要政策争取意愿，形成更有效的联动发展机制。比如，三省政协可以联合建议三省政府建立与陕甘宁、赣闽粤、大别山、川陕等四大革命老区沟通对接机制，联合向国家申请设立国家层面的革命老区振兴发展专项资金；协调滇、黔电网入桂工程；联合向国家环保部申请“滇黔桂生态保护补偿机制”等。

（六）促进《规划》实施与国家扶贫战略有机结合

目前，作为左右江革命老区核心区域的百色，一切工作的中心就是扶贫工作。市委、市政府以“决战贫困，决胜小康”的气魄，扎实推进扶贫攻坚各项工作。要使扶贫工作卓有成效，就必须把推进《规划》实施与国家扶贫战略有机结合起来，让《规划》中的“项目”扶贫，让《规划》中的“工程”扶贫，只有强力推动《规划》中的“项目”与“工程”活起来，才能解决就业，才能改变农村面貌，才能优化生态环境，生活理念才能得到正确引导，才能解决广大农民的“米袋子”和“菜篮子”问题。比如，交通扶贫和教育扶贫。山区贫困的原因之一就是交通的困难，一旦交通问题解决了，贫困问题就解决了一部分；教育扶贫是国家扶贫战略的重要组成部分，优先发展教育也是《规划》的重点内容之一，山区农民贫困的根本原因就是教育的缺失，一旦教育问题解决了，就等于找到了山区农民摆脱贫困问题的“金钥匙”。

（七）促进《规划》实施与国家“一带一路”战略贯穿

“一带一路”是一项具有全球视野、蕴藏华夏智慧、基于长远考量的创新性发展战略，被赋予了深刻的时代内涵。无论是“丝绸之路经济带”，还是“21世纪海上丝绸之路”，均蕴含着以经济合作为基础，以人文交流为支撑，以开放包容为理念的重要内容。“一带一路”沿线各国间的关系发展既需要经贸合作的“硬”支撑，也需要文化交流的“软”助力。可以说，“一带一路”既是一项继续推进我国对外开放的经济战略，也是一项实现中华文化走出去的重要文化战略。广西百色是“一带一路”沿线的前沿门户和重要枢纽，也是以独特区位优势和多元魅力文化综合的特殊区域。既拥有丰富多彩的民族文化，也拥有底蕴深厚的历史文化；既拥有旋律激昂的红色文化，也拥有和谐融洽的生态文化。《规划》中既包括以百色为核心革命老区的交通基础设施建设，也包括地方特色产业发展；既包括优先发展教育事业，也包括传承民族特色文化。大力促进《规划》实施，可以使老区百色的经济社会出现一个跨越式发展和质的飞跃，同时也可借助国家“一带一路”之东风与东盟国家实施战略对接与人文牵手。