论农村低保政策执行中的政策宣传

赖志杰

［提 要］政策宣传是促进政策执行的有效手段。在农村低保政策执行过程中，政策宣传有助于促进农村居民的政策遵从与公众参与程度。农村低保政策文本重视政策宣传，但当前的政策宣传效果不佳，基层民政部门、村委会开展政策宣传的积极性不高。重新审视政策宣传重要作用、合理选择政策宣传方式、相机突出政策宣传重点、保障政策宣传的准确性、激发政策宣传的积极性是今后改进农村低保政策宣传的着力点。

再分配政策在执行过程中容易出现政策扩大化、政策外溢等偏差现象［1］，骗保以及人情保、关系保与搭车保是农村低保政策执行过程中政策扩大化、政策外溢的直接体现。从政策目标群体的角度来看，一方面农村低保政策待遇的享受不需要履行缴费义务，容易刺激其隐瞒家庭经济状况骗取救助待遇；另一方面政策目标群体没有准确理解政策，缺乏参与、监督意识，导致执行偏差现象的出现。加强农村低保政策宣传是治理骗保以及人情保、关系保与搭车保等现象的有效途径之一，本文拟就农村低保政策宣传的作用、现状及改进进行讨论。

差额计税会计相关规定根据财会［2016］22号文，企业应增设应交税费——应交增值税（销项税额抵减）、应交税费——简易计税、应交税费——转让金融商品应交增值税三个相关明细科目，对增值税差额计税业务进行核算。具体会计处理为：

一、政策执行与政策宣传

从政策学科的发展史来看，一般认为，丹尼尔·拉纳（Daniel Lerner）和哈罗德·D·拉斯韦尔（Haroad D.Lasswell）（1951）主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书出版标志着现代政策科学的建立。与政策制定相比，政策执行在很长一段时期都未受到政策科学研究者应有的重视，一度成为政策过程链条中缺失的环节。被政策科学界奉为必读经典文献的《执行》一书在1973年出版，引起了学者们对政策执行研究的关注，随后形成了所谓的“执行运动”（implementation movement），政策科学研究的重心逐渐从政策制定转向政策执行。

政策执行是政策执行主体以政策文本为依据，运用各种政策资源，对政策目标群体采取宣传、实施，对政策具体执行者采取协调、监控，将政策文本的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。可见，政策宣传是政策执行过程的重要组成部分。所谓政策宣传，是对政策文本信息宣布、解释与传播。政策宣传对于政策执行具有重要意义，这是因为政策的有效执行是以政策目标群体对政策的认同和接受为前提，而这种认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础。［2］因此，政策宣传是政策执行的步骤之一，也是促进政策执行的有效手段。此外，政策宣传除了可以向目标群体提供政策信息外，还具有劝诫的作用，体现说服教育的含义和政府行为的色彩，可以改变目标群体的偏好和行为。［3］

我国的农村低保政策肇始于2007年，学术界与实务界在此后很长一段时间主要关注农村低保政策的优化与完善，较少关注农村低保政策的执行问题。国务院于2014年2月颁布了《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》），《暂行办法》自2014年5月1日起施行。《暂行办法》的颁布宣示着农村低保政策已经基本稳定成型，政策执行成为新的重要议题。

二、政策宣传对农村低保政策执行的作用

农村居民只有准确理解并接受农村低保政策尤其是其中的认定条件、审核审批、补差发放、动态管理，申请农村低保过程中才有可能如实告知其家庭收入状况、财产状况，配合乡镇人民政府、县级人民政府民政部门（以下简称“政策执行主体”）的家计调查；批准获得农村低保待遇后才有可能及时告知其家庭人口状况、收入状况、财产状况，配合政策执行主体定期核查。可见，农村居民的政策遵从对提高救助对象目标定位的准确率有重要作用。

