浦东推进特色小镇建设的若干思考

曹伟

摘 要：浦东推进特色小镇建设应依托上海国际大都市优势，发挥作为上海科创中心和“四个中心”核心承载区的资源禀赋，处理好政府与市场的边界、政策的规范与创新等关系;明确特色小镇功能定位，完善规划引导机制。优化土地管理机制，建设用地指标适当适量向城镇倾斜;建立区域联动开发机制，推动特色小镇产业发展、文化彰显、设施完善、服务提升，促进生产、生活、生态相融合。

关键词：特色小镇 规划引领 区域联动

当前，上海正在全面实施乡村振兴战略，而承载这一战略的主要空间是占全市85%面积的广大镇村地区。推进特色小镇建设就是要实现城市与产业融合、创新与传统融合、人文与自然结合，最终引领和推动产业转型升级、城乡融合发展、农业农村现代化和综合环境改善。借助市中心核心功能的辐射和非核心功能的疏解，依托相关镇的区位、产业、文化、生态等特色资源，通过特色小镇建设打造一批新型城镇化和乡村振兴战略的功能载体及增长引擎，是浦东新区“加快推进更高水平城乡发展一体化”进程中的重要工作。

一、浦东特色小镇建设的禀赋优势及发展瓶颈

（一）禀赋优势和工作基础

浦东新区是上海建设“四个中心”、全球科创中心的核心功能区以及建设“四大品牌”的核心承载区，在集聚全球资源要素、承担全球城市功能上具有得天独厚的优势，有更多机会和更高的能力承接文化、创意、教育、科创等符合特色小镇建设的产业资源。

1具有良好的区位优势和产业基础。各镇在区位、产业、文化等方面具有一定优势，其中川沙、高桥、新场等镇更是获得重点镇、上海百强镇、中国历史文化名镇等称号。一是毗邻经济发达区域。多为主城区依附型小镇，临近中心城区和重要园区，有助于接受资源辐射和实现联动发展。如新场位于浦东中部城镇发展带和南北科技创新走廊的交叉点，属于张江科学城、国际旅游度假区联动发展区域，是新型城镇化建设的重点地区，距陆家嘴金融中心30分钟车程。二是产业定位符合实际。高桥提出创建“互联网+创客”的“特色小镇”目标，在发展古镇文创产业的同时，用“蚂蚁创客”等互联网企业或平台形成互联网企业集群，打造“文创+科创”两条腿带动经济发展的模式。新场提出以文创小镇建设为抓手，积极谋划联动发展大文章，力争实现“科创”与“文创”融合发展。川沙依托毗邻浦东机场、迪士尼等交通及文旅优势，发展服务经济、高新技术产业、旅游经济和航空经济，力争打造上海国际旅游度假区功能拓展区。

2拥有丰富的历史文化积淀。新场是上海唯一的同时拥有全国特色小镇、全国重点镇、中国历史文化名镇和中国民间艺术之乡四块牌子的千年古镇，是浦东规模最大、保存最完整的历史文化风貌区，文教鼎盛、人杰辈出，是上海弘扬家教家风、德化育人的极佳之所。川沙也是中国历史文化名镇，有黄炎培故居、宋氏家族居住地、张闻天故居等丰富的历史人文元素，中市街、南市街、北市街和西市街这4条主街得到较好修缮保护，可建成具有江南水乡特色、体现传统风貌、展现浦东历史人文的文化展示区。高桥也是中国历史文化名镇，浦东历史上四大名镇之一，全区超过三分之一的名胜古迹、名宅故居都在高桥。目前拥有一个历史文化风貌保护区和一个新建的荷兰风情文化街区，有助于推动文教产业与历史传统文化融合发展。

3特色小镇创建有一定的基础。特色小镇发展主要包括主导产业的确立、相关人才的引进、基础设施建设、社区功能的完善、文化产业的挖掘等方面。目前浦东的特色小镇处于规划建设阶段，同步实施产业发展、基础设施建设、传统文化修复升级等。整体而言，有关镇的各项工作有规划、有推进，尤其是形成了各镇的特色小镇规划建设方案。在开发建设上也明确了统一的主体，如成立镇级特色小镇推进领导小组（指挥部），成立平台投资公司或与区级国企共同开发等。其中，高桥镇与浦发集团全面合作，成立古镇投资发展公司来负责高桥古镇区域的开发;上海浦东文化传媒、上海笋银投资管理中心共同组建新场文化发展公司，作为古镇文化发展的平台性企业;新场还与张江集团合作推进“科技+文创”产业，与孙桥农业集团、乡伴文旅集团合作推进乡村文旅发展。川沙镇则与区文广集团合作组建川沙名镇文化发展公司，全面负责古镇区域的公建配套建设、旅游开发建设等。

