保障性住房政策执行的政策网络理论解释

吴泽运 裴云鹤

摘 要：在住房市场化进程中商品房价高涨、居民购房重负的背景下，我国政府于1994年正式出台了基于解决无力购房家庭的住房困难而制定的保障性住房政策。政策执行至今，一定程度上减轻了部分住房困难家庭的居住负担，改善了居民的居住环境，建造起良好的城市面貌，有效缓解社会矛盾、促进社会公平。但目前而言，保障房供应量对于全面实现广大居民住有所居的愿望仍旧杯水车薪，住房困难问题仍待重视。本文借助政策网络理论分析发现，政策社群与府际网络价值选择差异、生产者网络内部立场不一、府际网络与议题网络的利益同异化以及政策社群与议题网络间的认知受阻，合理解释了现阶段保障性住房政策的执行现况，为下一步保障性住房政策调整提供新的研究视角。

关键词：保障性住房 政策网络 罗兹模型 政策执行

住房问题一直是党和政府及亿万中国家庭关注的重大民生问题。自20世纪80年我国实施住房制度改革后，“住房”愈发朝着商品房方向发展，意味着潜在住房困难家庭数量可能会进一步扩大。同时，在过去几年里，房地产市场如火如荼的盛况带来了商品房价格的持续上扬，住房支出几乎成为广大民众的头等负担，对原本就存在住房困难的家庭而言更是雪上加霜。因此，20世纪90年代末开始，我国政府为了缓解中低收入家庭的住房困难问题，出台了围绕住房制度改革和保障性住房建设的一系列相关配套政策，陆续推出了廉租房、经济适用房、公租房等多样化的保障性住房类型。长久以来，相关政策的实施在诸如减少住房困难家庭数量、尽可能让民众“居者有其屋”、改善破旧的居住环境等方面取得了值得肯定的成绩，但同时政策执行效果与原政策意图出现了不同程度的偏差：住房保障覆盖率不高、政策目标对象与实际保障对象不符、政策执行中地方政府行为有失偏颇、政策体系配套不足等，住房困难现象仍旧存在。

作为一项长期惠民政策，保障性住房政策实效不可能一步到位，必定需要经历一个长期不断调适的过程。在这一历程中，政策执行所依存的内外部政策环境发生了巨大变化：国家经济体制的更换、行政体制改革下政府行为模式和行政理念的变迁、社会的政治意识从觉醒到要求主动参与的演进、信息化时代下信息飞速传递以及社会成员沟通方式的革新等等。这些都在不同程度、不同层面以多元方式影响着整个政策过程，传统的政策分析阶段论已远不能满足科学地认知现有运行政策的研究需要，政策研究范式也在逐渐地发生转换。本文引入发源于英美等欧洲国家的政策网络（Policy Network）分析框架，以其关于行动者、网络和政策过程的假设为出发点，并借助罗兹政策网络模型，来探究保障性住房政策实效为何难以达到政策预期、政策变迁背后是否隐藏某些较量、这些较量如何牵引着政策的发展，以期能够为保障性住房下一步的政策调整提供新的分析视角。

一、保障性住房政策网络分析框架构建

（一）政策网络理论的基本假设

政策网络概念自20世纪70年代被正式提出以来，作为新的政策科学研究范式，受到多国学者热捧。英国、德国、荷兰在20世纪80、90年代做了大量的相关研究，但是目前仍然没有对政策网络概念形成统一界定。早期研究中公认度高的观点主要来自英国的贝森（Benson）和罗兹（Rhodes）等学者，贝森将政策网络概念界定为“因资源互赖且彼此关联而结成的组织复合体，以资源依赖结构的不同为特征区别于其他复合体”。从国内外众多学者在关于政策网络及相关研究中表述的观点来看，相当多数人强调了多元利益主体间的持续互动、博弈和妥协为政策制定中的常态。关于政策网络理论内涵，本文赞同学术界的几点基本假设：

1.关于行动者的假设。“政策网络即为协调公共部门与私人行动者之间的一种关系模式”。[1]（p892）俞可平[2]（p6）、孙柏英等[3]（p107）学者也提出要重视私人机构、公民个人等主体，公共领域的事务应当由他们与政府一道参与共治。并且，如果过于注重政府单方面的作用忽视政策行动者多层次和异质性，必定会带来公共政策的失败。[4]（p20）可见，在公共事务治理中，已有不少学者在治理主体上不再单一指向政府，而是希望能够关注到政策周边的相关利益群体，并将他们纳入政策制定和执行中来。政策网络各主体因面对共同的公共议题而相聚，因共同利益而协商，因资源互赖而互动。[5]（p146）网络中的行动者由自身掌握资源的多寡来决定其在网络中的地位以及对政策结果的影响力。

