政策脱节中的政府行为机制

郭小聪 吴高辉 李刘兴

摘 要：十九大报告明确指出重点攻克深度贫困地区脱贫。围绕连片特困区L县的产业扶贫政策执行过程，旨在探讨县域内产业政策执行行为机制及其影响因素。研究表明：（1）县域产业扶贫既是回应县域产业转型的客观行动，也是顺应地方考核的政绩冲动，由此造成“脱节”现象。（2）政策执行中，县委县政府试图运用“超常规施压”和“超常规问责”的双重压力机制推动政策实施;而乡党委、政府以及县直部门则在双重压力机制下陷入三重困境，并引发策略性应对机制;乡政府为了走出困境将扶贫压力向村两委传导，引发村两委干部的选择性阐释机制。（3）政策执行中的多重行为差异根源于政策本身的缺陷、政策执行者的风险规避和自有余地以及行政体系运作特征与乡土社会运作模式的不适应。

关键词：扶贫;双重压力;策略性应对;选择性阐释;政策执行

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）05-0033-07

一、问题的提出

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称“《纲要》”）第十条明确指出：国家将14个集中连片特困区作为扶贫攻坚主战场。这意味着连片特困区的深度贫困问题成为扶贫攻坚的重大议题。2017年4月习近平总书记在L县所在区考察时明确指出：“脱贫攻坚必须倒排工期，落实精准扶贫精准脱贫方略，戒搞形式，戒做虚功，对贫中之贫、困中之困，要采取超常规措施。”[1]对于“形式主义、做虚功”，引起了学界的回应。魏程琳等发现了扶贫领域的常规治理向运动式治理转变的趋势，并直接指出了扶贫运动中所呈现的“精心应付”“目标偏离”与“多重紧张”等问题[2]。王刚等则发现了贫困县在脱贫摘帽锦标赛中的“自我加码”现象，并指出了这种横向角逐势必造成注重数量而忽视质量的漩涡[3]。孙兆霞则直接指出产业扶贫将大量财政等公共资源投向与村庄社会相脱嵌的“大户”和“龙头企业”而形成了“脱嵌的产业扶贫”[4]。已有研究启发我们从政策执行过程去关照产业扶贫实践。我们调查了L县产业扶贫政策执行中的反常的现象：政府高动员而贫困户低参与，即政策执行与目标对象“脱节”。具体来说，当地政府采取超常规态势开展扶贫攻坚战，倾全县之力进行扶贫攻坚，通过扶贫会议、干部下乡以及扶贫项目等接连不断，据统计，2015、2016和2017年扶贫会议、干部下乡分别达到50、100和300多次，而群众这几年的参与率分别只有45%、40%和50%，由此可见贫困户对此参与度不高，积极性不足。

鉴于此，我们试图从政策执行的角度探讨产业扶贫政策执行中的政府行为选择与内在逻辑，以L县的产业扶贫政策的脱节现象为切入点来探讨集中连片特困区的深度贫困治理过程与行为机制。

二、文献回顾

已有研究为本文提供了重要的理论视角和经验材料。

1.对产业扶贫政策执行的结果与对策研究较多，对政策执行过程研究较少。已有研究指出了产业扶贫政策存在行政控制、贫困户参与机制不全[4]以及精英俘获与弱吸纳[5-6]、产业趋同与利益分享机制缺乏[7]等问题。他们据此提出了增强主体间互动关系、促进社会参与、提升贫困户内生动力以及改善农村基础设施、促进农民职业转变、建立利益分享共商机制等对策[8-9]。但是，上述研究主要是基于不同地区的经验差异做对策性研究，主要是告诉了我们“是什么”和“怎么办”的问题，并没有对当前的诸多扶贫政策“为什么”是以“这样而不是那样”的方式执行的内在逻辑与政府行为进行解释。在县政府作为扶贫政策执行的主要责任主体的条件下，县政府制定了“什么样”产业扶贫政策，又是“怎么样”执行的，以及“为什么”是这样执行的，已有文献都很少关注。

