互联网+政务服务：历程、经验与思考

刘舒扬

摘 要：“互联网+政务服务”作为电子政务的新模式，为我国建设服务型政务提供了新的探索。全面分析和总结2015年以来国家层面发布的“互联网+政务服务”相关文件，对于我国继续深入推进“互联网+政务服务”具有重要意义。基于文件梳理归纳总结了我国推动“互联网+政务服务”在顶层设计和统筹规划、试点先行和典型总结、常态化监管和考核评价等三方面取得的经验，并从缩小数字鸿沟、用好数据资源、提升安全保障能力等三方面提出政策建議。

关键词：互联网+政务服务 服务型政府 电子政务

一、引言

2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，首次将建设服务型政府纳入到构建社会主义和谐社会的总体方针中。“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态，在此基础上，政府提供服务的内容和方式，应充分考虑民众的需求和期盼。

电子政务与服务型政府建设具有相同的价值取向，都强调“以人为本”和“为民服务”的理念，两者之间存在密切的联系。学者们普遍认为，电子政务作为服务型政府建设的内在要求和必然选择，对于实现从传统政府模式向服务型政府的转变起到了很大的推动作用。首先，促进民众参与和监督，强化政务公开。政府通过在门户网站进行信息发布和公示，让民众广泛参与讨论，一方面，民众获取、处理信息的能力得到增强;另一方面，也将政府行政置于公众的监督之下，能够有效地遏止暗箱操作，防止和减少腐败行为。其次，规范服务流程，提升政务服务品质。政府借助电子政务将服务工作的目标、任务、内容、要求、范围、程序等，全部用统一的标准确定下来并全程实施，提高了服务的规范化和标准化，实现了“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，一切标准有监督”。第三，促进业务协同和信息共享，提高行政效率。电子政务为行政工作提供了方便、快捷的信息处理工具，极大地简化了行政运作的环节和程序，同时也打破了政府工作的空间限制，加强了政府部门之间以及政府与民众之间的信息双向互动，这些都为政务服务效能的提高创造了条件。最后，提供民众需要的服务，增强政府亲和力。电子政务的基本特征之一就在于以公众需求为中心，在信息技术的支持下，政府能够主动回应公众诉求，服务的供给与公众的需求实现了更加精准的匹配，一切以方便公众为出发点，突出了亲民、便民和为民服务。

总体来说，经过“十一五”和“十二五”的发展，依托电子政务建设创新政府服务已经取得了一定成效，为政府职能转变提供了有效的信息化手段支撑。但是，就全国范围来看，社会公众作为“服务型政府”需求侧的这一角色尚未被充分理解和体现，困扰基层群众的办事难、办事慢、办事繁等现象仍然大量存在，各类“奇葩证明”“循环证明”“重复证明”屡见不鲜，群众获得感不强。

二、近年来的探索实践

近年来，建设人民满意的服务型政府越来越受到重视，如何真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，切实增强群众的获得感，我国围绕电子政务发展的新模式从国家层面开始了新的尝试。

2015年11月，国务院办公厅印发了《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号），针对困扰基层群众办事和创业创新中存在的“办证多”“办事难”和“奇葩证明”等问题，为了提供更加优质、便捷的公共服务，围绕简环节、优流程、转作风、提效能、强服务等方面，提出了六项任务，同时要求各地区各部门针对群众在公共服务方面期盼解决的热点难点问题，制定具体工作方案并组织落实。简化优化公共服务流程为后续相关政策的推进提供了重要的前提条件。

2016年3月，李克强总理在《政府工作报告》中首次将“互联网”加到了政务服务上，明确提出“要大力推行‘互联网+政务服务，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。”次月，国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号），重点面向自然人服务领域，以解决群众办事过程中“办证多、办事难”、办事材料重复提交、往返跑路等核心问题。按照《政府工作报告》有关工作部署和国务院领导同志的批示指示精神，通过对2014年以来在信息惠民试点工作中涌现出的一批“互联网+政务服务”新模式、新做法的经验总结，以促进跨部门、跨层级信息共享和业务协同为核心，推动实现三个转变：变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”。在此背景框架下，《实施方案》创新性地提出要在试点地区实现由“一号申请、一窗受理、一网通办”组成的“三个一”的改革目标。在《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》中提出的任务基础上，对“互联网+政务服务”的内容进行了丰富，并且提出了更加具体的举措，明确了配套制度建设。在实施层面，《实施方案》提出了“两年两步走”的实施路径，2016年以首批信息惠民80个试点城市为基础开展先行先试，在2017年推动全国范围内的政务服务模式创新改革。《实施方案》为我国建设服务型政府、推进政务服务体系改革指明了路径，为“互联网+政务服务”的落地提供了具备实践性的具体措施。

