深入落实两依责任 着力构建法治财政工作研究

毛晓麟 徐大勇 阚文华 邓学荣

一、落实“两依”工作的意义

财政根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》和十九大依法冶国精神，加快推进财政部门依法行政依法理财和法治财政工作，强化两依责任，对推进政府公共财政管理行为在法治的轨道上运行，按照法定的权限和程序行使财政权力、履行财政职责，建设法治财政有着十分重要的意义。

二、东坡区实践和创新“两依”工作模式

近年来，东坡区财政局在区委区政府的正确领导下，为推进政府公共财政管理行为在法治的轨道上运行，按照法定的权限和程序行使财政权力、履行财政职责，工作中，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实“依法治国”和建设“法治四川”的总体要求，结合法治与财政工作实际，大胆实践和不断创新，将“两依”工作不断强化，掷地有声，接受社会和群众的监督，不断修订和完善各项监督管理制度，使“两依”工作真正落到实处。

（一）“两依”工作以落实首问责任制为前提

东坡区财政加强组织领导，成立了以局长为组长的法治财政工作领导小组，实行首问责任制，按法律法规所涉及的工作将任务落实分解到各责任股室中心，由分管领导具体抓落实和协调配合，实行法治问责和责任追究，始终把依法行政依法理财的理念贯穿到财政工作之中，以财政工作实际为出发点，建立健全相关长效机制，完善依法理财运行体系，不断深化法治财政实践。

（二）工作中实行法治制度全覆盖

按照《财政部关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》，区财政根据《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《财政违法行为处罚处分条例》《预算法》《会计法》《政府采购法》《行政许可法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国税收征收管理法》“收支两条线”等管理规定，东坡区财政规定先由各股室中心按国家的法律法规开展财政工作调研，广泛争求各相关单位意见，在结合财政工作实际的基础上，加强法治财政治风险防范，建立了若干法治建设管理责任制度：

一是加强财政系统党内外制度建设，健全法规和规范性文件备案规定及实施效果评估制度，加强财政行政规范性文件制发管理，所有文件均按法律法规进行规范性审核后才能报领导审签。

二是积极完善推进实施财政民主决策方式制度，坚持把公众参与、人大监督、合法性审查和部门纪检审查、集体讨论作为重大决策的必经程序，广泛听取各方面意见，凡有不同意见的项目或决策，须重新审核后提交，发挥民主决策集思广益的作用，杜绝决策失误，降低决策风险。

三是完善政府预算体系，依法强化预算收支、信息公开和预算监督管理。积极推进预算公开，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，动态调整定额标准，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，全面公开除涉密信息外的所有预决算信息。主动公开政府预决算；除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均公开本部门预决算，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。同时改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，坚持政策导向，统筹当前长远，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。改进年度预算控制方式，一般公共预算审核的重点由收入安排、平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。经规定程序批准，一般公共预算可为没有收益的公益性事业发展举借一般债务，一般债务规模纳入限额管理。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制；经规定程序批准，政府性基金预算可为有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，专项债务规模纳入限额管理。政府债务必须在国务院批准的债务限额内举借，由政府报人大或其常委会批准。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。建立跨年度预算平衡机制，牢固树立统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的预算管理理念。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，设立预算稳定调节基金，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策，优化财政支出结构，加强结转结余资金管理。加强预算执行管理，提高财政支出绩效，硬化预算约束，预算一经批准必须严格遵照执行，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，执行中各部门(单位)原则上不得提出增支需求。对确需出台的增支政策，通过以后年度预算安排资金等等。不断完善财政信息公开机制制度，继续细化财政预决算、部门预算、“三公”经费、专项资金等信息公开的内容，延伸事关人民群众切身利益的民生政策和资金安排的财政信息公开，采取现场公开和网络公开形式，接受社会监督，让每一分财政资金都要发挥最大的作用。

四是规范财政执法行为制度，参与行政执法的人员必须持证上岗制度，全局公务人员80%以上都持有财政行政执法证，所有持证人员每年必须参加执法人员法律法规培训，与此同时，单位十分重视规范财政执法行为，进一步明确执法主体和执法权限，细化执法流程和环节，加强执法监督审查力度，对外执法检查实行归口由财监部门统一行文，统一组建工作组，统一实施检查，统一结案的四统一制度，确保执法主体合法。