2.对政策执行中政府行为的研究。已有研究主要从三种不同视角对此进行了阐释。（1）压力型体制下的层层加码。地方政府在执行政策的过程中，会通过各种方式向下级政府施加任务来确保任务按时完成[10-11]。例如，精准扶贫实施过程中，为了确保到2020年全部贫困人口如期脱贫，中央与贫困严重的22个省（自治区、直辖市）签订了扶贫攻坚“军令状”，层层传导扶贫压力，落实扶贫责任[12]。（2）政策压力下的策略性应对——基层共谋。上级政府在层层加码的同时，下级政府则运用大量的策略来应对或共谋行为来敷衍或弱化政策实施[12-14]。另外，也有研究将这种“上有政策，下有对策”的现象抽象为政策“变通”，并且认为这是大量的非正式运作影响了政策执行所导致的结果[15-16]，而且层层加码者与策略性应对共谋者还可能发生在处于中间层级的同一级政府行为中，即一方面与下级共谋来应对上级压力，另一方面又变换手段来向下级政府施压[14， 17]。例如，扶贫督查行动中，当市级扶贫部门对县级扶贫进行督查时，县政府和乡政府会合力规避督查漏洞;但是，当县政府对乡政府进行扶贫督查时，又会对乡政府施加压力。还有学者从国家能力的视角研究科层制与乡村社会互动，并发现了扶贫政策执行中的“倒逼与反倒逼”机制：社会“倒逼”政府導致体制惰性与政策执行异化，而政府“反倒逼”则形成了运动式扶贫和政策纠偏[18]。相应地，也有学者从国家自主性的视角发现了扶贫政策执行中的政府嵌入机制与后果：组织动员下的文本脱贫，干部驻村下的权力悬浮以及项目下乡后的民意替代[19]。（3）行政发包制与控制权理论框架下的政府行为策略选择。周雪光等人在总结上述两种研究视角的之后，对周黎安的行政发包制理论进行了发展[11]。他们借用经济学不完全契约和新产权理论对行政发包制模型进行了推广和修正，提出了一个控制权理论框架来解释中国政府内部权威关系，将政府各级部门间的控制权概念化为以下三个维度： 目标设定权、检查验收权和激励分配权。在这种框架下，诸种控制权在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式导致迥然不同的政府治理模式，诱发相应的政府行为。相应地，行政发包制模型只是多种控制权分配形式之一，即委托方拥有目标设置权和检查验收权，但将激励设置的控制权给予管理方。并且，他们运用这一理论框架分析了环保领域中上下级政府间的控制权分配和行为策略。

以上三种视角启发本文从政府内部上下级互动的视角去探究产业扶贫政策的执行过程。具体而言：第一种视角虽然关注了压力型体制下的政治压力对政策执行的作用，但是对于政治压力如何体现、如何作用缺乏进一步关注;第二种视角对上下级政府间的互动进行了有价值的描述和解释，提炼了一些重要的概念与机制，但是偏向于静态研究，忽视了政府上下级间互动的动态性与连续性;第三种视角启发我们关注政府内部的权威关系，进一步引导我们将内部权威关系与具体的部门及其执行策略联系起来。上述研究提供了重要的启示：县域产业扶贫政策执行中的各级政府行为并非简单地呈现“上有政策、下有对策”的“变通”或“合谋”，而是政策制定以及执行过程会同时受到各级政府的实际条件的影响，进而型塑各级政府差异化的行为策略。鉴于此，本文以集中连片特困区L县的产业扶贫攻坚政策执行过程为例来回应这一问题。

三、研究方法与案例呈现

（一）研究方法

本研究得益于笔者的参与观察与实地访谈。具体进路是：（1）2017年6-9月，笔者参与L县所在地级市组织的博士挂职活动（挂职L县扶贫县长助理，主要负责整理并报告各乡镇的扶贫攻坚进展情况）;（2）参与了县域产业扶贫报告的修改、宣讲与调研活动，获得了该报告相应的第一手资料;（3）联系了县政府主要干部、若干乡镇主要干部以及相应村干部进行了若干次访谈，获取了该政策执行过程的第一手材料。