病死猪眼脸水肿，耳部和尾部有一小块出血斑，阴鞘积尿；打开腹腔可见肝脏有出血斑、脾脏周边有锯齿状梗死，肾脏上布满针尖大小出血点，肠系膜胶冻样水肿，肠系膜淋巴结肿大，肠道粘膜有卡他炎症，胃萎缩，划开胃大弯浆膜下有透明的水肿液，大肠的回盲瓣处多个纽扣状溃疡，膀胱内有出血点[1]。

当前县、乡镇两级民政部门农村低保工作人员短缺的情况较为普遍，相对于经济状况调查、动态管理等政策执行的重点环节，政策宣传的重要性被低估甚至被忽略。同时，政策文本一再要求配备的农村低保工作经费难以得到保障，影响基层尤其是乡镇民政部门开展政策宣传的积极性、主动性。概言之，或是受限于人力，或是受限于财力，县、乡镇两级民政部门不重视进村入户开展农村低保政策宣传，更不用提结合当地实际创造性地使用其他方式开展宣传。大河镇民政所长（MZ5）对于农村低保政策执行的经费配备情况如是描述：

（一）促进农村居民的政策遵从，使其积极配合农村低保政策执行

在政策执行过程中，政策执行主体及其具体的政策执行者、政策目标群体均需全面掌握、准确理解政策信息，而政策目标群体接受政策信息的重要途径是政策宣传。在农村低保政策执行过程中，政策宣传使作为政策目标群体的农村居民准确理解农村低保政策信息。

（二）激发农村居民的公众参与，使其积极监督农村低保政策执行

不管是革命战争时期，还是新中国建设时期，中国共产党都高度重视政策宣传，甚至有学者将“注重政策宣传”视为“具有中国特色的政策执行的基本经验”之一。［4］承担农村低保政策执行的县级民政部门、乡镇政府，以及实际承担农村低保政策执行的行政村村委会应该重视农村低保政策宣传，使农村居民可以有多重渠道获得农村低保政策信息。有鉴于此，在对县级民政部门、乡镇政府和村委会农村低保工作的考核中应加强对政策宣传考核，突出政策宣传的权重。

政策宣传有利于营造良好的政策执行环境，推动农村低保政策目标的实现。自农村低保政策实施以来，从中央到地方的一系列政策文本中都有关于做好政策宣传工作的要求。国务院《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》（国发［2007］19号）的发布，标志着在全国范围内普遍建立农村低保制度，要求“要加大政策宣传力度，利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，做好宣传普及工作，使农村最低生活保障政策进村入户、家喻户晓”。民政部《关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》（民发［2010］153号）要求“各级民政部门要采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式，通过组织媒体宣传、设立固定公示栏等方式，广泛宣传农村低保政策及其实施成效，提高公众知晓率”；国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发［2012］45号）要求“以党和政府对最低生活保障工作的有关要求以及认定条件、审核审批、补差发放、动态管理等政策规定为重点，深入开展最低生活保障政策宣传”。

在《社会救助暂行办法》规定的社会救助政策执行系统中，村委会处于“协助”的角色，没有提及其政策宣传责任。但在农村低保政策的实际执行中，主要事务由乡镇政府下沉到村委会，村干部拥有较大的“话语权”。从村委会的角度而言，低保对象的确定是一项敏感而棘手的工作，村干部在主观上不希望广大村民全面、准确地掌握低保政策进而质询、监督低保政策执行。正是基于这样的事实与心理，村委会并不会积极开展农村低保政策宣传，如平原乡富中村委会主任（CG1）接受访谈时承认了这一点。另外，低保工作在村委会、支部的整体工作中处于并不重要的地位，在年度绩效考核中即使工作不到位，也不会像社会综合治理、征地拆迁等中心工作那样被一票否决，或者获得额外的嘉奖。

三、农村低保政策宣传的现状

从笔者对地处中部地区W县农村低保政策执行情况的调查来看，农村低保政策的知晓率并不理想，农村居民对低保政策的认知程度不高，大部分仅停留在“低保是更穷的、更苦的人才可以享受的”的水平上。甚至相当数量的农村居民对农村低保政策产生严重的错误认知，媒体报道的“开着宝马吃低保”等负面新闻又进一步加剧了这种错误认知。因此，不少村庄流行着低保“人人可领”、“不要白不要”的“低保文化”，救助对象对农村低保政策没有一个较为清晰、准确的认知。这些现象出现的关键原因之一就在于政策宣传工作没有做到位。