2.关于网络的假设。网络结构作为政策网络最核心的要素之一，最早由汉夫（Hanf）引入。“‘网络一词表明这样的事实，即政策制定涵盖了来自政府和社会各个功能领域、不同层面的庞大的公私行动者”。[6]（p12）与传统组织结构不同的是，网络结构强调成员间地位的平等性，但这种平等性不意味着缺乏一个协作规则的主导性组织，只是在网络中它并不发挥传统权力与权威的作用。[7]（p104）对于网络的特征，罗兹（1997）作出经典归纳：一是网络中的行动者是相互依赖的;二是各网络间存在资源交换;三是在网络既有规则约束范围内，行动者之间展开频繁的博弈竞争;四是网络为自组织、自我管理的形式。网络依靠共有的价值以及非正式的契约关系来维系，核心的协调机制是信任与合作。[8]（p38）

3.关于政策过程的假设。网络中大量行动者的存在且资源分散的特点，决定了没有一个行动主体能够主导整个政策过程。他们或为了弥补自身的资源短板或为了跳出危险的处境、还也许是为了期望政策更有利于自身而增强话语权，自发自愿地协调、沟通、谈判，制定出融入尽可能多共识的策略，甚至结成联盟形态来达成各自的目的。政策过程本质就是各种政策主体通过非正式互动，交换信息、资源、协调目标、策略和价值，以期解决共同问题的相互影响、相互作用的动态过程。[9]（p82）

（二）保障性住房政策网络类型划分及主体特征

不同于早期乔丹等人采取关注国会议员、行政官僚、商人等微观人际关系作为美国传统的研究途径，罗兹在20世纪80年代初更多关注政治结构，并强调政治团体间的结构关系而非团体中的人际关系才是政策网络的核心。随后，他根据网络成员身份、成员间的融合度以及它们中的资源分布情况三个维度，将凝聚度由高到低的政策网络结构类型分为五类：政策社群（Policy Community/ Territorial Community）、专业网络（Professional Network ）、府际网络（Intergovernmental Network）、生产者网络（Producer Network）、議题网络（Issue Network）。[10]（p265）本文采用此模型对保障性住房政策执行情况进行分析（见表1）。

二、我国保障性住房政策发展的脉络梳理

20世纪80年代我国启动了住房制度改革，停止实施公房分配制度。

详见于1988年国务院印发的关于《城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。1994年，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）（以下简称为“43号文”），首次提出要“把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式;建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。

中华人民共和国国务院办公厅：《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201011/t20101115_62794.html自此，拉开了保障性住房体系的政策变迁序幕。

（一）城镇住房“安居工程”起步阶段（1995-1997年）

1995年1月，由国务院住房制度改革领导小组发布的《国家安居工程实施方案》，方案强调要将住房以成本价优先出售给中低收入家庭等住房困难户，标志着“安居工程”在全国范围内全面起步。同年，国有资产管理局、建设部、财政部联合印发了《关于加强出售国有住房资产管理的暂行规定》，严禁出现低价等违规出售国有住房行为。

另外，1996年该领导小组还出台了关于加强住房公积金管理意见，推动住房公积金制度的发展，保障了居民购房的资金援助渠道，逐步实行住房分配货币化。在这一阶段，出台的政策表明了国家对保障性住房体系构建从多次“重视”到真正准备“行动”，出售对象的明确划分关切到了中低收入水平人群的住房利益。至此，我国的实物分房仍未完全取消，住房供应方面主要采取“集资合作建房”和“安居工程”两种模式。

（二）保障性住房体系初步确立阶段（1998-2002年）

正式宣告住房福利制度终结的是1998年国务院关于《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），提出了新的住房体系主要分为三层：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”，主要依靠政府救济;“中低收入家庭购买经济适用住房”，购房部分费用由政府补贴;“其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，这类完全遵照市场化运作。这标志着以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系全面建立起来。

1999年，建设部颁发的《城镇廉租住房管理办法》还正式将廉租房纳入体系中;住房公积金管理条例也进行了多次修订。可以看出，这一阶段的保障性住房建设以经济适用房为切入口，政策制定及运行开始朝正确的方向发展。与此同时，还需认清的是保障性住房政策和住房商品化改革同时发展，住房制度改革中国家逐渐透露出将商品房发展提升为我国新的经济增长点的政策意向。