（二）案例呈现

1.L县县域产业扶贫政策概述。首先，L县属于全自治区扶贫开发重点县，同时也是滇桂黔石漠化片区县。“十三五”时期，全县仍有71 949人农村贫困人口，总量居所在地级市前几位;贫困发生率1631%;全县有52个贫困村，占全县行政村总数162个的3209%。全县贫困人口主要分布在13个乡（镇）。L县虽然进入以二次产业主导、三次产业协同推进的阶段，但是全县经济仍然建立在农业基础之上。2015年三大产业结构为27%∶426%∶304%，其中主要财政收入来自县域的甘蔗种植和蔗糖加工L县政府文案：《L县脱贫攻坚“十三五”规划（2016-2020年）》。脱贫摘帽工作进入攻坚阶段后，各个贫困县都着力解决产业资金使用率较低、扶贫产业小而散，抵御市场风险差等问题。鉴于此，L县委县政府意识到，扶贫攻坚不应该再局限于一个个分散的扶贫项目，而是要进行资源整合来发展特色产业，寻找一条覆盖面广、有带动力和可持续发展能力的产业。其次，县委县政府决定借助自身的资源禀赋大力发展肉牛养殖，打造产业扶贫新模式。具体表现为：明确以肉牛养殖为核心产业，通过“分阶段饲养”的模式带动全县产业链。主要基于以下几点考虑：（1）肉牛养殖深受农户认可，可以最大限度地发动群众参与。L县是农业大县，70%的人口属于农业人口，长期以来分户养牛，种植甘蔗、牧草、枸树。“全县大种牧草”的策略则可以最大限度地运用土地资源、构筑群众参与肉牛养殖的链条。（2）通过分类饲养的策略可以控制养殖成本和投资风险，并且确保农户的收益，即企业养母牛、农户养架子牛、企业回购肥牛。（3）肉牛养殖作为核心产业未来可能形成“L县肉牛”品牌从而引进更多企业来L县投资，从而形成以“肉牛养殖”为核心驱动的一产、二产、三产相互联动的产业结构。

2.县域产业扶贫政策执行过程。（1）县委县政府“高压高问责”的上层推动。大规模扶贫攻坚给贫困县带来了两大机遇：扶贫资金、贷款项目均增加;扶贫攻坚的宏观环境和各级考核的微观压力为“高压高问责”手段的运用提供了合法性支持，从而可以最大限度地整合和调动党和政府力量（而这在以前是很少有的）。具体措施如下：第一，成立“L县农业发展投资公司”（以下简称“县农投公司”）。由于L县贫困户小额贷款合计超过8亿元，县委县政府考虑到金融机构的选择性放贷和贫困户的还款能力不足等现实，为了整合扶贫信贷资金提高效率，以政府信用担保，在与县农商行、贫困户（农户不承担亏损风险）签订三方协议的基础上成立L县农业发展投资公司。县农投主要职能是：资金管理、项目投资和收益分成访谈材料：县农投公司副经理W先生。。第二，在“高压高问责”的环境下通过最大限度调动党和政府的力量投入到扶贫攻坚行动中。一方面，各级领导干部承担重大压力和责任，可以极大地促进策略的落实;另一方面，公职人员群体受这股攻坚运动影响而承担不同的责任，从而上行下效、快速地形成扶贫攻坚的稳定力量。主要方式是：一是超常规、高频率的会议;二是高规格、超精细的文件，将政策目标和问责后果写得非常清晰，对于基层干部就有了推动力访谈材料：L县政府办主任L先生。。（2）县级政府部门、乡镇政府层层开会、层层发文、层层加入各自的理解和要求。第一，各级部门纷纷效仿。“这个很好理解，只要县委县政府这么强调了，职能部门自然该开会的开会，该发文的发文，一来显示的确重视了，二来也顺便把责任下推了。”访谈材料：L县农业局副局长H先生。第二，乡镇则疲于应付，只得大量制造材料来应付。“我们也很想扎扎实实地落实扶贫项目，但是做不到;因为每周都要参加扶贫例会，如果交不出表和材料来，会当场点名批评的;而且，也不是我们这样，其他乡镇干部也各有数。”访谈材料：L县TL镇分管扶贫副镇长L先生。村级干部在收到的文件和参加的会议基础上根据自己的理解来推进本村的扶贫事务。“我们收到那么多文件，参加那么多会议，说来说去不就是要我们帮他们做事吗？文件写的跟天书一样，怎么看呢？所以，我们就简单来理解，但是每次又感觉不一样，反正他们要的材料、要的表我们这边都找人填了。”访谈材料：L县TL镇NL村村干部。“现在的情况大体是这样，村干部一般都不会用计算机，那怎么办呢？他们只能凭借经验来工作了。而且我也不得不依靠他们，因为他们了解村、了解屯的情况。”访谈材料：L县TL镇NL村驻村第一书记。

