我国封建社会土地法律制度演替及当代启示

赵延安 张蚌蚌

摘 要：土地是封建社会农业生产的基础。我国封建统治者非常重视土地法律制度的建设，形成了限田制、占田制、均田制等土地制度，而且对土地买卖也制定了相应的法律规定。通过系统梳理自秦统一后封建社会土地法律制度的演替过程，分析其特征，认为封建社会存在国家、地主和自耕农三种土地所有制且互相转化，“均田”“限田”与“兼并”在整个封建社会循环往复;不触及封建社会土地制度根本的改革虽在一定程度上缓解了社会矛盾，但往往以失败而告终。当前我国土地制度改革应当兼顾公平与效率，统筹土地多功能特性及其优先顺序，防止过度资本化挤占土地的生产、生态和社会保障等基本功能。

关键词：封建社会;土地法律制度;农村土地制度改革;三权分置

中图分类号：F319 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）05-0148-06

收稿日期：2019-03-10DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.19

土地是封建社會农业生产的基础，是农民的主要生产资料，封建国家依托土地法律制度对农民实行统治。我国封建统治者非常重视土地法律制度的建设，各封建王朝不仅对限田制、占田制、均田制等不同土地制度进行了法律形式的规定，而且对土地买卖也进行了相应的法律规定。新中国成立以来，我国实行了一系列土地制度改革，特别是改革开放后我国确立了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这一土地改革适应了生产力的发展，极大地促进农民的生产积极性，解决了其温饱问题。借古鉴今会有益于当前我国农村土地制度的改革。

一、封建社会主要土地法律制度

（一）秦汉土地私有制的确立与限田制

战国时期，土地兼并严重，井田制逐渐向地主土地所有制过渡，多种形式的土地所有制并存。自从秦统一六国之后，秦始皇对战国时期混乱的土地法律制度进行了统一，于公元前216年，“令黔首自实田”，命令全国各地的土地所有者向政府报告所占有的土地数量，政府依此征收赋税，标志着封建社会土地私有制以法律的形式确立，封建社会地主土地所有制开始代替国家所有制。为加强封建土地私有制，秦代以律法的形式保护土地权利，例如秦法律规定“盗徙封，赎耐”，对私自移动土地界线标志者给予法律处罚。

西汉王朝从汉文帝开始，土地兼并日益严重，导致大量农民失去土地，依靠租种地主土地为生的佃农数量快速增加。公元前156年至公元前1年，汉武帝和汉哀帝在位时曾分别颁布法律限制土地占有，明确要求宗族、亲贵、农民“名田皆无得过三十顷，……犯者以律论”[1]。但是，这部限制土地占有的法律受到利益集团的抵制，导致限田法律规定在汉文帝至汉哀帝时期最终以失败而告终。到王莽执政初期，土地兼并情况更加严峻，出现了“强者规田以千数，弱者曾无立锥之居”的境况，于是王莽推行新政，对土地制度进行了改革，废除封建地主土地私有制，恢复井田制，建立了国家土地所有制（王田制），且通过法律规定土地不准买卖;“王田制按照家庭人口以户为单位重新分配土地，针对多占土地的封建地主，没收其多余土地，按照男丁一人一百亩的标准分给无地或少地的宗族邻里。”[2-3]然而，王莽推行的“王田”国家土地所有制下的平均分配土地仅推行了三年，最终因地主阶级反对而失败[4]。

（二）晋朝占田课田制

晋朝建立初年，颁布了占田课田制，占田制允许农民垦占荒地，同时保护士族利益，对官僚士族占田、荫客、荫亲属等占田特权进行规定;课田制是税收制度;占田课田制是辩证统一的，是封建社会国家土地所有制向地主土地所有制转变的法律规定。首先，晋朝法律对土地占有进行了规定，如“男子一人，占田七十亩，女子三十亩，夫妇二人可占有一百亩土地”（《晋书·食货志》）;同时，通过课田制对征税进行了规定，“丁男课田五十亩，丁女二十亩，次丁男半之，（次丁）女则不课”（《晋书·食货志》），即丁男（16～60岁）按照五十亩进行课税，丁女按照二十亩进行课税，次丁男（13～15岁、61～65岁）按照二十五亩进行课税，次丁女不课税。其次，晋朝法律对宅基地占有进行了法律规定“五公以国为家，京城不宜复有田宅”，而且对宅基地占有进行了位置和数量的法律限制规定“国王公侯，京城得有宅之处，近郊田大国十五顷，次国十顷，小国七顷”。而且，晋朝法律规定根据官员级别高低确定了占田数量， “品第一者，占五十顷;第二品，四十五顷;第三品，四十顷……第九品，十顷”（《晋书·食货志》）。