五是确保财政权力规范运行制度，规范权力运行流程，继续清理、归并、优化本级财政行政权力事项，财政行政权力从最初的256项，归并优化后现在仅余65项，各项行政权力进一步明晰职责分工，同时还建立健全覆盖所有政府性资金和财政资金运行全过程的财政监督机制，凡涉及财政资金的项目，必须严格财评制度、项目跟踪制度、资金拨付审批制度，确保财政资金运行安全规范。

六是建立财政行政执法与刑事司法衔接机制的有效运行，2017年实现了财政案件与刑事司法衔接，实现了案件信息共享。

七是实施法律顾问制度，聘请了常年法律顾问，开展法律知识培训，努力防范、化解、处理财政管理行为中的法律风险，切实为财政重大决策、重要管理事项、重大行政处罚等提供法律服务和智力支持，充分保障财政管理行为的合法、有序、有效、持久地推进。

（三）强化“两依”宣传教育，营造东坡财政法治氛围

要持续推进法治财政建设，必须先培育财政工作人员的法律意识。近年来，东坡区财政局在建章立制的基础上广泛开展财政法治宣传教育活动，通过网络宣传、宣传展示栏、召开宣传会以及开展财政系统内部学法用法执法等方式促进财政工作人员积极学法、精准用法和执法。每年都要不定期地对所管辖范围内的部分乡镇及街道办事处进行抽查，督促其开展法治财政学习活动。除每年的普法宣传外，每年发放各类法律法规资料不少于五千份，内部宣传培训不少于四次。通过依法对各项制度的建立与宣传培训教育，增强全民法治意识，使财政真正做到法治工作全覆盖。通过宣传教育，财政工作人员依法行政依法理财的观念明显增强，业务综合素质明显提高，整个财政系统内法治氛围越加浓厚。不仅如此，法治财政的宣传教育还为推动深化财税体制改革奠定夯实了基础。

（四）建立东坡财政透明机制，政务公开常态化

让政府政策公开透明，是依法治国执政理念的内在要求；让权力在阳光下运行，是建设现代法治政府的题中之意。财政信息的公开不仅有利于公众积极主动地行使知情权，广泛参与行政监督，及时消除民众对政府工作的误解；还有利于约束财政工作人员的行政执法行为，在一定程度上遏制贪污腐败。2017年以来，东坡区财政局严格按照国务院和省、市政府相关工作要求，建立政务公开网络平台，紧紧围绕群众关心、社会关注的重点领域，在平台上主动公开相关财政信息，保障社会群众的知情权，积极接受群众及社会媒体的监督。同时督促区内相关单位按要求及时在平台上细致、准确、严谨地公开预算决算信息、三公经费信息、重点项目实施信息等，确保交给群众一本看得懂的明白账。此外，设立群众举报专渠，推进科技反腐工作，及时审查群众反映问题，以“零容忍”的态度严肃查处贪污腐败案件，近三年来累计接到群众投诉、举报和行政复议的案件共12件，都一件一件地进行了核查落实处理，切实做到“老虎苍蝇一起打”，打造公平公正、公开透明的法治财政信息系统。

（五）实现以监督促管理，规范财政行为

建设法治财政必须以守法为基本前提。作为财政工作人员必须时刻秉持法有规定不可违的原则，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。近年来，东坡区财政局严格按照相关文件要求，积极主动采取多项措施推进建设法治财政。一是多次召开会议学习解读新预算法、会计法等，按其规定指导区内相关单位规范编制预算决算。在经济保持中低速增长的情况下，统筹财力优先分配“保工资、保民生、保运转”的“三保”工作所需资金，确保群众切实利益。此外，结合各单位实际工作情况严格按照公用经费标准合理安排公用经费，做到财政的每一分钱都花在刀刃上，增强法律对财政的约束力。二是严格管理财政国库，及时梳理非税收入管理、政府采购管理、专项资金管理等，做到专款专用，并及时对发现的问题进行纠正。同时全局上下始终贯彻实施“谁签字谁负责”的政策制度，增强财政工作人员的责任感，提高财政监管力，切实管好政府的“钱袋子”，坚持做到有预算不超支，无预算不开支的原则。三是加强对政府债务的监管，提高政府管理能力。近年来，国家和省市出台了一系列的政策文件加强政府债务管理，东坡区财政局严格按照文件要求，结合实际工作情况，积极主动建立债务管理台帐，对债务实行动态管理，并建立债务化解机制，逐年化解历史债务。此外，根据市财政局制订的《关于进一步规范乡镇财政管理的意见》，严格要求所管辖范围内的乡镇不得以任何方式举借债务，不得违规对外提供任何经济担保和财产抵押活动。同时局内建立风险预警和责任追究机制，及时实施风险提示，有效管控乡镇债务风险，对违法违规举借和使用政府债务责令改正并追究相关责任人员责任。四是凡涉及财政投资项目，在财评的基础上加强事前、事中和事后监督，对重大项目实施绩效评价管理，发挥财政资金的最大效能。

