提升中小学办学活力的三个关键问题

乔锦忠

改革开放是体制机制创新的过程，也是各行各业不断调动主体活力的过程，提升学校办学活力是深化教育改革的重要任务。在各项改革中，通常是企业改革先行，事业单位和政府机关跟随。提升学校办学活力，一方面要推进政府机关和事业单位改革进程，破除体制机制障碍，为学校释放办学空间;另一方面也要改善学校内部管理，调动广大教职工的工作积极性。

教育部党组书记、部长陈宝生在2019年全国教育工作会议上指出，各种填表、考评、比赛、评估，各种与教育教学科研无关的社会性事务，让老师们疲于应付。也有人大代表反映，很多与学校关系不大的事情被分派到了学校，其中不少“任务”上级部门要求一天一报进度，一天一报信息，一天一报好做法，一天一报典型，不报漏报就要影响教育系统的考核分。这些问题表明，当前确实存在束缚学校办学活力的体制机制。

一、政府管理部门应推进“放管服”改革，转变职能和管理方式

政府机构改革的关键是转变职能和管理方式，不转变职能和管理方式，只是单纯地精简机构、下放权力，很難走出“一放就乱，一收就死”“越精简，越膨胀”的怪圈。通俗地说，就是政府要“定好位”“不越位”和“不缺位”，政府的主要职能定位是进行宏观调控、提供公共服务，对市场和非营利性机构进行监管等。具体到教育领域，政府应努力承担规划建设、资源投入、质量监管、业务指导和服务支持等法定的教育责任。其中，规划建设和资源投入属于发改委、财政局和人社局等职能部门的责任，而开展质量监管、规范办学秩序、进行业务指导和服务支持等属于教育局等业务部门的责任。

如果政府职能部门“缺位”，学校规划建设不到位，资源投入不到位，有编不补，教师配备不足，势必就会有大班额，学校自然也就很难有活力。在办学实践中，政府各职能部门“缺位”和“越位”现象屡有发生，对学校办学活力影响较大。“文件多”“评比多”“检查多”是一线校长和教师的真实感受，各种与教育教学无关的社会性事务常常让学校疲于应付。政府各职能部门应该按照权力清单、责任清单和负面清单对学校进行管理，不经法律授权，不经联署或综合部门批准，不随意对学校发文并进行检查，对于提升学校办学活力很重要。

教育局是对学校进行业务管理的部门，其职能定位对学校办学活力具有直接影响。教育局的职能定位主要应该是对学校招生、办学秩序、课程设置、教育教学质量、校园安全和收费服务等进行监管，而不是通过文件和行政命令直接干预其办学行为。在实践中，教育局各科室对学校管理过细甚至越俎代庖较为普遍。每学年初，教育局各科室就会在工作计划中为学校安排很多事项。为了确保学校能不折不扣地完成这些任务，还制定了详细的考核指标，并将考核结果与学校绩效和教师收入等挂钩。在这种管理和考核制度下，学校把大量时间用在完成上级任务、用在“工作留痕”应付检查上，很难放开手脚。

另外，尽管教育部三令五申各地不得以升学率和分数作为评价学校工作的唯一依据，但现实中因为升学率、分数与广大人民群众的切身利益紧密相关，在管理中使用起来最方便，仍有一些地方将其作为评价学校办学业绩和校长升迁的主要依据。现在一些中学周一至周五有晚自习，周末还要补课，教师和学生都很疲惫。有活力的学校应该张弛有度，学生既能保持一定的紧张状态，又能有适当的活动和休息，还能有少许闲暇时间对自己感兴趣的问题进行探究。学校被分数和升学率绑架，教师和学生的时间自然就用在“刷题”上，很难有活力可言。

总之，在推进治理体系现代化和行政机构改革的大背景下，政府要切实转变职能定位，理顺与学校的关系，转变对学校的管理方式，给学校更多的办学空间。政府应配建足够的校舍，确保编制分配到位，经费拨付到位;下放必要的人事权、财务权、课程设置权和教学安排权等;对学校的管理应以内部约定为主，适当辅之以行政命令;对学校的考核和评价应以支持性为主，不要约束太多。学校只有拥有必要的自主权，按照规划发展，才会有活力。

二、推进事业单位人事管理制度改革，建立教师资格证与胜任力考核挂钩制度

改革开放以来，国家—直在积极推动事业单位改革。转换用人机制，实现由身份管理向岗位管理转变，调动积极性和创造性，一直是事业单位改革的目标。2012年4月16日，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，2014年2月26日国务院通过《事业单位人事管理条例》。按照国家规划，2020年底要全面完成事业单位分类改革。义务教育学校属于公益一类，在审批编制内设岗，规范人事管理，搞活内部用人机制;高中属于公益二类，在备案编制内设岗，赋予灵活的人事管理权。

中小学教师拥有事业编制，参照公务员管理，对于吸引优秀人才从教和稳定队伍有积极意义，但也会带来动力不足等问题。因为“能进不能出”，有少数教师会产生职业倦怠，出现情感枯竭、成就感降低等现象，影响学校活力。这既与复杂的办学环境有关，也与缺乏退出机制有关。如果学校不能根据业绩和工作表现来聘用教师，教师的工作积极性就会受到影响。

教师资格证与业绩和工作表现挂钩，才能让教师努力工作，不会轻易产生职业倦怠。如果教师在聘期内的业绩和表现不良，就需要去进修学习。进修学习后，业绩仍表现不好，不能胜任工作，会被吊销教师资格证，不得在教育行业执业。我国香港地区就是如此，如果教师没有被家长和学生选择，就可能会失去教师资格证。