2016年9月，国务院印发了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号），为了解决地方和部门探索“互联网+政务服务”中存在的网上服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高等问题，在《实施方案》提出的“一号、一窗、一网”的基础上，以建成一体化网上政务服务平台和“互联网+政务服务”体系为目标，围绕“优化再造政务服务、融合升级平台渠道、夯实支撑基础、加强组织保障”四方面提出了16小类工作任务，为加快推进“互联网+政务服务”工作提供了明确的行动指南。

在各地区各部门推进“互联网+政务服务”工作取得积极成效的同时，由于分头建设，导致地区和部门间差异较大，服务内容的不标准、不规范和平台数据的不互通、不共享等问题普遍存在。因此，2017年1月，国务院办公厅印发了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号），在梳理总结各地区各部门政务服务现状和共性问题的基础上，吸收了各地区在“互联网+政务服务”相关方面探索实践的成果经验，明确了“互联网+政务服务”的主要內容、平台总体架构和业务核心，围绕“互联网+政务服务”业务支撑体系、基础平台体系、关键保障技术、评价考核体系四方面构建了统一的信息化实现路径，提出了推动信息共享、证照互认等关键技术的实现和应用方式，以及政务服务评估评价的参考指标体系和实施方法。《建设指南》对于指导各地区各部门推进“互联网+政务服务”体系建设，规范各级平台建设，以及实现政务服务跨层级、跨地域、跨部门的业务协同和交换共享具有重要意义。

2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，为深入贯彻落实全面深化改革要求，实现人民群众期盼，特别是缩短各地方改革进展差距，进一步提升宏观层面的整体成效，将推广地方典型经验与推动全国改革相结合，一方面通过对各地区的举措进行梳理总结，形成面向全国的改革要求;另一方面通过推广地方具有代表性的经验做法，充分发挥其示范引领作用。《指导意见》将坚持以人民为中心贯彻到审批服务便民化全过程，针对直接面向企业和群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，从八个方面提出了改革任务和具体要求，其中明确要“着力提升‘互联网+政务服务水平”，并分别从推动政务信息共享、促进业务协同、创新体制机制和深化民生服务智慧应用四个方面明确了任务措施。

按照李克强总理在两会记者会上提出的“推动政务服务‘一网通办、企业和群众办事力争‘只进一扇门‘最多跑一次”等“六个一”的明确要求，2018年6月，国务院办公厅印发了《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（国办发〔2018〕45号），在梳理总结地方经验做法、创新模式并且全面承接“一号、一窗、一网”发展目标的基础上，把改革突破点推向离市场、群众最近的地方，更加突出和强调群众体验感，提出了更高层次的发展要求。其中，“一网、一门、一次”既是三个具体要求，又是具体改革途径。在实施层面，《实施方案》针对“一网通办、只进一扇门、最多跑一次”三方面分别制定了2018和2019年底需达到的工作目标。

2018年7月，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号），针对政务服务平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等较为普遍的问题，以及政务服务整体效能不强，办事难、办事慢、办事繁等不同程度存在的问题，为进一步强化顶层设计、整体联动、规范管理，对各地区各部门的经验做法进行了系统总结，在已有文件的基础上，以集约管理和协同共享为核心，明确了一体化平台建设的总体架构和重点建设任务，提出要以推进政务服务一体化、公共支撑一体化、综合保障一体化三方面为重点加快全国一体化平台建设。同时，《指导意见》还明确了具体的组织推进和任务分工方案。

