回望方知行渐远——烟台市人大设立常委会以来依法行使监督权纪实

□王国京 程 伟

今年是地方人大设立常委会40周年。1979年召开的五届全国人大二次会议决定，在县级和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。这是我国政治体制和政权建设的一项重大改革，是人民代表大会制度的重要发展和完善。1983年11月30日，在撤地设市后烟台市十届人大一次会议上，选举产生了烟台市第十届人民代表大会常务委员会，至今已历经7届。36年来，烟台市人大常委会始终把加强监督摆在工作的重要位置，积极主动行使监督权，依法改进和加强监督工作，一届接着一届干，取得了明显成效。

在实践中发展前行：吾将上下而求索

回顾烟台市人大常委会依法行使监督权的历程，可以概括为三个阶段。

（一）探索阶段。烟台市人大常委会成立之后，从实际出发、在探索中前进，边学习、边工作、边总结，除了严格按照宪法和法律规定听取和审查有关工作报告和计划、预算及执行情况的报告、组织代表视察外，注重把制度建设放在首位。围绕行使好监督权，先后制定了《关于烟台市人大常委会几项制度暂行规定》《烟台市人民代表大会常务委员会工作细则（试行）》以及人代会议事规则、常委会议事规定，对监督工作进行了规范。这一时期，听取和审议专项工作报告成为监督的最主要、最基本的形式。市十届、十一届人大常委会履职期间（1983年11月—1993年3月），围绕法律法规的实施和改革发展中的重大问题及人民群众关心的热点、难点问题，共听取和审议关于法律法规实施情况汇报67次、有关工作情况汇报129次，提出了一系列有针对性的意见建议，对“一府两院”工作起到了有力促进作用。

（二）深化阶段。市十二届、十三届人大常委会（1993年3月—2003年2月）履职以来，对监督工作中的经验做法进行了规范，并探索出一些行之有效的新路子。一是深化计划预算监督。通过加强初步审查、开展会前调研、充实专业力量等措施，推动工作由程序性到程序性和实质性相结合。二是加强执法检查。组织对实施全民所有制工业企业转换经营机制条例土地管理法等十几部法律法规的实施情况进行了检查，有力推动了工作，有效保证了法律法规的全面正确实施。三是组织开展评议工作。将代表评议引入市级人大监督机制，从1994年起，组织部分市人大代表并邀请部分住烟全国和省人大代表，有计划、有重点地对部分单位工作进行评议，重点评议执行国家法律法规情况和执法队伍思想、作风、廉政建设情况。1999年，市十三届人大常委会作出决定，把评议活动转向以述职评议为主，对任命的国家机关工作人员有关工作情况进行述职评议的决定，并抓好调查、评议和整改三个方面工作，进一步增强了地方国家工作人员的法律意识、公仆意识和廉政意识。四是开展“环保世纪行”活动。从1995年开始，先后围绕重点污染点源治理、重点区域流域海域环境综合整治、夹河流域水环境保护、土地资源保护等情况进行采访报道。

（三）创新阶段。2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》开始施行。按照监督法要求，烟台市人大常委会认真总结经验，结合实际研究制定了实施监督法暂行办法，对监督工作的重点、组织方式、工作程序和时限要求等作出具体明确规定，进一步增加了监督工作的规范性和可操作性。以此为起点，烟台市人大常委会监督工作出现了积极的变化。一是探索开展专题询问并逐步实现制度化、常态化。2013年12月6日，市第十六届人大常委会第十四次会议通过《烟台市人民代表大会常务委员会专题询问工作办法（试行）》，对进行专题询问的原则、主体、组织工作，询问事项的内容、提出，询问中的时间要求、询问方式、跟踪监督等方面进行详细地规定。从2015年10月开始，先后就食品安全监管、社会治安打防控体系、海洋环境保护、法院执行工作、缓解城市交通拥堵等进行专题询问。从工作实践看，专题询问的探索运用，拓宽了人大监督的领域，有效增强了人大监督的刚性。二是推动人大监督由程序性向实质性转变。在监督实践中，探索实行了两种监督模式。第一种是过程监督，就是将监督的关口前移，由事后监督转变为事前、事中、事后全过程监督。比如，在推进水源地保护工作中，从保护规划的制定到各项重点工作的实施，工作推进到哪里，人大监督就跟进到哪里，做到了“到底到边到现场”。第二种是阳光监督，比如实现了审计查出问题整改情况全公开、预算和“三公”经费全公开，让履职更透明，让人大监督更敞亮。三是探索开展满意度测评。对常委会上听取专项工作报告情况、专题询问应询部门进行满意度测评，收到了很好的效果。四是做好结合文章。在监督主体上，广泛开展上下级人大联动监督，市县两级或市县乡三级人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。在监督手段上，把专题调研、视察、执法检查、听取和审议专项工作报告、专题询问、规范性文件备案审查等监督方式有机结合起来，综合运用多种方式加强重点工作的监督。五是注重把行使立法权、重大事项决定权与监督权相结合。比如，在对森林防火、水源地保护的监督工作中，专门作出监督决议，制定关于森林防火和水源地保护的地方性法规，切实增强了监督工作的针对性和实效性。