因此，晋朝的占田课田制是一部详细的土地制度和田赋法律规定，不仅对贵族、官僚和农民等占田标准进行了法律规定，而且对普通农民的课税标准进行了法典式规定。而且，晋朝法律限制已有田宅的“五公”再次占有京城的田宅。同时，占田课田制对贵族、官僚和农民等占有田亩数量和田宅占有进行了规定，既有利于增加国家赋税，维护社会公平，也有利于以家庭为单位的小农经济发展。

（三）北魏隋唐均田制

北魏是少数民族建立的政权，为了缓和矛盾，北魏之初实行“计口授田”;至孝文帝时期，进一步推进土地制度改革，颁布均田法律，推行均田制，将土地分配给普通农民，提高了生产积极性。因此，均田制对恢复生产、促进社会稳定和抑制土地兼并起到了积极的推动作用，成为历朝历代延续的土地制度。《魏书·食货志》对于授田的对象、种类和数量等均田制内容进行了立法规定[5]。一方面针对性别等劳动力特征对其进行授田，如“诸男夫十五以上，授露田四十亩，妇人二十亩，奴婢依良”;另一方面，对耕牛等生产资料授田进行了规定，“丁牛一头授田三十亩，限四牛”。而且根据年龄和劳动能力等特征进行了授田和死后还田的法律规定， “诸民年及课则授田，老免及身没则还田。……年十一已上及癃者各授以半夫田，年逾七十者不还所授，寡妇守志者虽免课亦授妇田”。

隋朝继承了北魏的均田制，并对其进行了深化改革，同时，隋朝对土地兼并的法律规定比较严苛[6]。因此，隋朝的均田制法律执行较好，通过深化均田制改革不仅抑制了土地兼并，而且实现了 耕者有其田，促进了农业经济的繁荣发展。

唐朝建立之初，为了稳固统治，封建统治者沿袭了隋朝的均田制，并且规定“田里不鬻”，以法律规定的形式限制土地自由买卖。《唐律·婚律》以律法形式对土地制度进行了规定[1，7]：其一，严格控制口分田的自由买卖，以遏制土地兼并;其二，禁止盗耕公私田，如“诸盗耕公私田者，一亩以下笞三十”;其三，禁止官僚贵族侵占农民土地，如“诸在官侵夺私田者，一亩以下杖六十”;其四，禁止把他人的土地当作自己的土地倒卖，“若盗贸卖者，一亩以下笞五十”。 唐德宗时期，实行“两税法”，分夏秋两季征收，标志着均田制的彻底瓦解，土地买卖和土地兼不再受限制，大批农民失去土地，土地快速集中到贵族、官僚和地主手中。

（四）宋元地主土地所有制度

北宋颁布《方田均税法》，是方田与均税的统一，前者指丈量土地田亩，后者指依据土地数量课税，以法律形式推行方田均税土地制度，该法律规定每年九月由政府丈量土地，并且按照土地質量差异划分为五等，以土地数量和质量确定征税标准。南宋实行“经界法”，与方田均税法类似，经界法也是根据丈量的土地面积作为征税依据。由于经历五代十国的战乱，北宋之初，出现了“百姓失业，田多荒芜”的景象，于是政府颁布清查土地和鼓励垦田的土地法律[8]，这一措施加速了土地的兼并。至北宋中期又颁布限田法，但以失败告终;这一切导致地主占有土地大量扩张，出现“富者田连阡陌，穷者无立锥之地”的现象，最终积重难返，人地矛盾激化，加速宋王朝的灭亡[9]。

元代按丁分配国有土地，“每丁给田五亩，一家衣食，凡百差徭，皆从此出”。元朝是游牧民族蒙古族建立的国家政权，建国之初对农业生产不重视，并未进行土地立法;至元世祖忽必烈颁布《经理法》，要求田产业主进行土地面积申报，但田产业主多“虚报瞒产”以逃避课税，《经理法》土地立法失败，最终以减免田租而告终[8]。同时，元代土地所有权形式还包括国有官田和私田两种形式，并受到法律保护，造成了官田的扩张。