2019年4月，李克强总理签署国务院令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国令第716号），明确了一体化在线平台建设的目标要求和总体架构及其建设管理的推进机制，提出了要推动实现政务服务事项全国标准统一和全流程网上办理，实现办事指南编制规范化、标准化，以及实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认等内容，《规定》的实行能够有效解决部门间和区域间在探索“互联网+政务服务”过程中形成的差异性和碎片化问题，为企业和群众办事带来更多便利。

三、经验总结

“互联网+政务服务”自提出以来，至今已在多方面取得了显著成效。目前，全国除港澳台地区的各省（区、市）和新疆生产建设兵团均已建成省级政务服务平台，三十多个国务院部门和直属机构开通了部门政务服务平台，国家政务服务平台的统一政务服务门户、统一政务服务事项管理、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照等“六个统一”的主体功能建设初步完成，全国一体化在线政务服务平台全面对接工作正式启动。“互联网+政务服务”已经成为加快推动国家治理现代化和建设人民满意的服务型政府的重要抓手，群众对政务服务的总体满意度显著上升。如此成绩来之不易，主要经验有三方面：

（一）坚持顶层设计和统筹规划，地方和部门分工有序上下联动

近年来，党中央、国务院高度重视“互联网+政务服务”工作，就加快建设统一的“互联网+政务服务”技术和服务体系，多次做出明确指示。一方面，“互联网+政务服务”技术和服务体系建设具有牵一发而动全身的全局意义，从顶层设计角度进行统一研究部署，逐步建立覆盖“互联网+政务服务”全流程、各环节的技术标准与管理规范，从技术和内容层面同步对各地区各部门政务服务平台建设加以规范和引导，可以有效避免在建设过程中出现新的信息孤岛和信息碎片化，并解决由于各地区各部门的差异性带来的跨地区跨部门信息共享难、业务协同难等问题;另一方面，坚持全国统筹规划，加强集约化建设，有利于实现基础设施的共建共享，避免重复建设、重复投资。

在国家一系列措施的指导要求下，各地区各部门也相继出台了推进“互联网+政务服务”工作方案，明确了责任分工，多地组建了专门的“互联网+政务服务”工作领导小组，负责统筹协调。同时地方各级政府会同信息化部门、政务服务工作机构和有关业务单位，统筹推进、监督协调各地“互联网+政务服务”工作，建立了分工明确、协调有力的工作机制，加强了信息沟通和相互协作。

为了提升协同服务能力和综合管理水平，“互联网+政务服务”的推进还高度注重政府管理和服务的系统性、整体性，教育部、公安部、民政部、人社部、住〖JP3〗建部、卫计委等多个部门联合发力，对相关业务管理模式创新、业务流程优化、强化基层应用等方面进行业务指导，加大政策支持。并有效整合各方资源，促进纵横协同、上下联动，构建了一体化联合推进机制。〖JP〗

（二）坚持试点先行和典型总结，取得经验后在面上推广

由于各地区各部门情况千差万别，政务服务水平参差不齐，在部分地区或部门进行先行先试，一方面有利于为工作开展提供经验借鉴，为工作顺利推进奠定坚实的基础;另一方面有利于非试点地区未雨绸缪，密切关注试点进展，提前做好各项准备工作。“互联网+政务服务”的推进充分结合了正在实施的信息惠民工程以及不同区域的信息化发展基础，以覆盖各省（区、市）的80个信息惠民国家试点城市为试点单位进行先行先试，不断完善标准体系和政策制度，形成可复制、可推广的经验，逐步向全国推行。为了加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，争取早见成效，在全国统筹推进的基础上，选择条件成熟的上海、江苏、浙江、安徽、山东、广东、重庆、四川、贵州等省（区、市）和发改委、教育部、公安部、人社部、商务部、市场监管总局等部门开展与国家政务服务平台对接试点，推动在全国一体化在线政务服务平台建设管理、服务模式、流程优化等方面积极探索、不断创新，同时针对重点难点问题开展专项试点和区域试点，以试点示范破解难题、总结做法、分步推进、逐步完善。