成效和经验：稳步向前结出累累硕果

36年来，烟台市人大常委会按照法定职权和法定程序开展监督工作，在依法行使监督权的生动实践中，积累了丰富的经验，形成了许多行之有效的做法，概括起来，主要有以下几点。

（一）做好人大监督工作，必须始终坚持党的领导，坚定正确的政治方向。自成立以来，烟台市人大常委会始终坚持把党的领导摆在各项工作的首位，在思想上政治上行动上自觉与市委保持高度一致；始终坚持在市委领导下开展工作，坚持重大事项、重要工作向市委请示报告制度，在实施监督工作中牢牢坚持和依靠党的领导，使人大工作与市委中心工作同步合拍；始终坚持自觉贯彻落实市委重大决策部署，主动把人大工作放在全市大局中谋划推进，把党的路线方针政策贯穿于人大依法履职全过程，做党的中心工作的宣传者、推动者和实践者。

（二）做好人大监督工作，必须围绕中心服务大局，发挥地方国家权力机关作用。烟台自撤地设市以来，经济社会发展取得了巨大成就。在这一历史进程中，市人大常委会紧紧围绕市委关于改革发展稳定的决策部署依法履职，紧紧围绕经济社会发展中的重大问题和人民群众关注的热点问题开展监督，有效地推动了烟台经济社会持续健康发展。一是主动服务中心。根据市委重要决策、政府着力推进的工作找准切入点和着力点，把人大工作放在全市大局中谋划推进，推动人大工作与市委中心工作同心同向、同步合拍，每年都抓住1～2项事关烟台长远发展的重大事项，全力监督推进。二是着力改善民生。顺应人民群众对美好生活的新期待，始终把民生改善作为监督工作重点，每年的民生议题都占到常委会会议审议议题的一半以上，有效推动一批关系群众切身利益的民生事项得到改善。三是推进依法治市。围绕促进依法行政，对法律实施情况进行监督检查，督促解决法律贯彻落实中存在的突出问题，推进行政决策科学化法制化。围绕促进司法公正，听取审议市中级人民法院、市人民检察院多个工作情况报告，支持其依法独立行使审判权、检察权。

（三）做好人大监督工作，必须实施正确监督、有效监督，提高监督工作实效。30多年来，市人大常委会积极探索实施正确监督、有效监督，很好地发挥了对全市经济社会各项工作的推进作用，在实践中做到了“认真、较真、求真”。认真，就是把握方向、正确监督。一方面，始终在市委的领导下，严格按照法定职权和法定程序进行监督，正确处理监督与支持的关系，促进“一府一委两院”依法行政、公正司法，形成加强和改进工作的合力。另一方面，牢牢把握好监督的重点，把监督促进市委重大决策部署落实和“一府一委两院”着力推进的工作作为首要任务。同时还注重发挥友城议会联系优势，在推动招商引资引智、重点项目合作等方面取得一批重要成果。较真，就是敢于监督、善于监督。坚持问题导向，找准加强监督工作的切入点和着力点，完善监督工作方式方法，推动解决人民群众普遍关注的热点难点问题。例如，充分发挥好执法检查的“法律巡视”作用，仅十七届人大常委会履职以来，就先后围绕饮用水水源地保护条例、森林防火条例、安全生产监督管理条例等开展了7次执法检查，做到听取汇报与实地检查相结合、普遍检查与重点抽查相结合、明察与暗访相结合，不让法律成为“稻草人”。求真，就是实事求是、务求实效。历届市人大常委会把提高会议质量作为重点，在调查研究的基础上搞好会议审议，每一项议题都审深议透，抓住事物的本质和要害，从而作出针对性强的决议决定，提出可操作性强的意见建议。在决议决定和意见建议落实方面，强调踏石留印、抓铁有痕的作风和劲头，抓住不放、一抓到底的韧劲，强化跟踪调研、跟踪检查、跟踪督办、跟踪问效，确保落到实处。