（六）实现法治财政全方位监督

东坡区财政为推进法治财政工作，在强化责任的基础上，明确单位负责人作为依法行政依法理财的第一责任人，单位高度重视财政干部特别是领导干部依法行政依法理财意识与能力的培养，加强财政法制干部培训，开展周一授课制度，讲政策讲工作，讲案例，不但领导讲，执法人员也讲，使各项财政法规及管理规定深入到每一个财政人心中，积极打造一支懂财政、通法律、政治强、作风硬的高素质人才队伍。

近年来，东坡区紧跟财政改革步伐，开展工作创新，积极探索财政改革，开源节流，加大脱贫攻坚力度，惠农惠民资金投入逐渐加大，局领导提出全体财政干部职工要有时代感和紧迫感，主动作为，创一流财政，学法用法守法，依法行政依法理财，权为民所谋，钱为民所用，树立新观念，做一个真正意义上的财政人。为加快法治财政建设，还实行财政廉政风险预警防控管理，各股室中心结合工作实际，逐一查找风险点，全局共排查廉政风险点23个，其中：一级风险点2个，二级风险点8个，三级风险点13个，为降低财政风险，各项风险实行分解，每年均由局纪检部门与各股室中心签订廉政责任书，纳入目标管理，责任到股室中心及每一位财政干部个人。两依工作做到严格行政问责，谁负责谁担责，坚持有错必纠、有责必问，对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，严肃追究有关领导和责任人员的责任，工作中因故意或重大过失造成损失的，要求依法进行追偿，督促和约束财政工作人员严格依法行使权力、履行职责，从而增强了干部职工的岗位风险意识，达到预防腐败和惩治腐败的目的，横向纵向结合，法治财政不留死角。

（七）群策群力，践行法治东坡财政宗旨意识

东坡区财政始终坚持财政工作就是“为国理财、为民服务”的宗旨意识，为适应财政监督管理和服务的需要，梳理和简化行政许可和行政审在流程，缩短行政许可和行政审批时间，能当日办结的力求当日办结，当日办结不了的，说明原因尽快完善办结，提高为民服务的满意度。

近年来法治财政年轻化专业化干部队伍建设不断得到增强，每年开展的财政专项检查基本做到财政重点项目全覆盖，两依工作检查面不少于25%，重点检查与全面检查相结合，做到在一个普法期内实现100%的检查，以便查找财政法治建设存在的不足点。

为推动全区经济增长，区财政群策群力，借用各类教育资源，引进各类培训机构，搭建会计人员学习平台，提高会计人员的学习积极性，开展高端会计人才培训，通过专家授课等形式，累计为全区5000多户企业先后培养各类会计人才8000余人，其中初级人才近3000人，中级人才600多人，高级人才8人，基本满足了企业会计服务的需要。为认真贯彻准则制度，严格遵守会计法律法规，东坡区在会计人员继续教育上实行远程网络培训和现场培训相结合的方式，将普法工作作为所有会计人员的必修课，每年对会计人员的法律、法规、政策、准则和制度等实行全方位培训。财政每年都要开展送法下乡活动。从2017年开始，区财政和区会计学会开展会计人员＜＜会计法＞＞宣誓活动，全区近2000多名财务人员在＜＜会计法＞＞宣誓书上签字，有效增强了各单位照章纳税和依法纳税、执行准则制度的法治意识，维护了正常的税收秩序。在抓财政收入的同时，区财政积极强化“三公”经费、专项资金和各项惠农惠民等财政资金的监管，确保财政资金安全高效运行。

三、存在的问题及整改措施建议

东坡区财政在工作中不断总结完善法治财政建设，虽然在法治财政建设工作中取得一定成效，但也存在不足：一是对法治财政工作重视的力度还不够扎实，有法治财政工作边缘化迹象，不象抓收入支出那样投入；二是机构未单设，造成省市工作对接存在股室相互推诿现象。

针对法治财政工作中存在的不足，建议东坡区财政尽快完善法治财政股室机构建设，与省市财政对接，组建一支专业的法治财政队伍，强有力地推进全区的法治财政工作，使全区依法行政依法理财工作坚定不移地步入法治轨道，建设一个规范有序的全新的东坡法治财政。