（一）借助常规媒体难以取得预期政策宣传效果

上述农村低保政策文本提及的广播、报刊等传统宣传媒介在农村地区受电视的冲击较大。电视媒体深受欢迎，但因设备、线路老化或毁损，“村村通”工程的“返盲”村较为常见。农村居民家庭普遍自行安装一种被称为“小锅盖”的卫星电视地面接收设备，通常不能接收到当地电视台的信号，这意味大部分农村居民并不能通过电视媒体获取当地的农村低保政策信息。同时，新兴的互联网媒体在农村地区尚未普及，这主要是因为互联网终端设备对广大农村居民而言，价格仍然较高且操作复杂。同时基于“成本-收益”考虑，通讯运营商对较为偏远、人口较少村庄互联网服务业务的开发没有积极性。接受笔者访谈的大河镇松涛村普通村民（PT4）对农村低保政策宣传的描述较好地反映出宣传效果差强人意：

我就是没有听到（这些）啊，所以我不懂这块事。……即使你宣传了，公示贴的时间又不长，现在又冇（笔者注：“mǎo”，通“没有”、“无”）广播，人又这么散（笔者注：散居），组织人开会又组织不到，做了这个（宣传工作）可能大家都不知道。……宣传效果不好。

（二）基层民政部门开展政策宣传的动力不充足

经过痛彻心扉的思考，我退掉了租住了房子，也辞掉了律师事务所的实习工作，从此远离了崔仁浩。我想他应该会疯狂地找我，可是，我能怎样呢？

（农村）低保这块冇什么业务经费。这么多年我们所里办公经费一年才3000（元），原来有接待费的时候一年还有几千块钱接待费，现在又冇接待费了，那就只剩下3000块钱。……实际上就不够用的，上面也晓得这么多事务，像前几年又说要无纸化办公，就这块（支出）就吓死人。所以有时候上面也不会那么严，虽然说有文件，但有时候会走走人情稍微好些，不然我们连办公经费都不够。（笔者注：大河镇人口在2万人以上，按W县民政局管理制度规定，办公经费应该是3500元/年，此处应该是访谈对象的口误。）

文中基于可变尺度池化和双线性插值提出了尺度可变网络，使得卷积神经网络可以支持不同尺度的输入，消减了图像剪裁和缩放对模型性能的影响。实验表明在CompCars细粒度车型分类任务中，基于本文提出的尺度可变网络的模型，在不同尺度下平均分类准确度提升5%。

（三）行政村村委会开展政策宣传的动机不强烈

当某时刻电网负荷确定,风电场以额定功率因数运行(单位功率因数),假设陆上风电场有功功率出力一定,海上风电场有功功率按场景1和场景2出力。未配置无功补偿装置且风电场不参与无功优化调节,以及配置无功补偿装置且风电场参与无功优化调节时的系统评价指标如表1所示。

农村低保政策文本强调政策宣传，而实际的政策宣传效果不佳，农村居民对政策认知程度不高，本身就是农村低保政策执行偏差的一种体现。改进和加强农村低保政策宣传，可以从以下五个方面切入：

四、农村低保政策宣传的改进建议

（宣传低保政策），你这不是捡到事来做嘛？！（笔者注：指多一事不如少一事，没必要“多此一举”）。……知情的人越少越好。

（一）重新审视农村低保政策宣传作用

农村低保政策执行需要公众参与，其一是在政策执行主体对申请人进行家计调查时需要其他农村居民的参与，协助完成邻里访问、信函索证、群众评议等；其二是在政策执行主体公示拟批准申请者时需要其他农村居民的参与，监督拟批准申请者相关信息的真实性。因此，农村居民的公众参与有助于避免或减少申请者骗保以及人情保、关系保与搭车保等救助对象瞄偏现象。