四、产业扶贫政策执行机制分析

L县在制定以产业扶贫为核心的县域扶贫政策时综合考虑了国家扶贫战略、地方绩效考核、县域资源禀赋和发展瓶颈等方面因素。一方面，地方各级政府领导干部绩效考核政府文件：《广西壮族自治区2016年贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩平时考核实施方案》所形成的压力倒逼L县委县政府完成各项扶贫考核要求;另一方面，L县脆弱的产业结构以及欠缺的资源条件等客观因素成为县级政府的直接难题。在这种两难困境下，县级领导人发现了国家层面的集中连片特困区的政策扶持所带来的县域发展机遇（例如扶贫资金、小额贷款等），同时也看到了县域现有产业发展模式下的一些优势（例如农业人口多，便于形成规模养殖，甘蔗产业可以带动肉牛饲料生产加工等）。上述以产业扶贫带动全县扶贫攻坚并促进产业转型的县域政策由此而产生。这样就既可以完成国家的扶贫攻坚任务，也能达到上级政府的绩效考核，可谓“一石二鸟”访谈材料：与县长、分管扶贫副县长的谈话。。当这样本该集全县之力统筹实施的县域扶贫政策通过县、乡、村三级组织体系层层分解落实时，確实会产生县级领导干部所预期的效果吗？执行过程中又会呈现怎样的格局？

1.县委县政府：政策推动中的双重压力机制。经过县级领导班子的多次研讨和修订，县域产业扶贫政策得以出台。为了贯彻和落实方案，县委县政府采用“指标分解”“超常规压力”和“超常规问责”的方法发动并督促全县各级各部门干部参与其中。

首先，县委县政府对扶贫任务“指标分解”。根据职能属性将整体性的大项目分到各级部门再由各级部门细分到各级干部的任务分配方式（即“摊派”），进而进行绩效考核。全县以肉牛养殖为核心产业发展的扶贫攻坚规划通过“指标分解”，层层落实到各级部门和各级干部身上，一方面体现了县级扶贫战略规划的可操作性和明确性，便于执行;另一方面，也为扶贫绩效考核提供了清晰的指标体系，便于督查。

其次，县委县政府领导班子的“超常规压力”推动。地方领导班子为了完成重点任务施加给各级部门和干部超出正常的工作规范和考核压力之外的硬性要求以及问责措施。通过“超常规压力”推动，县级产业扶贫政策得以迅速在全县各级部门和干部中实施，并且形成一股高强度的工作压力。

最后，县级“超常规问责”督查。为了确保各级部门和干部切实执行县域产业扶贫政策，除了县级领导班子的“超常规压力”推动，还伴随着周期性的“超常规问责”督查。“超常规问责”督查以前期的扶贫任务“指标分解”为依据，按照“指标分解”的具体任务标准、时间进度和责任人等进行逐一核查，并实行“末位点名”和“县领导约谈”制度，对于督查结果严重的实行“撤职察看”等处分。

2.乡镇党委政府与县直部门：三重困境下的策略性应对机制。在双重压力下，县级工作部门和乡镇政府成为直接的双重压力载体。一方面，他们需要按时完成本单位的常规行政任务，另一方面，他们还需要及时完成县级政府分配的扶贫任务。当他们不能及时完成县级扶贫任务时，立即会面临严重的问责处罚。显然，在县级政府和村级组织、贫困群众之间，乡科级单位成为双重压力下的中间载体。这意味着，如果不能及时完成扶贫任务，不仅会面临县级政府的问责，也会打乱本级单位的常规任务，还会直接影响村级组织的扶贫任务。乡科级单位面临三重困境，进而衍生出“会议—文件—表格”的策略性应对机制。

第一，以会议贯彻会议。县级领导班子通过“扶贫周会”等各种县级会议贯彻上级政府的会议精神，同时也凭借会议向下级单位传达县级扶贫政策和脱贫要求。相应地，乡科级单位也通过召开会议的方式传达、落实和督促县级扶贫政策和意见。直接后果是将县级扶贫政策要求和压力进一步传导给乡科级单位的组成部门和相应干部，对各单位的工作并没有实质性的帮助。具体而言：对于县委县政府组成部门，除了获悉新的会议内容和要求之外，在原来的工作计划和进度上并没有具体指导意义;对于乡镇政府而言，由此又进一步衍生各乡镇下的任务小组或村级组织的会议。

第二，以文件落实文件。伴随着会议的层层召开，会议决策的系列文件也相应地层层下发。县政府下发县级扶贫方案和要求，意在指示并督促下级各部门和干部积极落实。然而，意外的结果是：县政府发文给县政府工作部门，县政府工作部门将文件签收、存档之后，继续以本单位名义下发与县政府文件精神和内容一致的文件，由此完成了文件的传达;县政府发文给各乡镇政府，乡镇政府已经无更基层政府可发，只能签收、归档，一定时间后向上传达文件落实情况。在文件的上传下达过程中，各级部门都完成了相应的签收、存档和反馈等工作，达到了考核要求，也实现了程序合法;但是相应地，文件内容的实际操作、落实与效果则大打折扣。