《中华人民共和国教育法》第三十四条规定，国家实行教师资格、职务、聘任制度，通過考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。《中华人民共和国教师法》第十七条规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。当前国家正在积极推进“县管校聘”工作，建立“总量控制、动态管理”的编制管理机制，可以有效促进教师在城乡与校际间适当流动，实现资源合理配置。

这项政策在一些地方已经见到实效。四川省邛崃市在推进“县管校聘”改革中，由教育、编制和人社等部门联合印发了《邛崃市推进教师“市管校聘”工作实施方案》《邛崃市教职工竞聘上岗工作实施方案》《邛崃市义务教育学校校长教师轮岗交流实施方案》《邛崃市教职工待岗培训管理办法》和《邛崃市教师退出教学岗位实施细则》等文件，在全市对教师实行全员竞聘。对未能竞聘上岗人员，由市教师管理服务中心组织实施培训，待岗培训期间领取基本工资和50%的基础性绩效工资。对经培训和考核仍不能上岗的，按程序解聘。

推进事业单位人事制度改革，推进“县管校聘”改革，建立不合格教师退出机制，让学校真正拥有聘任和解聘教师权，是提升学校办学活力的重要举措。从外部看，提升学校活力主要是政府要提供办学条件和给予制度保障，主动释放办学空间;从内部看，关键是激发教师工作的积极性和主动性。

三、学校充分尊重和信任教师，为教师成长提供积极支持

提高广大教师的工作积极性，不能仅依靠约束机制，也要有相应的激励机制。教师是知识分子，调动他们的工作热情要依靠信任和尊重。教师认同学校的办学方向、规章制度和管理方式，有知情权、表达权和参与权，有发展的平台和机会，有施展才华的空间和舞台，才会心甘情愿地努力工作。这就为学校营造文化氛围、完善内部治理体系和提升教师发展等工作提出了要求。

学校是有形的，也是无形的。有形的学校以硬件、教师、学生、课程、活动和制度等物质和符号形态的存在被认知，无形的学校以价值理念、文化氛围、声誉和口碑等观念和情感形态的存在被感知。对于教师而言，价值理念和文化氛围等无形力量的影响十分重要。学校要让教师明确地感受到被尊重和信任，感受到温暖，让学校的价值理念走进教师心里，被教师接纳和认同。

学校文化主要存在于教师和学生的观念中，而决定教师对学校文化感知的最重要的因素是学校对教师的管理方式。校长的用人偏好是传递学校文化最直接最有力的信号，校长喜欢用有个性、业务能力强的教师，学校文化就是包容发展型的;校长喜欢用人际关系导向型教师，学校文化就是依附维持型的。同理，如果教师喜欢听话的孩子，班级文化也是依附维持型的。毋庸讳言，具有包容发展型文化氛围的学校更具有活力。所以，学校的活力很大程度上取决于校长的用人偏好，取决于教师对学生的教育方式。一所总担心教师活跃起来增加管理难度的学校，总担心学生思维活跃起来就不好组织课堂教学的学校，不可能是有活力的学校。

学校属于政府和社会，更属于学生和教师。校长在学校的职责更多是谋划、召集和执行。校长对学校发展的谋划要得到大多数教职工的认可，才能真正落地。所以，在学校管理过程中，要充分尊重教师的知情权、表达权和参与权。学校不是校长想干什么就能干什么，而是要在说服动员大家的基础上，让前瞻性谋划变为全体教职工的共识。

学校要建立工会、教代会、职称评审委员会、纪律与考核委员会、福利委员会等各种群众组织和专业委员会，完善章程、制度和各种工作流程。让教师知道他们是学校的主人，学校是在法律、章程和制度约束下运转的，校长和其他行政干部也在制度约束之下，并不享有特权。

要引导教师守望和爱惜学校的制度，参与学校的制度建设，敢于提出自己的意见。校长只是管理团队的代言人，学校不是校长最大，而是真理、道德和制度为大。只要能说服管理团队，说服广大教职工，教师提出的意见和建议就会被采纳。

教师有能力，学校才能有活力。有活力的学校一定在教师发展方面有良好的传统和有效的举措。学校有刚入职的青年教师，有中年骨干教师，好学校还有名师。对于不同成长阶段的教师，学校都要提供积极有效的支持。这种支持不是某任校长的一时冲动，而是深刻嵌入到文化、融入学校血脉中永固的传统。

很多好学校都有优良的传统，如校长或主管副校长亲自去听每一位青年教师的课，直到确信他们能够站稳讲台，会进行班级管理，能与家长、同事建立良好的关系，才放手使用;5年以内的青年教师要手写备课，有详细教案，对新教师配备业务和班主任师傅等。高品质学校除了校内有名师，还有良好的外部资源，学校经常会请学科专家走进学校对教师进行指导，为教师走出学校、走向社会提供平台和支持。

有活力的学校也体现在师生精神风貌上。教师身体健康，心情愉悦，工作努力，团结和谐;学生朝气蓬勃，思维活跃，身形矫健，步履轻盈。所以，有活力的学校一定是注重启发式教学，鼓励学生质疑问难、自主发展的学校。有活力的学校一定会开展丰富多彩的活动，注重学生个性和综合素质培养，关注教师的精神世界，一定深受学生和教师的喜欢。

总之，有活力的学校是有条件保障和办学空间的学校;是教师认同学校办学理念，在成长中能获得有效支持，在工作中有知情权、表达权和参与权，对学校有强烈归属感和认同感的学校;是教师鼓励学生自主发展、个性发展的学校。

本文系首都师范大学首都教育发展协同创新中心资助项目《学校管理体制机制与办学活力研究》（项目编号SKHX2014413）阶段性成果

（作者系北京师范大学教育学部副教授、北京市门头沟区京师实验小学原校长）

责任编辑 任国平