（五）明清“田丁合一”土地制度

为恢复农民战争带来的田地荒芜情况，明朝建立之初鼓励垦田并颁布确定其土地产权的法律，这一措施极大地促进了经济的繁荣和发展。为科学准确清查全国土地，明朝从技术角度开创“鱼鳞图册”制度，并且把“黄册”（户口）和“鱼鳞图册”（土地）进行统一登记和统计，实现了封建社会土地和户口的双重管理与控制，同时为“田丁合一”土地制度改革奠定了基础[10]。明朝中叶，土地兼并现象严重，土地过度集中于地主官绅手中，征税是按照人口和土地分别征收，这无疑加重了无地和少地农民的负担，加剧了社会矛盾。在此背景下，张居正等推行“一条鞭法”土地制度改革。“一条鞭法”的核心是将各州县的田赋（以土地面积纳税）、徭役（根据每户人口数量摊派徭役）及杂役合并征收银两，按土地面积折算缴纳，不仅简化程序，而且避免地方官员瞒报谎报[11]。

为满足贵族利益巩固统治，清代之初颁布了圈地法。尽管圈地法规定只允许圈占近京州县的无主荒田及前明贵戚庄田，但在实行过程中，许多农民的土地也被圈占，导致大量农民失去土地、流离失所。清代初期的圈地法大大加剧了社会矛盾，康熙八年（1669年）下令停止圈地[8-10]。清朝初年，实际执行“一条鞭法”和“丁银”的双重税收制度，造成无地和少地农民承担赋税过重，存在不公平现象。为解决这一问题，雍正推行“摊丁入亩”，将“丁银”和田亩税银统一根据土地面积进行征收，从土地制度层面解决了田赋和丁银混乱的问题[12]，促进了社会经济的发展和人口的增加。

二、封建社会土地法律制度的特点

（一）授田对象和授田土地种类多元化

封建社会中授田对象呈现多元化，授田一般在王朝建立之初通过法律形式来推行，授田对象既包括开国功臣和宗族官卿，也包括普通农民;同时，通过法律形式将无主和荒芜的土地首先转变为国家所有，然后根据家庭人口数量分配土地数量。封建国家授田的土地种类呈现多样化，包括露田（耕地）、宅基地、桑田（园地）等。并且根据性别、年龄等劳动能力差异对授田数量进行了法律规定。如北魏法律规定，对于露田（耕地）十五岁以上的男劳动力可以授田四十亩，而十五岁以上的女劳动力则授田二十亩，封建社会授田的主要目标是发展生产，增加国家的税收。

封建社会授田对象呈现宗族、官吏和普通农民多元化，授田所带来的均田一定程度上促进了国家税收的增加和社会经济的恢复;但是，对于不同的授田种类，不同授田对象的土地权利是不对等的，官吏宗族拥有露田和桑田的土地所有权。授露田的普通农民仅仅获得土地使用权，且禁止买卖、无继承权，死后归还国家（还田）;授桑田的普通农民则获得完整的土地权利，可以自由处置、继承和买卖等。封建王朝通过授田与还田进行人地关系调整，对维护王朝统治和促进生产力发展具有积极作用。

（二）三种土地所有权主体同时并存且互相转化

自秦汉至明清，封建社会土地制度在不同的朝代乃至一个朝代的不同阶段相互转化。封建王朝建立之初，结束战争后大量田地荒芜，新王朝一般建立国家土地所有制，并将土地分给有功之臣和农民，并根据土地面积征收赋税，这一时期国家土地所有制和农民土地所有制占据主导地位;而王朝中期往往会出现土地兼并，造成地主土地所有制占绝对地位，加剧贫富分化，导致社会矛盾尖锐，最终农民为了解决温饱和获得土地揭竿而起。因此，封建社会三种土地所有权同时并存且互相转化，组成结构在不同朝代之间乃至同一朝代的不同阶段差异较大。

（三）封建土地制度“均田”与“兼并”的循环往复

自从北魏实行“计口授田”土地制度，“均田制”成为北魏之后历代王朝统一推行的土地制度。“均田制”一方面促进了社会公平，缓解了社会矛盾，另一方面通过明晰田亩保障了政府财政收入。但是，随着人口的增加和社会的发展，封建法律允许土地买卖，官绅和地主为了追逐利益，往往进行土地兼并。随着社会矛盾的加剧，政府则颁布“限田法”以遏制土地买卖和土地兼并。由于封建地主阶级的自私性和狭隘性，导致“限田法”难以推行，最终土地“兼并”更甚，矛盾更加尖锐，造成王朝更替。同时，封建统治阶级为了巩固政权，往往默许特权阶层进行土地扩张，如元朝时的“官田”扩张，清朝时期的“圈地法”，这种土地扩张和兼并极大地损害了农民利益，造成百姓失去土地，流离失所[4]。因此，“均田-土地买卖-土地兼并-限田-土地兼并-……”不仅在一个王朝内反复出现，而且在整个封建时代循环往复。