（二）瓶颈问题和体制机制障碍

1政策措施的指引性不足。在规划指导方面，虽然各镇已陆续完成产业、空间等规划编制，但是目前多规衔接、镇级规划方案编制以及功能区域规划等，还需要区级层面的指导和支持。在政策创新方面，各镇建设用地指标较小，产业发展主要靠盘活存量用地，项目引进面临较大瓶颈。一方面，在集建区外建设用地指标和集体建设用地使用上，尚無针对特色小镇发展的灵活土地使用制度（国家对实施乡村振兴战略、农旅结合发展上有突破性土地政策，但上海还没有实施细则），特色小镇面临建设用地短缺的问题;另一方面，古镇区域大多数有历史价值的民宅没有产权，在历史文化建筑修缮、收储、更新等方面面临土地转性、存量盘活、产权政策等许多问题，这在各个古镇都具有普遍性，需要整体创新方法。

2资金投入的集中性不足。区级层面主要以中心城区和重点功能区（园区）的建设发展为重心，财力、人力、精力等方面对小城镇的支持还比较滞后。特色小镇的建设需要投入大量资金，尤其基础性投资的回收周期长，面临资金约束，需要政府、企业共同努力。目前正在推进的几个特色小镇中，整体风貌的完整性、闲置空间的利用率等存在重视不够或管理不到位的问题，甚至一些风貌保护区存在安全隐患，亟需投入资金进行修缮维护。部分的古镇建筑群落不仅需进一步修缮维护，河道水面清洁、雨污排水系统、消防安全装置等存在问题，但升级改造成本高，需要区级层面集中资金投入。

3特色产业的主体性不足。虽然各个镇都出台相关规划对特色产业进行定位，也有一定的产业基础。但总体来看，特色产业仍处于起步阶段，项目领域分散、体量较小，尚不足以承担起特色主导产业的角色，更谈不上产业链形态和产业集群效应。同时，由于镇级行政区的权限问题，尤其是在弱化镇级政府招商引资职能的背景下（浦东已于2017年开始取消各镇招商引资职能），项目审批权以及招商引资审批权不在镇一级政府，项目在实施过程中出现耗时长、难推进等问题，导致项目建设速度缓慢。

二、若干思考和建议

浦东推进特色小镇建设，要依托上海国际大都市优势，发挥浦东新区作为上海科创中心和“四个中心”核心承载区的资源禀赋，以及浦东打造“四个品牌”、实施“四高”战略的政策力度，进一步明确浦东新区特色小镇发展机制，提升特色小镇链接城市资本、技术、品牌和市场的能力，推动特色小镇产业发展、文化彰显、设施完善、服务提升，促进小镇生产、生活、生态相融合，推动新型城镇化建设和乡村振兴战略实施，为实现更高水平的城乡一体化添加新动力。

（一）处理好5个关系

1目标的长期性与短期性。特色小镇是城镇化发展到特定阶段的特殊产物。特色小镇建设不可能一劳永逸，也不可能一蹴而就，更不是项目的堆积。世界知名的特色小镇都需要十数年几十年甚至上百年的发展演进。人们消费观念的转变才催生了名人、文化型特色小镇，全球化、区域化的推进才产生了企业总部引领型特色小镇，新型产业的出现才产生了新经济型特色小镇等。因此，搞特色小镇要着眼长远、久久为功，注重产业升级、文化培育、旅游发展引发的长期性要求，其建设内容、规划原则、实施效应要与城市长远发展结合，不能追求短期效应。

2政府与市场边界。特色小镇的形成是以市场竞争为主、辅以政府推动的结果。国外和浙江特色小镇的形成，一方面是市场自由选择的结果，另一方面也离不开政府的推动。要把特色小镇建设、运营的事情交给市场主体去做，政府抓好规划编制、基础设施和环境保护，并通过税收、配套等政策，降低企业成本，推动创新要素在特定空间集聚。目前国内包括浙江的特色小镇建设的行政推动色彩还是较为浓重，浦东特色小镇建设应发挥市场配置资源的核心作用，将精力用在制定规则规划，完善公共服务和基础设施，抓好企业服务，减少大包大揽。

