地方人大设立常委会与世界代议制度

□张 力

代议制度，简言之，就是一国统治阶级从各阶级、阶层、集团中选举一定数量的成员，组成代议机关，决定管理国家各方面重大事务的制度。我国人民代表大会制度是代议制度，自1979年7月开始，县以上地方人大设立常委会，这是健全地方及整个国家权力机关的重要举措，是人民代表大会制度的一次重大发展和完善，具有重大的理论意义和现实意义，尤其是具有重大的制度意义，它开创了世界代议制度的一个新形态。

一、代议制度的理论起源及发展

代议制理论起源于英国哲学家约翰·洛克。1690年，洛克推出著作《政府论》，他将国家权力分为三种：立法权、执行权和对外权，提出统治者的权力应来自于被统治者的同意，建立国家的唯一目的，乃是为了保障社会的安全以及人民的自然权利。当政府的所作所为与这一目的相违背的时候，人民就有权利采取行动甚至以暴力的方式将权力收回。《政府论》被誉为“看懂政府本质的第一本书”。

美国政治思想家潘恩是代议制政府的积极建构者和理论先驱之一，他在《人权论》中提出建立实行普选制的代议机关的民主共和国。潘恩认为，“代议”即人民选举代表去商议和处理国家事务，只要将“代议制与共和结合起来，就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小的领土与不同数量的人口的政府体制”。潘恩关于代议制民主理论，为资产阶级找到了一条比较现实的民主共和制度。

对代议制理论做出最系统、最深刻、最全面阐释的人物乃是英国哲学家、政治思想家密尔。他在《代议制政府》一书中提出“理想上最好的政府形式是代议制政府”的观点。他主张严格划分中央和地方的权力界限，给予地方政府充分的自治权。同时，密尔明确提出，议会的职能是监督和控制政府，要成为反映人民要求的机关和表达意见的场所。

列宁在继承马克思、恩格斯社会主义代议制理论的基础上，提出了代议制是无产阶级民主必要的实现形式。他强调：“如果没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”他认为，社会主义国家采用代议制度作为国家政治制度是必然的，理想的模式应是巴黎公社式的议行合一的。

二、议会制度是最早出现的代议制形态

议会制最早产生于英国。自11世纪开始，英国贵族势力联合教士、骑士和城市市民开始了反对国王的斗争。1215年他们所拟写的《大宪章》，第一次以公开法律契约的形式确立了国王不能凌驾于法律之上的原则。1258年6月制定的《牛津条例》明确规定，议会法是最高权威，一切法令不得与其相悖，由15名贵族参加的委员会与国王共同施政，国王采取的任何措施均得他们同意，方能实施。1689年6月，英国议会通过了《权利法案》，确立了议会高于王权的政治原则，逐步建立起了君主立宪制度。自此，以议会制为核心的英国民主制度初步建成。随后，法国、美国也建立了现代议会制度。

议会制度的原则是“主权在民”，其核心是“三权分立”。美国是实行三权分立制度的典型国家。立法、行政、司法三种权力分别由国会、总统、法院掌管，三个部门行使权力时，彼此互相牵制，以达到权力平衡。这些权力机构的相互关系是：总统可以提案，但是需经国会批准；总统可以否决国会议案，但是参议院可以启动弹劾总统；国会可以立法，但是法院可以宣布法律违宪；法院虽然独立判案，但是大法官由总统提名；总统虽然可以提名法官，但是需经国会批准。这种复杂格局使得任何一个权力机构都不敢轻举妄动，肆意妄为。显然，职责清晰、便于监督与制约是三权分立的优点，但相互扯皮、效率不高则是其突出缺陷。美国历史上多次出现的“政府关门”就是明证。

三、苏维埃制度是第二种代议制形态

对于三权分立的资产阶级代议制，马克思做过许多批判，并提出建立一种把决定权和执行权、司法权集于一身的新的代议制形式，以此解决相互扯皮、效率低下等弊端。这种设想在列宁领导建立的苏维埃得到了实现。

苏维埃即“代表会议”或“会议”。其特点是：人民选举苏维埃代表，组成代表机关；苏维埃代表机关是国家最高权力机关，统一掌握国家全部权力，实行立法权和行政权的议行合一；代表机关组成人员必须接受人民监督，人民随时可以撤换他们。所有这些被提炼成一个著名的口号：“一切权力归苏维埃！”