（三）保障性安居工程建设全面萎缩阶段（2003-2006年）

在上一阶段的保障房建设中，有部分城市如大连等以出让土地大幅增加了政府财政收入，间接造成经济适用房建设积极性逐渐削弱。从2002年开始，经济适用房占房地产开发投资比例大幅下降（见表2-1）。而2003年，国务院出台的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）（简称为“18号文”）中认为“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，因此要“增加普通商品住房供应……采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”;逐步实现多数家庭依靠自身努力购买或租住商品房。通知里对于商品房主导地位的确立，直接造成了往后数年里保障房政策缺位、建设滞后。

2004年我国公开土地出让制度开始建立，实行土地公开招、拍、挂方式，土地供给规模受限，加上长久的住房供需矛盾失衡，导致商品房价格一路攀升（见图2），由此更加挤压了经济适用房的供应量。自18号文确立了商品房的主导地位、明确房地产在我国经济发展中的支柱产业地位以来，政府注意力集中在住房市场化层面，土地出让带来的财政收入又变相地扭转政府行为。政策倾向及GDP增长等多重因素下，房价跨入大幅上涨时代，对原本住房购买力低的中低收入家庭而言无疑是雪上加霜，保障性住房政策在这一阶段却全面萎缩，政策转向造成的住房保障扶植力度甚微。

（四）保障性住房体系恢复发展阶段（2007-2009年）

2003年后，以经济适用房为主的保障房供应较大幅度减少（见表2）;另一方面，土地供应规模有限以及由此带来的财政收入利好等因素推高了商品房价格飙升，共同造成了中低收入家庭住房困难加重。尽管中央政府同一时期出台了土地、城镇廉租房、住房公积金及信贷等多方面政策[主要包括：2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年《城镇廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，2006年《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》等。]进行宏观调控，但成效甚微。为此，国务院2007年颁发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），将保障人群锁定为低收入家庭并逐步扩大、通过政府新建、收购及鼓励社会捐助等多渠道增加廉租房源供应;改进和规范经济适用房制度，加大棚户区和旧住宅区改造力度，进一步建立健全了城市廉租住房制度。同年，《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》也相继出台。

2009年，住建部、发改委、财政部联合印发《关于2009-2011年廉租住房保障规划的通知》，要求新增廉租房方式以在经济适用房、商品房、棚户区改造项目中配建为主。此后，以廉租房为重心、多渠道的住房供应体系开始形成，国家政策也逐步由房价调控转向保障性住房政策建设。

（五）保障性住房体系健全完善阶段（2010年―至今）

继重申了保障性住房在住房政策中的地位后，保障房政策重点关注在多种保障房类型供应上。2010年，国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上漲的通知》首次明确规定保障房建设用地比例，从土地占有率上强调保障房重要性。自此，保障房建设在全国范围内快速展开。

（二）生产者网络内部立场不一

保障房的供应主体为政府，将保障房供应纳入政府职责范畴。相较于市场、社会组织、利益团体等社会成员，政府拥有或可短期内集中调度巨大的资金、人力等资源，这也是通常所称的“具有社会主义国家集中力量办大事的优越性”。然而，在深刻感受过计划经济时代政府统包统揽造成市场和社会自身机制“瘫痪”、功能退化的历史教训后，政府模式开始逐步由管治型政府过渡到服务型政府，行政体制改革也在推陈出新地进行，不断强调政府要追求达到职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的目标。社会公共事务及其相关领域朝着多元化、[HJ1.9mm]复杂化的趋势演变;同时，在社会监督氛围中，要求政府提高公共财政使用效益、行政事务管理效能，财政资金、自身时间、精力等资源的有限性愈发凸显。在此背景下，市场和社会组织开始承接政府转移出的部分职能，受邀参与到公共产品和服务的供给中来。

各级地方政府审批的各类型保障住房中，除了按《财政部、国家税务总局关于廉租住房经济適用住房和住房租赁有关税收政策的通知》（财税[2008]24号）给予税收支持外，还“免征城市基础设施配套费等各类行政性事业性收费和政府性基金;限价商品住房项目城市基础设施配套费按收费标准的50%征收，廉租住房、经济适用住房减半收取防空地下室易地建设费。”政府的预期一是可以帮助各机关、企事业单位确实存在住房困难的职工家属;二是在此之外将剩余的保障住房面向非职工家属的当地低收入家庭出售或租赁，以此来缓解全市整体的保障房供求失衡状态。但事实并非如此。国有企业自建的经适房、民营企业自筹资金建设的廉租房，包括机关单位自建的经适房最终分配对象虽是符合保障条件的家庭，但几乎都是“肥水不流外人田”，保障房成了“自留地”。无形中损失了保障房的税收优惠效益、补贴效益和保障效率。在鼓励社会资本PPP（Public-Private-Partnership）的合作模式下，如何更有效地激励企业等社会行动者、整合多方利益实体间的利益、缩减谈判博弈成本、优化配置网络资源、共同提升政策效益等，这些都是值得重视改进的方面。