3路径的个性与普适。各个镇的资源各异，特色小镇建设所需要的创新组合，所对应的时空条件，都跟以前迥然不同，创新的难度、强度是以往所有的开发经验所没有的，发展路径可复制性小。特色小镇的形成可以说是各种特定资源在时间与空间上耦合的结果，在当前特色小镇建设热潮下，要研究特色小镇生成发育的特殊性，可能具有的非普适和非复制性，避免生搬硬套已有模式，最终没有解决好本地产业发展和新型城镇化的基本问题。

4创新的动力与平台。特色小镇应更注意企业的创新。作为产业升级平台，国外特色小镇不仅空间特色明显、文化浓郁，更关键在于构建了具有强主题性的产业体系（浙江模式亦如此）。因此，特色小镇建设应不仅是外部物质环境优化的平台建设，更要关注的是促进企业创新发展的政策设计和宽松公平竞争的市场环境优化。要结合浦东产业园区实力雄厚的优势，加强“园镇联动”，发挥浦东南北科技创新走廊建设的优势，促进特色小镇与迪士尼、张江、临港等品牌开发区联动合作，积极承接品牌开发区的创新资源转移。

5政策的规范与创新。“特色小镇不能房地产化，不能大搞举债，不能一哄而上”，这是2017年底以来中央对全国特色小镇建设的要求，是必须遵守的规范和红线。要在这个前提下加快政策创新力度，激活企业投资，否则就缺乏动力机制。中央提出将针对利用闲置农房发展民宿出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法。上海多个部门也正在探索更科学的民宿管理手段：例如，青浦区等已推出民宿发展相关指导意見，市质量技术监督局审查批准的地方标准《乡村民宿服务质量要求》已于2018年10月1日起正式实施。浦东要结合本区实际，加快研究出台相关措施。

（二）实施好8项工作

1完善规划引导机制。充分利用上海非核心功能疏解的重大机遇，调整和明确特色小镇功能定位，提升基础设施和公共服务水平，提高小城镇承载力，引导功能项目、文化活动、品牌企业落户。一是由区规划和自然资源局、发改委、镇政府及相关开发公司共同参与编制特色小镇规划，并实现与总体规划、土地规划及各类专项规划的“多规合一”，共同推动特色小镇规划落地。二是建立特色小镇总规划师（设计师）制度。建立总规划师和社区规划师（乡村规划师）机制，由镇级政府雇佣专业的城市设计师，参与区域战略制定，指导土地开发利用，为开发建设寻求公众支持。三是同步推进其他规划编制及调整。按照乡村振兴战略要求，推进郊野公园规划、工业园区规划、村庄规划等。在遵循总规前提下，根据功能形态、资源收储和项目实施需求，在审批上创新服务方法，重在抓好事中事后监管，促进创新型项目导入和运营。

2优化土地管理机制。调整重城轻镇的发展逻辑，建议建设用地指标适当适量向城镇倾斜。一是城镇建设用地指标与空间分配适当向特色小镇倾斜。适当兼顾发展滞后的镇，在建设用地出让计划制定时，适当优先考虑城镇的发展诉求。二是创新农村集体建设用地政策。2017年8月，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，提出村镇集体经济组织可自行开发运营，可通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。该方案有助于拓展集体土地用途，缓解小镇建设用地指标紧张问题。浦东可抓紧细化有关实施细则。三是简化特色小镇建设项目更新程序，并赋予更多奖励政策。针对产业导向、功能定位符合特色小镇发展的，应简化工业用地、工业厂房改造等“二次开发”的审批流程。例如，国土资源部、国家发展改革委印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》指出，将安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业、新业态和产业融合发展。浦东应结合有关精神抓紧研究操作性办法。

3创新投融资机制。特色小镇建设要打通三方融资渠道：保障政府资金支持，引入社会资本和产业基金。三方发挥各自优势，进行分工合作、利益捆绑。在财政资金直接支持方面，在特色小镇核心区道路建设、景区交通、古宅修复以及学校、医院、文体中心等城镇功能方面要加大直接支持力度，加快补齐城镇功能短板，改善公共服务的供给质量和效率。在鼓励社会资本直投方面，建议对特色小镇项目进行分类，对于成本收益划分较明确项目，鼓励企业资金进入，或将一定数目的项目打包，吸引企业主体参与，通过各种形式鼓励有实力的企业整体承建和运营特色小镇。在产业基金支持方面，由财政部门出资并吸引金融资本、产业资本等社会资本联合出资设立浦东特色小镇产业投资基金，按照市场化方式运作，专门扶持各个特色小镇的主导型产业。