启示与展望：长风破浪会有时

从烟台市人大常委会依法行使监督职权的实践可以看出，地方人大设立常委会40年来，在社会主义民主政治实践领域取得了全方位、深层次的成就，以不容争辩的事实彰显了人民代表大会制度的优越性和独特优势。人大监督作为国家监督体系的重要组成部分，目的是确保人民权利和国家各项权力依法、正当行使，这是国家权力和公民权利关系运行的科学逻辑，也是党和国家以人民为中心、对人民高度负责精神的集中展示。在此基本定位的高度认同下，人大监督和不同主体间的交互关系也得以深度厘清。具体包括三个方面：

一是正确廓清了党的领导与人大监督的关系。实践证明，只有坚持党的领导，人大及其常委会的作用才能充分发挥，人民代表大会制度才能得到巩固、完善和发展。人大监督制度是人民代表大会制度的一个重要组成部分，发挥人大监督的作用，同样必须坚持党的领导，这是一条任何时候都不能动摇的原则。人大监督工作坚持党的领导最重要的就是三点：一是经过法定程序，使党得主张成为国家意志，保证党的路线、方针、政策在本地区的贯彻执行；二是经过法定程序，使党组织推荐的人选成为国家机关的工作人员，并对他们进行监督。三是充分发挥好人大常委会党组在人大工作中把方向、管大局、保落实的政治领导责任，认真落实党内各项制度、条例，切实把党的领导贯穿于人大监督工作的全过程、各方面。

二是科学厘清了人大监督和“一府一委两院”的关系。人大与“一府一委两院”分工不同，目标一致，人大通过选举产生“一府一委两院”，其既是监督与被监督的关系，更是支持与促进的关系。作为监督方，人大及其常委会重在结合中心工作和公众关切，向后者指出各种问题和难点，并提出理由充分、有据可查的工作意见建议，帮助其发现问题、回应问题、解决问题，切实履行好自身的职责。在监督实践中，烟台市人大常委会始终在市委的领导下，严格按照法定职权和法定程序进行监督，正确处理监督与支持的关系，与“一府一委两院”保持热线联系，常委会组织的视察检查及时沟通，提出的意见建议及时反馈，形成了“一个目标一条心一股劲”合力抓好落实的工作机制。

三是科学确定了人大监督与人大代表的关系。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民利益和意志参加行使国家权力。栗战书委员长在主持加强和改进全国人大代表工作座谈会上指出，要像重视立法、监督工作一样重视代表工作。做好代表工作，不仅是发挥人大职能的必然要求，也是提升人大监督工作水平的应有之义。唯有充分发挥代表作用，密切与代表的联系，才能切实增强人大监督工作的活力，提高人大监督的实效。实践中，烟台市人大常委会注重扩大代表对常委会工作的参与，围绕发挥代表的示范、引领和监督作用，十六届人大常委会履职期间，共邀请代表参加常委会会议、视察检查、调查研究等重要活动756人次，人均1.5次。十七届人大常委会创造性地开展了“为人民履职，做合格代表”主题实践活动，全市9300多名代表共完成承诺事项2.3万余件，代表意识、责任意识和作为意识进一步增强，主题实践活动逐步成为烟台市人大工作的特色品牌。

回首已觉行渐远，展望方知路更长。党的十八大以来，党中央作出重要决定、出台重要文件，对人大工作提出了新要求、新举措。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求。回顾过去，地方人大设立常委会40周年的探索实践，推动人大监督工作越来越走向深入，向着有序、有效的方向蓬勃发展。展望未来，烟台市人大常委会将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全面贯彻落实党的十九大精神，不忘初心、牢记使命，努力推动全市人大工作不断开创新局面，为推动烟台经济社会发展和民主法治建设作出新的更大贡献。