新型农村社区合作治理中的多元主体参与研究——以都江堰市为例

章 敏 邢永亮

（中共都江堰市委党校，四川成都611830）

一、都江堰市新型农村社区治理面临的问题

当前，随着城市空间布局调整、产业经济地理重塑等重大战略全面推进，社区发展治理也面临许多新情况新挑战。具体到都江堰，主要存在以下不足和短板：

（一）从基层政府和社区两委来看，乡镇（街道）和社区干部都存在着承担行政类事物过多、专业能力素质不够等突出问题，少数职能部门将环保监督、城市管理、规划监管等“事权”下放属地，导致基层“事权”多于“职权”，逐渐将行政的触手延伸至基层，社区承担了过多的行政事务；乡镇（街道）班子成员中具有社会治理类专业背景的干部几乎没有；社区“两委”成员中50 岁以上的超过半数，懂社区发展治理、现代农业、乡村旅游、电子商务、市场营销知识的特别稀缺，还有多名书记和主任学历不高，甚至在初中以下。

（二）从工作运行机制来看，主要存在主责主业聚焦不够、工作合力不强等突出问题，多数乡镇（街道）组织委员还分管了大量经济、民政、城管等领域的工作，投入到他们主要工作上的精力反而不够；班子成员之间分工不明确、各自为政现象比较突出，使得社区发展治理工作合力不够，不能整体推进。

（三）从群众和社区组织来看，主要存在群众参与公共事务的积极性不高、领导重视不够等问题，有的党组织负责人仍然把党建引领社区发展治理工作写在纸上、挂在墙上，没有落实到行动上；此外社区发展治理资金统筹投入力度不大、社区组织发展力度不够、群众对社区发展治理工作参与热情不高等“老大难”问题在不同程度上制约了都江堰市社区治理工作的推进和成效。

二、多元主体参与社区治理的主要做法及成效

（一）加强党组织引导，形成社区治理的合力

自开展新型城镇化建设以来，都江堰市的群众生活有了很大的变化，居住形态由原来的“散居”变成现在的“集中居住”，生产方式也由原来的“分户”到现在的“集中”，生活形态由“农村”变更到“新型农村社区”。这使得最初基层党组织在资源整合、党员作用发挥、社会服务等多方面均力不从心，党组织大而不强，党员老龄化问题突出，党员管理杂而失序，出现了“书记找不到党员、党员也联系不上组织”的情况。特别是在农村传统的散居院落，空心化现状比较严重，群众少而党员更少，调研中就有基层干部诉苦：“院子里就一两个党员，支部很难管到他们”。出于现实问题的需要，天马镇组建了“现代农业产业园”大党委，让群众找到归属感，从而他们愿意用更多的时间去参加党委组织的活动。天马镇康龙葡萄园的杨洪道告诉我们：“以前我们都是各自经营各自的，经常搞不清方向，只要哪个品种今年卖得好，那么明年大家都种同一品种，结果导致价格上不去，老百姓都赚不到钱。现在我们天马镇党委带着我们几家合作社搞规模化、抱团发展，市场看得清了，技术也有地方交流学习，效益好了很多”。

（二）培育社会组织，完善合作治理结构

花卉盆景一直是都江堰市安龙镇卉景社区的支柱产业。长期以来，由于村民们都是分散经营，组织化、市场化程度不高，导致了同质化发展、恶性竞争、销售渠道狭窄等问题。为了将盆景产业提档升级，社区党支部通过组织种植大户建立“卉艺旅游农民专业合作社”，由社员共同研讨制定花卉盆景种植标准，群策群力进行市场调查、品种调整、开拓销路，促进了产业良性发展。如今卉景社区村民年收入达到人均3 万元，而卉景社区作为“川派盆景第一村”的品牌也越来越响亮。这只是都江堰培育社会组织的一个例子。事实上，都江堰市为应对农村基层千差万别的情况、需求多元复杂等问题，大力培育了350 多个像“卉艺旅游农民专业合作社”一样的“草根”社会组织，从而带动了群众自治，促进了产业发展。此外，都江堰市还注重其他多元社会组织的培育，满足社区群众多元文化、生活服务需求，实现社区自治。目前，已经有多达800 余家各类社会组织在都江堰落地并发挥作用，其中还有不少社会组织都是比较出名的。不仅如此，他们培育社会组织的同时，还注重加强对这些社会组织的管理，在因需培育的基础上进行了扶持和规范管理，促进了这些社会组织有序参与和协同服务，从而推动了政府治理、社会参与和群众自治的良性互动，初步构建了“多元共治”的网状化基层治理新格局。