（四）平衡土地收益分配的土地制度改革

封建统治者为了维护统治，平衡国家、地主、农民等不同主体的土地收益分配，通常都进行土地改革。但是，由于改革必然触犯士绅权贵和地主的利益，平衡土地收益分配的土地改革通常会受到激烈的阻挠，很多改革往往难以实施和推广，即便靠强制力推广，后期执行中也会因受到抵制而名存实亡。如宋代王安石主持颁布“方田均税法”，不仅保护了自耕农利益，遏制了土地兼并，而且有利于国家财政收入的增加，但是，由于改革触犯地主和保守派利益，最终以失败而告终。明代张居正主持的“一条鞭法”和清代雍正年间实行的“摊丁入亩”土地制度改革，虽然在一定时期内取得了很好的效果，显著增加了国家财政收入，农民也获得了稳定收益，但最终均因地主士绅等利益集团的破坏而名存实亡，土地买卖和土地兼并更加严重，最终导致王朝灭亡。封建统治阶级实行平衡收益土地制度改革仅仅是为了维护自身统治，并不是从最广大人民的根本利益出发，其失败具有必然性。因此，封建统治阶级推行的平衡收益分配的土地制度改革，在一定程度、一定时期内缓解了矛盾，促进了生产力的发展，但是，不触及封建王朝根本利益的平衡土地制度改革通常难以长期实施。

（五）人地关系松动的“均田”促进了生产力发展

经过战乱的封建新王朝建立之初，田地荒芜，人口锐减，统治阶级往往实行“均田制”，将荒芜的田地分配给农民、官绅等不同主体使用，并推行减租减息政策，这极大地调动了农民生产积极性，促进了生产力的恢复和发展，有利于巩固封建王朝统治。在人地关系松动背景下，以“均田”土地制度为核心的生产关系与当时生产力相适应，促进了生产力的发展。因此，封建社会历次土地法律制度改革更加关注均田，照顾了农民利益，从而促进生产力发展和社会稳定。而随着社会经济的发展，贫富差距逐渐加大，土地买卖又造成农民失去土地，如此往复愈演愈烈[14]。

三、對当前农村土地制度改革的启示与借鉴

（一）土地公有制和私有制具有相对性，在坚持公有制前提下，重视土地权利保护

我国封建社会土地制度演替过程表明，土地公有制和私有制相对的、辩证统一于具体的权利束法律规定，土地制度的权利束包括土地的占有、使用、收益、处分、抵押等权能的法律规定。我国封建社会出现过国家土地所有制、地主土地所有制和自耕农土地所有制三种形式[14]，而且其产权主体同时并存且可以相互转化。根据土地产权位移理论[15]，土地产权既不是具有100%支配权的纯物权，也不是0%支配权的纯债权，而是介于纯物权与纯债权之间、私有与公有之间的位移。如何找到最佳物权和债权的平衡点是确定土地制度和土地立法的重要依据，社会经济发展水平是进行土地制度改革和土地法律修订的动力。在当前土地制度改革（本质是生产关系调整）中，应在坚持公有制前提下，重视土地权利保护，应根据生产关系与生产力相适应的基本原理，基于物权和债权平衡点制定土地改革政策。

（二）在禁止买卖的前提下，农村土地产权制度改革应探索市场化配置

当前农村土地产权制度改革，应该在禁止土地买卖的前提下，因地制宜探索股权化、招标性承包、反租倒包等多种形式的农村土地制度改革路径。

1. 对承包地“三权分置”改革的启示。我国目前土地流转面积达到三分之一，流转对象主要是农民、家庭农场、种植大户、公司等主体，承包地“三权分置”，即承包地的所有权、承包权、经营权分别属于不同的主体。承包地所有权属于集体所有（乡镇、村和村民小组等），承包权属于集体成员内的农民，他们可以将其经营权流转给其他农民、合作社、公司等不同主体经营使用，并订立契约，确定流转的期限和租金。封建社会土地自由买卖一定程度上提高了农业效率，但其所带来的土地兼并和社会问题值得警示：一方面，经营权流转期限的约定应该在承包权期限范围内，并且应通过土地法律完善明确所有权、承包权、经营权的占有、使用、收益、处分、抵押、担保等权能分配;另一方面，承包地“三权分置”立法完善，既要保护转入土地的经营主体权利和利益，也要防止工商资本对土地的侵占，维护农民权益。