在“互联网+政务服务”工作的推进过程中，由于新情况新问题层出不穷，同时新做法新经验不断涌现，先进地区成功经验在其他地区推广的适合度和本土化也是必须考虑的关键问题，需要政府部门不断总结共性问题和普适性经验，提高典型案例和经验做法在全国推广的实际效能。在深入推进审批服务便民化的工作中，对浙江、江苏、上海、湖北武汉、天津滨海新区、广东佛山等六个地区的典型案例进行梳理总结，供各地学习借鉴。此外，还充分利用电视、网络以及微信、微博等新媒体形式对新做法和新经验进行宣传推广，促进相互学习。这些做法充分体现了我国在推行改革时“稳中求进”的思路。

（三）坚持常态化监管和考核评价，倒逼政府部门改革

“互联网+政务服务”不仅是技术层面的革新，更涉及政府工作模式、体制机制的变革，能否得到全面落实，关键的一个方面在于监管是否有效、到位。因此，应当加强监督管理和制度约束，切实保证各项工作做细做实，防止空喊口号、流于形式，同时应充分发挥督查考核的导向作用，对落实到位、积极作为的典型进行通报表扬，对工作开展不力的予以通报或问责，倒逼政府部门进一步加大改革力度。

自2016年起，国务院办公厅开始对全国政府网站进行常态化抽查，每季度按照一定比例对各地区各部门政府网站随机抽查一次，重点检查网站可用性、信息更新、互动回应和服务实用等情况，并对抽查情况以及存在突出问题的政府网站名单等进行通报，同时针對抽查中的主要问题对下一步工作提出要求。与此同时，“互联网+政务服务”工作也纳入了政府绩效考核体系，列入重点督查事项。2016年8月，国务院第三次大督查宣布启动，在“深化‘放管服改革”这一项督查内容中，明确规定了要督查“推行‘互联网+政务服务，实现部门间数据共享，推动部门间业务协同，取消不必要的证明和手续等情况”。2018年7月，国务院开展了2018年国务院大督查，再次将“深化‘放管服改革”作为督查重点，提出要督查“落实‘五个为和‘六个一要求情况。加快政府信息系统互联互通，打通信息孤岛情况。全面推进政务公开情况”等内容。

除了以上这些行政手段，国家以及部分地区和部门还建立了相应的监督平台，听取群众的意见和建议，接受群众的监督和评价，这些都在一定程度上对政府部门的改革起到了促进作用。2018年9月，国务院办公厅“国家政务服务投诉与建议”小程序上线，主要用于接收社会各界对政务服务的问题线索和意见建议。公众通过手机就可以对办事不便利、“一网通办”落实不到位、涉企政策措施不落实等问题进行投诉，并就提升各级政府政务服务水平、优化营商环境等提出建议。国务院办公厅将对收集到的问题线索和意见建议进行专门研究，并督促有关地方和部门查清问题、查明原因、整改解决。同月，司法部开通了“群众批评——证明事项清理投诉监督平台”，并定期向社会公布投诉意见情况和处理情况。

四、思考与建议

转变政府职能、建设服务型政府是一项长期的系统性工程，尽管“互联网+政务服务”在十三五期间取得了重大进展，积累了宝贵经验，但是随着社会发展和时代变化，离群众的期盼和国家的要求还有一定的距离，至少需要在以下几个方面继续突破。

（一）缩小数字鸿沟，提升政务服务的普惠性

“互联网+政务服务”的发展已经让很多群众切实体会到了更方便、更快捷的办事过程，但是在一些发展相对落后的地区，特别是在中国西部和农村，由于基础设施、经济状况和知识水平等方面的限制，还有很多人没有享受到“互联网+政务服务”带来的便利。调查显示，虽然互联网在城镇和农村地区的普及率一直在同步提升，但截至2018年底，我国城乡地区之间仍存在约四成的差距。同时，农村居民对政府网站、政务微信、政务微博和移动客户端的知晓率、使用率和满意度普遍不高。