（三）积极引导社区居民，提升居民自主性

都江堰市向峨乡棋盘社区近些年产业不断发展，农民的经济状况也日益好转。但近年来，摆宴随礼之风却日渐盛行，很多家庭变着法子摆酒席、邀亲友、吃“九大碗”，相互攀比。为了解决这一头疼问题，社区干部召集大家共同协商并制定了民约：要节俭办宴席，不攀比，不大搞排场，红白喜事随礼标准每场不超过一百，酒席每桌不超过三百元。同时，通过村民依法立规，自我约束。这一做法有效破除了人情攀比、铺张浪费的陋习，不仅帮助村民减轻了随礼的经济压力，也避免了酒席上常见的浪费现象。在婚丧嫁娶习俗上摒弃恶俗，共同营造乡村文明新风气，很大程度上减轻了基层治理工作上的难度。

同样的还有柳街镇鹤鸣社区的“村民议事会”，这个社区以产权改革为契机，一户一票海选出村民代表47 人，建立了全市第一个“村民议事会”。之后，全市256 个社区都组建了村（居）民议事会，共选出议事会成员4963 名。与“村民议事会”同时应运而生的是“小组议事会”，同一小组的村民利益相连，彼此知根知底，小组议事会更具赢得民意的优势。鹤鸣社区支部书记感慨：“过去一个社区干部苦口婆心劝不回的上访‘钉子户’，现在一次小组会议后就消失得无影无踪了”。

三、思考与建议

近年来，都江堰市在新型农村社区治理工作中不断探索与大胆创新，取得了一定的成效。尤其在党建引领“小单元”治理方面走出了一大步。以党组织为核心、多元参与的共建共治共享格局进一步健全，工作成效也比较明显。但是，万事万物都在发展中不断变化，我们应该在现有的基础上不断改进，创新工作方法，将新型农村社区的治理工作更进一步推进。结合都江堰的实际，本文对推进多元主体参与新型农村社区治理提出几点思考与建议。

（一）着力在创新推进社区骨干队伍建设上下功夫，引导优秀人才向社区聚集

针对基层骨干队伍能力不够强的问题，重点从三个方面着力：一是选好新型农村社区带头人———社区支部书记。通过调研了解到，全市有10%的社区班子运行不好，被确定为软弱涣散党组织。要全面提升带头人的能力素质，同时，各乡镇（街道）要根据社区书记的现实表现，加强综合研判，对于工作不力、能力不行的，要加强培训或者对人员进行适当调整。二是建立健全社区干部的奖惩机制。对于能力素质强的社区书记，要打通他们上升通道，同时，还要探索推进社区党组织评星定级与社区干部经济待遇挂钩，定期评选表彰（表扬）优秀社区书记，进一步激发社区干部干事创业活力。三是完善后备干部队伍建设。在每个社区推荐1-2 名社区后备干部，充实到后备干部人才库并实行动态管理，开展素质能力提升培训和跨区域挂职锻炼。

（二）着力在推进职能归位上下功夫，切实减轻基层负担

针对基层组织减负还权不充分的问题，重点从三个方面着力：一是加快推进街道职能转变，对乡镇（街道）职能进行调整优化，逐步弱化经济职能。实地调研中得知，现在有些职能部门，把执法权限、执法任务交给属地乡镇（街道）来执行，这种做法在其他地方已经引发了一些舆情，产生了负面影响，对此要引起重视、予以纠正。二是积极行动，将社区减负落到实处。梳理出社区事务负面清单，适时开展专项检查，切实解决社区行政事务多、检查评比多、会议台账多等问题。据调研，每年要求社区填报的各类报表超过1000 余种。三是下放到社区的行政性事务必须经过审批，职能部门不得随意将工作分派到社区。

（三）着力在充分发挥群众主体作用上下功夫，持续提高群众的参与率

要制定发挥群众主体作用的实施意见，重点从三个方面着力：一是激发群众参与热情。探索建立群众诉愿管理机制，从群众关心的身边事入手，找准利益联结点，解决好“愿参与”的问题。要适时的在群众当中培养一批骨干，建立健全群众参与机制，解决好“常参与”的问题。二是搭建群众参与平台。积极发动群众“先自治后整治”，培育发展社区社会组织，引导群众通过诸如社会组织、自治组织、经济组织等载体积极参与到社区公共事务中。三是提升新型农村社区居民的自治能力。培养群众的自主意识，人人都是大集体的一份子，对于现有的不符合社区发展治理要求的村规民约，要积极引导群众进行协商讨论、修改完善，不断提高群众议事协商能力。