第三，以填表替代实效。会议的召开会产生系列文件，而文件的上传下达又会派生大量的附加材料。而这些附加材料中主要是各种信息统计、脱贫进度或督查考核类的表格，因此，本文以表格来指代附加材料。从逻辑上推断，县级会议决策内容和文件指示在执行过程中会具体体现在各种表格上，表格既是完成扶贫任务的重要抓手和辅助工具，也是扶贫任务完成进度的跟踪工具和督查载体。但调查发现，扶贫任务的完成异化为表格的精细填报，这成为乡科级单位和干部应付上级检查和扶贫督查的重要工具。由此带来以下后果：第一，具体扶贫工作沦为填表，使得縣级扶贫政策陷入“政策空转”的局面[20];第二，乡科级基层干部卷入大量的琐碎而无实际效果的填表工作中，不仅打乱了正常的工作与生活秩序，也挫伤了积极性;第三，作为县级扶贫攻坚的重要脱贫对象和参与主体的贫困村和贫困户配合基层干部完成了大量的填表、统计、调研等之类的手续工作却没有获得预期脱贫收益，由此对基层扶贫产生抵触和怀疑。

3.村两委与驻村干部：行政主导下的选择性阐释机制。如上文所述，乡镇政府面临着上级政府的双重压力，并陷入三重困境。解决困境的路径之一就是大力推进扶贫政策在村庄的实施进度和效果。然而，乡政府的文本化行政逻辑并不能在“非文本化”的村庄自治社会奏效[21]，即“会议—文件—表格”机制在具有自治属性和“非文本化”运作特征的村庄并不能很好地发挥作用。之所以如此，主要是因为：一是，村两委干部虽然需要协助乡政府完成扶贫项目，但是他们并不受政府问责压力的制约，即县级扶贫政策的双重压力机制对政府公务员产生作用却无法作用于村干部，村干部并无显著的扶贫任务和压力;二是，村两委作为直接服务于群众的基层组织，讲究与群众打交道的办事结果和实际效用，并不拘泥于文件和材料等确保程序正义的行政过程。

乡镇干部在执行扶贫政策时即使发布了正式文件，也主要是通过乡镇干部与村干部的会议、电话或口头等“非文本化”方式传达。很多乡镇干部不但自己对政策内容和要求理解不够充分从而导致传达不够全面，而作为接收方的村庄干部，他们在接受政策信息的过程中可能存在偏误，而且还可能在具体执行的过程中将个人主观好恶或利益诉求强加到扶贫政策中。又因为他们的执行过程局限于村庄内部，难以督查和监管，容易导致政策执行的偏离和扭曲。

在这个过程中，我们可以看出扶贫政策在村庄的运作呈现出“选择性阐释”逻辑。无论是乡镇干部面对村委会干部时，还是乡镇和村委会干部面对村庄时，他们对于扶贫政策的解释往往都带有很大的主观性和选择性。这样所造成的直接后果就是政策执行在最基层的脱节：一方面，政策意图和要求无法准确传达，但是每一级部门及其干部又参与其中;另一方面，在问责与考核的要求下，为了确保自身安全以及本级部门的工作合格，就不得不在模糊、走样中制造材料与表格来应对。正如某基层干部反映的：“产业扶贫到底有哪些？我没看到产业，哪怕是养蜂、养牛，倒是看到了大量的表格和材料，靠这些能带动贫困户吗？访谈材料：L县TL镇NL村团支书。”