4建立区域联动机制。一是建立区域联动开发机制。由区级层面统筹协调，建立项目、人才、运营管理等合作机制，促进特色小镇与张江科学城、国际旅游度假区等联动发展。二是构建因地制宜、多元化的镇企合作模式。鼓励镇政府与国企、品牌名企联动开发，促进资金引进、项目招商、规划建设、运营管理一体化。开发方式有三种：以政府为主，由政府成立国资公司，全面负责小镇的建设和市场招商的政府建设、市场招商模式;以政企合作为主，由政府负责小镇的整体规划设计定位，企业开展小镇招商运营的政企合作、联动建设模式;由政府通过特许经营权等形式，将小镇建设运营管理权委托给民营企业，政府提供公共服务。

5创新招商引资机制。一是创新与产业园区的合作招商。与区内外（首选区内）知名产业园区合作，通过设立园中园或者孵化器方式，为对方提供发展空间资源，通过知名园区的产业集群效应、品牌效应和管理能力，迅速带动一批产业集群入驻。二是创新对龙头企业的招商。如在土地指标、场地租赁和税费减免等方面，一定时期（一般3年内）内予以倾斜，以龙头企业及功能平台为引领，带动上下游企业集聚，做好信息、场景等配套服务设施，快速形成集聚效应。三是出台特别政策鼓励企业提高开发强度。完善土地出让金收益扶持政策、特殊用地政策（如城市更新容积率指标奖励政策、工业用地性质转变后存量补地价优惠政策、低效用地再开发激励机制）等，在融资便利、市场准入、高效审批、人才支持、用地保障等方面实行分类施策。

6建立评估考核机制。一是明确责任分工。清晰界定区、镇二级政府部门在特色小镇建设中的职责分工。区政府负责梳理和评估本区各镇发展特色小镇的基础和条件，抓好整体统筹协调和政策供给;各镇作为实施主体要在市、区两级政府出台相应的政策文件或授权于镇的情况下，做好具体项目实施工作。二是建立评价指标体系。区级层面编制特色小镇建设评价指标体系，定期发布建设指数。指标体系从产业、功能、制度和人文等维度进行设定。（产业维度，可设定特色产业营业收入占小镇营业收入比重、R&D经费占小镇GDP比重、万元GDP能耗、万元GDP耗水量等指标;功能维度，可设定亩均GDP、人均GDP、固定资产投资额、工业废水达标处理率、城镇生活污水处理率等指标;制度维度，可设定企业准入门槛评价、管理部门行政效率评分评价、人才引进计划落户人数、数字化管理覆盖面积、民生支出占财政支出比重等指标;人文维度，可设定视觉风貌评分、绿地率、开放空间评分、公共文化设施面积等指标）。同时，将特色小鎮发展作为区重点工作，建立考核机制，实行动态管理。

7加强人才支撑机制。特色小镇建设和乡村振兴战略的关键是人才，要把人力资源开发放在重要位置。一是大力培育新型职业农民，建立职业农民制度，支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育，支持专业合作社、专业技术协会、龙头企业等承担培训等;二是发挥科技人才作用，建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到镇村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，提高人才显示度;三是鼓励社会各界投身镇村开发建设，建立长效激励机制和权利义务相统一的绑定式合作模式，吸引支持企业家、专家学者、技能人才等，通过各种途径服务特色小镇建设、服务乡村振兴。

8建立公众参与机制。社会力量参与是保障小城镇建设具有主体性地位的要素。经济新常态背景下，特大城市的城乡一体化需要广泛的社会力量参与。浦东应将特色小镇的建设作为创新社会治理的综合试验田，鼓励社会、企业、企业、居民、社区等多元参与，形成特色小镇发展利益共同体。探索本地居民股份制、特色小镇规划师等参与机制，认同规划、参与建设、分享成果。同时，注重特色小镇品牌营销，建立多层次的互联网宣传推介机制，通过微博、公众号及其他新媒体平台、专业网站等多种方式，推动区域品牌在互联网传播。

参考文献：

[1]常小东特色小镇可复制性增强策略探析——以浙江首批特色小镇为例[J].长春师范大学学报，2019，38（03）.

[2]王鑫特色小镇建设如何做到新而活[N].解放日报，2018-08-20（011）.

[3]曾江等新型城镇化背景下特色小镇建设[J].宏观经济管理，2016（12）.

[4]张蔚文政府与创建特色小镇：定位、到位与补位[J].浙江社会科学，2016（03）.

[5]翁建荣高质量推进特色小镇建设[J].浙江经济，2016（08）.

[6]陈炎兵特色小镇建设与城乡发展一体化[J].中国经贸导刊，2016（19）.

[7]刘国斌等中国特色小镇发展现状及未来发展路径研究[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2017（06）.