让更多人分享“互联网+政务服务”的福利，是政府责无旁贷的义务，尤其是在国家推进精准扶贫和全面深化农村改革的背景下，这些地区的居民正是“互联网+政务服务”更应该关注的人群。首先，加强互联网基础设施建设，大力发展移动互联网。得益于智能手机的广泛普及，移动终端正在成为农村居民的主要媒介，重点推动以智能手机为终端的互联网基础设施建设，加快移动政务向落后地区延伸，是推进农村地区“互联网+政务服务”的有效路径。其次，加强乡镇便民服务中心和村庄服务站点建设，提供免费的上网工具并配备工作人员，为群众提供帮助和指引。第三，针对交通不便、居住分散、留守老人多等农村地区实际，重点围绕劳动就业、社会保险、社会救助、扶贫脱贫等领域，开展上门办理、免费代办等业务，除此之外，政府部门可以探讨与第三方平台（如支付宝、微信）合作，开发具有针对性的移动政务。

（二）用好最后一公里形成的数据资源，产生更大的社会和经济效益

政务服务最后一公里积累的数据资源具有源头形成、数量庞大、涉及广泛、动态更新、权威性高，以及与经济社会关系密切和公共性、民生性的特征，又具有数字化程度和精准度高、可用性强的特点。在保障安全的前提下，加快开放政务数据资源，鼓励政务大数据的社会化应用，真正发挥数据的价值，对于推动经济发展、提升政府治理能力都具有重要意义。

2015年以来，通过推进政府数据开放共享和资源整合，我国已经形成了非常坚实的大数据应用基础。但是从已有实践探索来看，目前的数据分析还主要停留在浅层分析上，主要是发挥数据的一致性和时效性作用，较少采用深度分析技术，例如社会计算、知识计算、机器学习、群体交互决策等，在政策制定方面应更加鼓励深度分析技术的应用。对于政务大数据的应用开发，可以从以下三个方面重点探索。一是提升服务经济决策能力，完善基础数据、政务数据、行业数据等综合性数据库资源，建立反映经济运行趋势和重点优势产业发展的分析指标体系，为政府进行产业预警分析和企业决策支持提供系统、科学的量化分析工具;二是优化政务服务供给水平，深入分析不同群体的服务需求，提供关联的定向匹配智能信息推送和主动服务，让每个用户都能享受到精准快速的个性化智能服务;三是创新政府监管模式，依托大数据和智能关联分析技术构建全生命周期监管模型，与电子监察、征信系统、廉监系统一起为政府提供市场各类主体和个人全生命周期监管服务。

（三）提升安全保障能力，防范个人隐私和商业秘密泄露

如何处理好便捷和安全的平衡，厘清隐私和共享的边界，也是目前“互联网+政务服务”的短板。政府在开展“互联网+政务服务”的同时，还收集和掌握了大量的自然人与法人的相关信息，其中不乏个人隐私和商业秘密，但是在法律层面上，我国还尚未出台一部专门针对个人隐私和商業秘密的法律法规，公民的身份证号码、电话号码、家庭住址等敏感信息在政府网站上被完整公示的情况曾多次发生，用户的个人资料在网上兜售并被用于商业目的的案例也屡见不鲜。如果用户的信息安全得不到保障，会导致公民对政府的信任大打折扣，“互联网+政务服务”的普及也会受到很大阻碍。因此，政府在推行“互联网+政务服务”的同时，应确保个人隐私和商业秘密能够得到充分的保护。

首先，立法保障是重要的前提条件。应推动制定完善信息保护的法律制度，对信息的收集、使用、发布等环节做出清晰的公开界定，对于滥用个人信息和非法获取用户隐私信息等典型问题进行明确规定，严厉打击恶意侵犯个人隐私和商业秘密的行为，切实保护政务信息资源使用过程中的个人隐私和商业秘密安全。其次，政府还需要采取必要的技术手段，提高个人隐私和商业秘密的保护能力，包括增加保障信息安全技术的资金投入、加快信息安全技术研发、及时修复和更新传统的漏洞缺陷、实时监控数据安全、改进安全系统等措施。最后，应加强对工作人员的管理和培训，制定和完善安全绩效考核制度，同时开展信息安全保密管理知识的宣传和学习，强化安全保密意识，避免出现员工恶意盗取或无意泄露用户个人信息等情况，让民众能够安心、放心地使用“互联网+政务服务”。

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