苏维埃制度作为代议制的一种形式，开创了不同于西方议会制度的新型民主制度模式，首先，它不同于西方议会制度的原则和理念。苏维埃是劳动群众自己创造的组织，十月革命后，这一组织成为全部国家权力和国家机构的基础。广大劳动群众通过苏维埃参与国家和社会管理，第一次把命运掌握在自己手里。苏维埃制度体现的原则和理念就是人民自治。其次，它不同于西方议会制度的权力结构形式。列宁秉承马克思的理论设想和巴黎公社的革命实践，在苏维埃政权结构设置上实行“兼管行政和立法”的“议行合一”原则，即一个机构同时执行立法、行政、司法三种功能。“议行合一”原则体现了人民当家作主的地位和人民利益至上的思想，便于吸引群众参加国家管理，便于实现国家权力的统一。最后，它不同于西方议会制度的政党与代议机构的关系。在西方国家，议会没有一个法定的、唯一的执政党，议会与政党的关系是通过议会选举和政党对议会的渗透决定的。列宁强调苏维埃必须在俄国共产党的政治领导下行使职权，在坚持党对苏维埃领导的前提下，明确划分党组织和苏维埃的职责，通过党政领导职务的兼任，把党的“上层”和苏维埃的“上层”紧密地联系起来，以实现党对苏维埃的领导。

四、中国人民代表大会制度以地方人大设立常委会为标志开创世界代议制新形态

1954年中国人民代表大会制度建立之初，借鉴苏联的经验和模式，全国人大设立常委会，地方各级人大不设常委会。1979年7月五届全国人大二次会议通过修改宪法的决议和新的地方组织法，规定县级以上地方人大设立常委会，从而使得整个代议制发展史上产生了第三种形态——中国人民代表大会制度。

（一）中国人大制度具有代议民主制的基本特征。代议制民主的基本特征是通过普遍、平等的选举产生代表，并由代表选举权力机关。在中国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。宪法规定，年满18周岁的公民，除依法被剥夺政治权利的人外，都有选举权和被选举权。中国的选举制度是直接选举与间接选举相结合的制度，县乡两级人民代表大会代表由选民直接选举产生，县以上各级人民代表大会代表通过间接选举产生，即由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会代表。无论直接选举，还是间接选举，都依法实行差额选举。选民和选举单位有权依照法律规定的程序，罢免或者撤换自己选出的代表。

(二)中国人大制度高度保证人民可以经常性地行使当家作主的权力。我们国家的一切权力属于人民。人民代表大会是人民行使权力的机关，但人民代表大会不可能经常举行。地方人大设立常委会，从制度上解决了人民可以经常性地行使当家作主权力的问题。法律赋予地方人大常委会14项职权，这就使地方人大得以经常性地处在运转之中，人民行使权力的机关的大门总是敞开着的。这无疑是对广大人民群众经常性地行使自己当家作主权力的一种制度性的保证。它极大地调动了各级人大代表、广大人民群众、人大常委会及人大各专门委员会在本行政区域内管理国家和社会事务的积极性、主动性和创造性。

(三)中国人大制度开创了世界代议制新形态。地方人大设立常委会，完善了地方及整个国家权力机关的架构，它既不同于资产阶级议会制的三权分立，也不同于苏维埃体制的议行合一。它克服了三权分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点；克服了议行合一模式职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点，从而形成一种有统有分、统分结合的新模式。其表现形式是，人民代表大会及其常务委员会统一行使人民赋予的权力，不与任何其他机构分享。同时把行政权、监察权、审判权和检察权分别授予政府、监察委员会、法院和检察院。这种合理分工，既可以避免权力过分集中现象，又可以使各项工作有效地进行。在整个国家机构中，人大与其他国家机关的关系是产生和被产生、决定和执行、监督和被监督的关系。这种独有的崭新形态，是中国共产党领导中国人民对代议制度的一个伟大创造，又是中国特色社会主义对世界政治文明发展的一个伟大贡献，从而使我国的人大制度登上了代议制发展史上新的高度。