2018年10月22-26日，国际海事组织海上环境保护委员会第73届会议于英国伦敦召开。会议明确自2020年1月1日起，在全球范围开始实施《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅵ关于0.5%燃油硫含量限值的规定。成员国一致同意从2020年3月1日起，禁止未安装洗涤设备的船舶携带高硫燃料油。为实现缔约国顺利履约，本届委员会还审议批准了《统一实施“国际防止船舶造成污染公约”附则Ⅵ中0.5%燃油硫含量限值的船舶实施计划编制指南》（第MEPC.1/Cir.878号通函），并敦请各缔约方报告其港口码头的合规燃油供应情况（第MEPC.1/Cir.880号通函）。

（二）合理选择农村低保政策宣传方式

基于政策宣传对农村低保政策执行的重要作用，除配备政策宣传所需的必要的人力、财力外，选择何种宣传方式也需要予以重视。拉斯韦尔不仅是现代政策科学的建立者之一，也是传播学与宣传研究的先驱者，他认为“就广义而言，宣传是通过操纵表述以期影响人类行为的技巧。这些表述可以采用语言、文字、图画或音乐的形式进行。”［5］因此，采用常见的广播、报刊、电视、互联网等传播媒体未必能够取得较好的宣传效果，对宣传方式的选择除了要考虑技术的可行性外，更要考虑受众的信息接受能力。当前的农村地区受教育程度较高的青壮年进城务工，老幼妇孺留守现象较为普遍，一些更为传统的、“落后的”宣传方式，如逐户分发传单、张贴宣传资料甚至工作人员入户宣传或许更为有效。

（三）相机突出农村低保政策宣传重点

根据政策宣传的时间，政策宣传区分为超前宣传，同步宣传和滞后宣传，政策宣传必须适时进行，才能收到好的效果。［6］农村低保政策已经进入执行阶段，一是要做好同步宣传，对执行过程农村居民的疑惑进行解释，将农村居民对政策文本及执行流程的误解消灭在萌芽状态；二是要做好滞后宣传，阶段性梳理、总结执行过程中的问题，做好解释和说明，为进一步完善政策做舆论准备。同时，农村低保政策执行的全过程均要及时关注媒体有关农村低保政策方面的报道。

（四）切实保障农村低保政策宣传准确性

在农村低保政策宣传中，应该将准确性放在首位。县、乡镇两级民政部门工作人员以及村干部既是农村低保政策的执行者，也是农村低保政策的主要宣传者。农村低保政策的宣传者一方面事先要系统学习政策文本，准确掌握政策文本的内容；另一方面在向农村居民宣讲政策尤其是其中的认定条件、动态管理等规定时要做到全面、客观，以免造成对政策的误解。总之，对政策宣传的要求中，准确是第一位的，［7］要切实保障低保政策宣传的准确性。

（五）有效激发农村低保政策宣传积极性

各级政府按农村低保政策文本的要求配备政策执行及政策宣传的工作人员、工作经费，从而激发县、乡镇两级民政部门工作人员及村干部政策积极性。我国的农村地区地域辽阔，尤其是中西部山区农村居民居住较为分散，再加上前述教育程度较高的青壮年进城务工等因素，农村低保政策宣传要取得较好效果，客观上存在一定的难度。因此，激发村干部开展政策宣传工作的积极性，是确保农村低保政策宣传取得较好效果的有效方式。为此，有必要扭转由村委会实际执行农村低保政策的局面，剥离村干部“政策执行者”的角色，仅保留“政策宣传者”的角色，使村干部摆脱前述政策执行过程中的矛盾心理状态，从而做好政策宣传工作。

五、结语

“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。……群众知道了真理，有了共同的目的，就会齐心来做。……群众齐心了，一切事情就好办了。”［8］毛泽东同志1948年4月2日对晋绥日报编辑人员的谈话虽已过去70年，但关于政策宣传重要性的伟大论断历久弥新。总之，作为农村低保政策执行主体的县级民政部门、乡镇政府以及村委会应该重视并加强农村低保政策宣传。