关于家政立法的“点”和“线”

钱鑫

2018年，我国家政服务业的经营规模达到5762亿元，同比增长27.9%，从业人员总量已超过3000万人。发展家政服务业对于促进消费、改善民生、扩大就业有着十分重大的意义。2019年初，王芳、李世平等代表向市人代会提交了关于家政服务业立法的议案。2月，市十五届人大常委会第十次会议将制定《上海市家政服务条例（草案）》〔简称条例（草案）〕列为正式立法项目，全力推进立法进程。9月，常委会第十四次会议对该草案进行了审议。家政立法正式从“任务表”变成了“施工图”，图中勾画的“点”和“线”，组成了理解立法框架思路的重要构件。

立法的“基点”：家政服务定义

家政服务历史悠久、发展较快、形态多样、模式多变，较难清晰界定。条例（草案）要明确适用于本市行政区域内的各类家政服务活动。如何科学、合理界定家政服务，让大多数人认同，是本次立法的基点所在。

通过对家政发展历史的研究，并结合调研、座谈、问卷等多种形式听取的意见建议，家政服务的特点逐渐清晰：服务对象为居民，排除了为单位提供保洁、烹饪等形式的服务;服务主体是自然人，但不排除未来机器人可以替代家政服务;服务形式是上门入户式服务，包括代为遛狗、接送孩童上下学等上门后的延伸服务，排除了月子会所、养老机构等服务;服务内容是家庭日常生活需求，排除了家教、装修等形式的服务;服务行为具有可替代性，家政服务是雇佣了家庭以外的人来做替代劳动，排除了代孕等无法替代性的活动;服务性质是有偿服务，排除了志愿者上门服务等义务的、无偿的公益性服务。针对这六个特点，条例（草案）将家政服务定义为“以家庭为服务对象，进入家庭成员住所，提供保洁、烹饪、生活照护等各类满足家庭日常生活需求的有偿服务活动”，具有一定可行性。

立法的“轴线”：家政服务三方权利义务关系

家政服务机构、家政服务人员、家政服务用户三者之间的权利义务关系较为复杂。仅家政用工就存在直接雇佣、居间、企业派遣三种方式，涉及劳动法、民法、合同法等多个法律。

从港澳地区家政立法的成功经验看，理清三者之间的关系和脉络是家政立法的关键，只有主轴突出，脉络清晰，法规才能运行通畅。为此，条例（草案）把握家政企业向专业化、规模化、品牌化发展的大趋势，将支持员工制家政服务企业作为破解三方关系问题的切入点。条例（草案）明确提出，鼓励发展员工制家政服务机构。同时，把灵活就业但与家政服务机构签订协议且已参加城镇职工社会保险或城乡居民保险的，也认定为员工制企业员工，让企业能够享受到员工制企业的各项支持政策。

此外，从用工关系来看，家政服务业是以人为核心的行业，提供服务的是人，服务的对象也是人，双方的权益都需要得到保障。为此，条例第十一条至第十三条，对用户与服务人员的权利义务关系，没有分主客体各自表述，而是作了一体化的规定，这也是出于对机构、用户、服务人员权利义务互为前提的考虑。

立法的“亮点”：赋能政策

赋能政策是家政服务业健康发展的重要支撑。条例（草案）围绕网点建设、技能培训、体检、人才培养、商业保险、金融支持、住房保障、积分和户籍办理、群团支持等方面，将各部门最为实在、最有含金量的政策进行了充分体现。

在社区网点建设方面，规定家政服务机构在社区设置服务网点，不受用房性质限制，水电等费用按照居民价格计费。在技能培训方面，明确按照本市职业技能培训补贴政策，对参加职业培训的家政服务人员给予培训费补贴，支持家政服务机构购买或者租赁闲置厂房、社区用房等开展职业培训。在体检方面，规定有关部门要确定不同类别家政服务人员的体检项目，体检费用给予减免。在人才培养方面，支持高等院校和职业院校（含技工院校）开设家政服务相关专业，培养家政服务专业人才。在金融支持方面，鼓励商业银行为信用状况良好且符合条件的家政服务机构提供无抵押、无担保的信用贷款，支持符合条件的家政服务机构发行社会领域产业专项债券。在住房保障方面，支持有条件的员工制家政服务机构提供职工集体宿舍。鼓励将城市现有设施改造作为员工制家政服务机构员工集体宿舍。符合条件的家政服务人员纳入公租房保障范围。在积分落户方面，明确家政服务人员可申请积分办理，享受相应的公共服务。获得国家和本市相关荣誉的家政服务人员，同等条件下可以优先申办本市常住户口。在群团支持方面，鼓励家政服务人员参加工会举办的互助保障计划，并將其纳入评选劳动模范、新长征突击手、三八红旗手等荣誉称号的范畴。此外，商业保险是保障家政服务员和消费者的权益的重要手段，条例（草案）注重发挥商业保险的作用，鼓励保险机构开发家政相关的保险产品，鼓励各方购买家政服务相关保险产品，同时，支持为服务人员购买保险产品的家政机构申请补贴。

立法的“辅助线”：行业监管

对家政服务的规范，是政府行业监管的应有之义。在走访调研中，朱国萍等代表提出，目前家政服务市场较为混乱，要通过加大对员工制家政服务机构的支持力度、形成市场定价机制、建立“黑名单”制度、培育“上海家政”品牌等方式加强行业监管，促进行业发展。

条例（草案）第十七条至第二十条围绕“机构、人员、用户、协会、政府部门”五个主体，形成了“管理平台+机构备案+人员备案+持证服务+信用评价”家政服务监管机制，较好地解决了通过管理促进发展的问题。其中，家政服务管理平台的建设是核心。

家政服务管理平台就其属性而言，应当是数据资源平台，是在线公共服务系统。通过平台，可以开展家政机构备案、家政人员备案，建立家政服务机构和家政服务人员的信用积分机制。在平台上备案的家政机构可以对合格的家政服务人员发放家政上门服务证，家政服务人员则需要持证上门服务。家政服务管理平台就其功能而言，属于电子政务基础设施，具备行业监管、公共服务、行业诚信记载等功能。平台需要与“一网通办”打通，实现信息的实时调用和共享、公民基本信息的数据核查等，同时还应与公共信用信息系统、法人库、人口库进行数据对接。

立法的“连线”：行业建设

行业组织是政府与企业之间的桥梁和纽带，发挥好行业组织的作用，对促进家政服务业发展具有重要意义。条例（草案）第三十三条至第三十六条规定了行业组织的职能，明确行业组织可向相关部门提出立法或政策制定建议、开展家政服务质量监测、组织人员体检和培训等工作;可制定能力等级评定标准，发布家政服务技能等级薪酬指导意见;可按照平台记载的信用信息，对家政服务机构和人员开展信用评价工作，并对违规的家政服务机构采取相应的行业惩戒措施，突出了行业自律的理念。

家政立法时间紧、难度大、任务重，从上位法、全国其他地区立法情况来看，没有现成的较为成熟的可参考借鉴经验。此外，家政也是社会上的热点、难点问题，更是一项民生工程，立法中还要注重在家政服务业规范管理和促进发展之间作出平衡，难度较大。因此，要辩证看待社会期待与立法的实际效果，认识到立法不可能一蹴而就，而是一个逐步完善和提升的过程，一些难点问题比如社会上一直反映的家政市场供需矛盾问题等，不可能一次性解决，需要在后续的实践中，不断积累经验，不断修改完善。