五、扶贫政策执行多重行为解释

导致各级政府和组织的执行行为逻辑差异的是以下几个因素：

1.政策本身的合理性和完善程度。县域扶贫攻坚的产业扶贫政策“不宜过急”访谈材料：与A乡长、第一书记的谈话。;不应“超出正常业务范围和工作能力要求”访谈材料：与B乡长、大学生村官的谈话。;更重要的是，从县政府、乡政府到村干部，对于如何扶贫往往是不清楚的。在这种情况下，全县产业扶贫政策实施不仅是一个政策落地的过程，也是一次集体的政策创新;当然这个创新不是政策制定上的创新，也不是自下而上的经验积累演变成新制度的渐进改革，而在行政高压下的本能反应和经验复制。之所以说是本能反应，是因为当县级政府通过双重施压推动政策落地时，乡科级政府及单位并没有按照“指标分解”的任务清单切实履行任务，而是很自然地采用科层制原来的“会议—文件—表格”的应对方式来完成任务。之所以说是经验复制，是因为当乡政府以这种本能反应将政策任务下发至村庄时，村两委干部并不能充分理解本来就比较模糊的政策任务，也不会仔细地研究政策文件和相应要求，而是采用个人主观经验进行判断并执行任务。当陷入本能反应和经验复制的状态下，一旦县级政府政策有所改变，乡科级单位只能继续下发新的文件，这些新的政策要求汇集于村庄层面时就使得村两委干部无所适从。久而久之，当县级政府运用行政高压推动政策实施时，为了规避风险和问责，乡科级单位陷入了本能反应下的策略性应对机制，而村两委则通过个人经验和理解进行“选择性阐释”。

2.政府体系与自治体系的运作差异。在县政府、乡科级政府与村两委三級组织体系的运作过程中，虽然县域扶贫政策是明确的，但是由于县乡两级政府体系与村两委的自治体系的运作特征不同，它们在实际执行过程中也自然不同。可以这么理解，县政府的双重压力机制所导致的乡科级政府的策略性应对机制不过是县级政府应对更上级政府的政策压力的复现，乡科级政府所采用的执行策略与县级政府的执行策略逻辑一致，表现为“会议-文件-表格”的行为策略。而当乡科级政府采用同样的方式将政策任务传导给更基层的村两委组织时则陷入了既无法确保任务绩效，又无法监督任务过程的困境。造成这种结果的原因就是政府体系的“文本化”运作和自治体系的“非文本化”运作的逻辑差异。

3.政策执行者的风险规避和自由余地。当县政府采用行政高压的模式推动县级扶贫政策时，作为执行方的乡科级政府，除了及时完成指标任务之外，还会尽可能地避免问责。为了实现规避失职或任务完成不及时所带来的问责风险，最可行的办法就是做到形式上的合理和程序上的完整，这也就表现出了“会议-文件-表格”的行为逻辑。因为只要部署会议的事实存在，也就表明本单位对上级布置的扶贫任务的重视态度;只要文件下发，也就表明本单位对上级布置的扶贫任务的落实过程;只要所有的表格等材料都一应齐全，也就直接规避了县级扶贫督查。而恰好相反，对于村两委干部而言，并不在政府的问责体系之内，也就不存在显著的扶贫压力，从而可以充分地发挥阐释政策的自有余地，由此便形成了“选择性阐释”机制。

六、结论与建议

扶贫攻坚决胜期，县域产业扶贫政策是深度贫困地区打赢扶贫攻坚战的重大战略，旨在实现县域产业发展的同时完成脱贫任务。本文以深度贫困地区L县的县域产业扶贫政策执行过程为切入点探讨了政策执行的多重行为机制及其影响因素。研究发现：（1）县域产业扶贫政策执行过程中，为了响应国家扶贫战略的要求和完成上级政府的扶贫考核任务，县政府制定了以产业扶贫为核心的县域扶贫政策，运用“超常规压力”和“超常规问责”的双重压力机制发动全县各级单位和干部参与扶贫行动;（2）受县政府的双重压力机制推动，乡科级政府单位陷入三重困境，并且效仿县政府的“会议-文件-表格”的行为策略向下级单位与干部施压，由此而表现出策略性应对机制;（3）当扶贫压力传导给村两委时，在村庄自治体的“非文本化”运作模式下，扶贫政策被村两委干部“选择性阐释”从而导致执行偏差。这种政策执行中的行为逻辑差异是政策执行路径与状态差异的反映，根源于政策本身的缺陷、政策执行者的风险规避和自有余地以及行政体系运作特征与乡土社会自治运作模式的不适应。

本文认为，为了引导县域扶贫政策的规范执行和有效运作，需要进一步完善以下几个方面的问题：（1）进一步完善政策本身的不足，从政策试点或前期政策执行中发现的问题中积累经验;（2）充分区分政府各部门的职能属性，以及各级干部的职责范围和技能，从中选拔真正领会政策意图、熟悉扶贫工作并了解基层实情的部门和干部牵头基层的扶贫项目;（3）弱化考核材料、督查材料等表格在基层干部的扶贫绩效考核中的证明作用，防止政策出现“空转”进而造成“脱节”现象。

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