（三）府际网络与议题网络的利益同异化

赫克洛（Heclo）当初提出的“议题网络”概念将“亚政府”的精英权力结构涵盖在内，最重要的是提醒了研究者们在这种结构外还围绕着大量的、与政策利害相关的团体或个人。而罗兹的“议题网络”界定与之存在交叉重叠，同时还标注了这些网络规模庞大，成员身份复杂，关系链接较为松散，掌握的优势资源参差不齐因而政策话语权、影响力度不一。在保障房政策的议题网络中，基本的成员组成便是保障房的供应对象—最低、低、中低收入家庭，这其中可细分为符合申请条件的保障对象;也包括持同样住房保障需求的进程务工、城镇个体户、参加工作不久的大学生，这一群体已有部分获得保障，大部分仍待保障;另外，还涉及到由当地房地产开发商自愿成立的住房协会等组织。

同为住房保障对象，但议题网络存在着多个因相同的工作单位归属而自发地结成同一利益网络，即某一机关或企业的职工家属。这些以机关或是企业为单位的利益组织在面对与无同属单位组织的竞争时还会自觉地结盟。马克思主义有言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[11]（p82）这些规模或大或小的利益网络凝聚度大大高于那些缺乏社会关系基础的农民工、大学生、个体户等，对政策的影响力和利益渗透力也更强。甚至会采取游说所在机关或企业的策略、期望借助其权力资源将政策执行朝更有利于自身利益的方向发展，这也加剧了那些成员关系松散的农民工等群体的弱势处境。

之前分析了府际网络的“社会人”角色，从该立场出发，地方政府的保障房政策执行无疑要有效解决相当部分保障对象的基本住房问题。政府与当地城镇居民从政治意义上不应是利益对立双方，地方政府本就是地方利益的代表，这一点也无须赘述。但还应当注意的是，地方政府的“经济人”和“政治人”属性，在面对稀缺的保障房资源情况下，无形中可能会牺牲掉应当受到同样保障待遇的当地居民以及自主创业、收入低下且存在住房困难的毕业生等群体的合法合理利益，或是至少会缩小住房保障覆盖面，降低了政策效率。

相比上述的住房困难的弱势群体，保障房议题网络中的住房协会对政策的影响力和话语权应当有所提高。这些住房协会凭借自身的经济资源优势，展开与当地政府部门及官员的游说活动，此中夹杂的信息交互和赢取了信息时效性优势，同时也反面加重了弱势群体的信息不对称;而该协会成员均为当地房地产开发企业，这些企业自身的生产效益也直接关联着当地政府的土地收入、税收，在地方公共财政收入中占据重要一隅，当地政府不会不仔细考量其中的利害关系，但同时上级下达的计划指标考核压力在即，在此情形下，当地国有企业、事业单位、民营企业等“分担”了相当部分的建设任务，地方政府“巧妙”地转移了自身压力，成为了“甩手掌柜”。

（四）政策社群与议题网络间的认知受阻

首先，地方政府作为最能直接获取当地一线真实的住房保障相关信息，包括所需保障的家庭数量、可供的保障房数量、两者的比对差距、未覆盖家庭的比例、符合条件的对象信息、已有的住户信息变动情况、每年的保障房和商品房土地划拨面积等，但都未能做好以上必要信息的统计和储备工作。就目前来看，相当部分市县一级（特别是商品房存量较大的三四线城市）现有的住房信息管理系统尚未与省级政府系统联网，信息共通无法实现、上级也无法实时核实和掌握信息动态，更不用追求中央政府层面的信息传递的真实有效。这些势必影响到上级政府制定保障房宏观调控政策的科学性、调整已有政策不适部分或终止不符时宜政策的时效性，最终结果是保障房政策执行效果偏离政策预期，甚至出现政策结果南辕北辙的局面。

其次，中央政策层面的忽视是一主观原因。2005年至2011年期间，国家政策缺乏对信息化建设的重视，2012年才出台正式的管理办法。政策社群不能全然依靠下级地方政府的上报，在府际网络的多重角色作用下，单向依赖的结果则是无法避免虚假、骗取保障房建设补助资金等地方行为，反过来与议题网络间的认知受阻更加严重。