2. 对农村土地基本经营制度改革的启示。改革开放40年来，我国科学技术和农田装备要素等取得了巨大进步，当前农户耕地规模小（小农户）且农地细碎的现实，已经远远不能适应当前的科技发展水平[16-17]，迫切需要制定新的农村土地基本经营制度改革方案。

国家土地所有制和地主土地所有制是封建社会的主体，自耕农土地所有制相对较少。现在我国农村实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“分”的层面较封建社会彻底且范围广泛，但“统”的层面不够，诸多弊端日益凸显，迫切需要探索完善“双层经营体制”的土地改革路径，以促进小农户和现代农业发展的有机衔接。当前农村集体经营制度改革的根本是坚持家庭联产承包责任制的“均田”思想，改革的关键应该是强化“统”的职能，路径是通过土地法律权利设定，使得农村集体具有一定程度的处分权利，通过股权化、反租倒包等多种形式，进行统一规划和集中经营，促进土地产权关系与生产力协调适应。

3. 对宅基地改革的启示。宅基地“三权分置”是指宅基地所有权、资格权和使用权的权利细分。随着城镇化和工业化的发展，农村劳动力大量转移到城镇就业，2018年我国常住人口城镇化率达到5958%，导致农村宅基地大量闲置、空心化严重，推进宅基地改革，促进宅基地优化利用迫在眉睫。同时，2018年我国户籍城镇化率仅4337%，与人口城镇化率相差1621%，表明宅基地仍然是农民的主要保障性需要。尽管封建社会对宅基地占用进行了限制规定，但其结果经常是限制措施失效所造成的农民“无立锥之地”，加剧了社会矛盾。以古为鉴，对当前宅基地改革建议：其一，严格执行具有法律效力的土地规划和用途管制制度;其二，为增强流动性，宅基地可以在村集体之内和之外流转，且期限在其资格权范围内，但禁止村集体之外的人员购买宅基地;其三，开展农村宅基地整理，提升宅基地利用效率;其四，鼓励有条件的农户自愿在村集体内部转让宅基地“资格权”，促进宅基地价值的实现;其五，完善法律制定，确保宅基地“使用权”抵押、担保等职能的实现。

（三）农村土地制度改革中坚持公平与效率均衡

从历代封建土地制度长期的“均田-土地买卖-土地兼并-限田-土地买卖-土地兼并……”历史规律来看，“均田”与“土地兼并”是螺旋式进行的，封建王朝由于自身局限性，最终无法逃脱改革失败的历史周期律。我国是社会主义国家，《宪法》规定实行社会主义土地公有制，在农村实行集体所有制。“均田”代表着对公平价值的追求，而土地集中代表着对效率的追求。应当辩证看待“均田”和“土地集中”。在低生产力水平下，“均田”有利于提高农民等经营主体的积极性，然而，随着社会的进步，“均田”下的分散经营可能无法适应生产力的发展，甚至制约生产力发展;在此背景下，需要加快土地流动，促进土地集中，实现适度规模经营。但同时，在追求规模效率的过程中，必须兼顾公平，通过法律约束，抑制土地兼并和无限占用。因此，公平与效率是相对的，不同阶段侧重点不同，应当根据生产力发展的需要制定土地制度改革方案，以调整土地关系使之适应生产力发展。当前农村土地制度改革的方向是在坚持公平的前提下，如何通过市场化手段优化资源配置，提升农地利用效率。

（四）农村土地制度改革中兼顾多功能特性及优先顺序

土地具有资源与资产双重属性，土地客观具有生产功能、生态功能、景观功能、财产功能、投资功能和社会保障功能[18];而不同功能的发挥和体现与人类需求紧密相连，人类需求随着社会经济的发展而发生变化。进入新时代，实践发展对土地各项功能均提出了需求，但是，土地多功能统筹兼顾下的优先顺序是土地制度改革的重要依据。土地的生产功能（粮食安全）、生态功能（生态安全）和社會保障功能的准公共品特性，决定了土地的生产功能和生态功能是基础，必须优先保障;社会保障功能等公共功能居其次，然后才是经济功能，最后是投资功能。鉴于封建社会过度强调土地资本功能而出现土地流动过度，最终造成土地的生产功能被轻视、土地兼并严重的历史规律，土地制度改革也应该按照土地多功能的重要性进行：（1）以利用为导向进行土地生产的优化和土地生态保育;（2）通过市场机制促进耕地和宅基地流转，盘活土地要素[19];（3）在土地改革过程中，要坚持农村土地的集体成员公平特性，禁止向集体成员之外的人买卖或转让;（4）要防止土地价格上涨过快和虚高，防止过度资本化对土地生产功能、生态功能和社会保障功能的冲击。

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