第三，地方政府的理念偏离也是另一主观阻碍。保障房政策执行中，下级地方政府对于政策执行中信息建设欠缺等实操问题未及时反馈给上级政府，一则暴露出省级与市县级地方政府之间行政事务管理上沟通的欠缺，也是缺少相应的动力激励机制或监管约束和惩处力度较弱;二则也暴露了下级政府在政策执行中遭遇执行困境后缺乏主动地反思和探索相应解决之策的现象，过分地依赖上级政策指令，不符合服务型政府建设理念的科学内涵;三则是地方政府充当中央政府和基本住房保障对象之间的重要媒介，但可能出于政绩考核等压力会严控或人为地修饰真实信息，从而造成两方的信息不对称。综其原因，正是行政思想建设仍旧停留在言语层面，主动服务意识仍未自觉深化在日常行政管理行为中。

政策社群和议题网络间的认知受阻，導致议题网络只能借助如贴吧论坛、微博微信等社交媒体渠道发声、宣泄对政府不作为的不满。综合来看，政策社群和议题网络间认知受阻原因中，信息化建设滞后是主要的客观障碍;这也重申了当局领导者更应重视和强化、对其他行政领域和未来服务型政府建设具有深远意义的方面，即上至中央政府下至省级及以下地方层级政府的整体行政伦理思想建设。

四、结语

保障性住房政策从正式出台至今，已经历逾20年的政策变迁。在政策网络理论看来，不仅仅是制度环境变动的直接呈现，更为重要的应该是多元行动者不同程度、不同方向凭借自身资源优势对政策过程施加影响，通过多次博弈后各方力量逐渐回归到均衡状态的动态演进过程。在保障房政策执行过程中，以省级及以下地方政府组成的府际网络扮演了至关重要的角色，政策社群制定的元政策意图能否获得预期效果某种程度上全然依赖于府际网络的执行程度。通过分析研究发现，府际网络本身的利益立场会在不同情境下发生切换，直接影响了其政策行为选择;随着保障性住房供应力度的逐渐增大，保障性住房的供应已不全然由政府担当，国企、民企、银行等在现阶段及未来很可能与政府共同组成保障房生产者网络中的核心力量，而这些成员间关系中缠绕的复杂利益也会牵扯着政策运行的轨迹;议题网络涉及的保障对象、成员数量庞大，但这其中又因各自不同的利益和价值观分散成或大小或强弱的组织，在与府际网络、生产者网络等沟通谈判还需要形成一致的行动力、增强政策参与合力。若要取得显著的政策成效，无疑需要政策制定者和执行者充分发挥出其政治智慧，也同时考验着管理者的行政能力。

本文围绕中央和地方政府、企业、社会公众等主要利益主体，从公共行政目标、政府职能、公共政策分析焦点等方面展开详细论述。从政策网络理论立场出发，认为在接下来的保障性住房政策调整中，可从网络内部成员关系、资源分布状况、网络核心要素重构等方面着手改善。如地方政府在制定具体的政策执行方案中要主动邀请议题网络成员、增进府际网络中多层级和跨区域的地方政府政务沟通;就保障房供应商可调动当地大型企业资源、盘活并灵活运用本地住房资源、探索与商业银行合作模式，平衡好商品房“去库存”与推动保障房发展两者间的关系;强化网络主体对共同规则的遵守、彼此间的信息互通、合作与信任文化的培养等等，以求最终能够实现广大群众“住有所居”的美好愿景。

参考文献：

[1]Katzenstein， Peter，Between Power and Plenty， Madison： University of Wisconsin Press， 1977， p.892.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]孙柏英，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008（5）.

[4]胡伟，石凯.理解公共政策：“政策网络”的途径[J].上海交通大学学报，2006（4）.

[5]闫文仙.政策网络理论的评估：基于SWOT分析方法[J].思想战线，2012（3）.

[6]K. Hanf，Interorganizational Policy Making， London and Beverly Hills Sage， 1978.

[7]郭春甫.公共部门治理新形态——网络治理理论评介[J].宁夏大学学报（人文社会科学版），2009（4）.

[8]林震.政策网络分析[J].中国行政管理，2005（9）.

[9]朱亚鹏.公共政策研究的政策网络分析视角[J].中山大学学报（社会科学版），2006（3）.[ZK）]

[10][ZK（#]R.A.W. Rhodes，The National World of Local Government， London： Unwin Hyman， 1986， chapter 2.

[11]马克思，恩格斯著.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].中共中央马克思恩格斯李宁斯大林著作编译局编译.北京：人民出版社，1956.