涉农财政资源分配体系的重构与村庄治权再造

摘 要：税费改革后，国家涉农财政资源是采取技术化分配方式输入农村，没有实现向村级治理资源的转化，未起到增强村庄治权的效果。成都市和清远市农村资源分配体系创新实践通过资源整合、组织配套和分配程序创设等体制建设重构了国家涉农财政资源的民主化分配体系。其所内涵的村级组织资源统筹机制、村民利益关联机制和村民民主参与机制实现了村庄治权再造，这对优化国家涉农财政资源分配体系、提升农村基层治理能力具有重要的启示意义。

关键词：资源分配体系;技术化分配;民主化分配;村庄治权

中图分类号：F320.3;C912.82 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）05-0001-09

收稿日期：2019-02-27DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.01

引 言

在已有研究中，学者多是将治权与资源相联系，资源是治权的重要生产机制。较早提出治权概念的李昌平主要是强调集体经济所有制这一村庄治理的经济基础对村庄治权的影响，认为集体土地所有权的虚置导致了乡村治权的丧失，进而造成了农民上访的增多[1]。西方学者吉登斯揭示了权力与资源之间的关联，认为权力依托于资源得以再生产，并将资源分为配置性资源和权威性资源。“配置性资源指对物质工具的支配，这包括物质产品以及在其生产过程中可以利用的自然力”;“权威性资源指对人类行动行使支配的手段”[2]。借鉴吉登斯的资源划分，申端锋将乡村治理资源分为物质性资源和权威性资源。物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质，权威性资源指乡村支配农民的手段与制度。乡村治权便是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力[3]。申端锋的物质性资源即是乡村治权生产的物质，而权威性资源为乡村治权生产的制度工具和手段。

从李昌平以及申端锋等学者对乡村治权的理解中可以发现，村庄（乡村）治权其实是一种村庄（乡村）相对自主的治理权力，其中资源特别是具有自主分配权力的物质资源是村庄治权生产的重要条件。一定的村庄治权是村民自治得以有效运转的前提。从对既有相关文献的梳理可发现，我国乡村治权趋于弱化已在学界获得高度认同，认为自20世纪90年代以来的乡镇体制改革，尤其是财政体制改革是造成乡村治权弱化的重要原因，乡村基层政权的悬浮化[4]、软指标的硬指标化[5]等都是乡村治权弱化的典型表现。以此为基本认识前提，学界涌现了一批乡村治权弱化可能引致的治理后果研究。有学者通过个案的实地考察发现，在乡村治权弱化的背景下，村民倾向于采取非正规行动以牺牲公共资源的方式来满足个人目的[6]。治权的弱化使乡村失去了对集体上访、缠访、闹访者的治理能力，充当了村民上访的催化剂[7]。更有甚者，乡村治权弱化还导致了灰色势力的繁衍[8]和钉子户的滋生[9]。

已有研究极大丰富了我们关于乡村治权相关问题的认识，但也存在对如何克服这一现实困境回应力度不足的局限。在当前实现基层治理能力现代化的现实压力下，伴随大量国家财政资源的下乡，探讨国家财政资源输入方式与村级治理，尤其是与村庄治权之间的关联，以提出解决这一问题的可行方案便具有十分重要的意义。这不仅关系到农村公共品的供给效率，而且还深刻影响着村级秩序的供给能力。然而，从当前国家涉农资源采取的输入方式来看，村庄治权并没有因国家涉农资源投入力度的增加而同步增强。成都市和清远市的相关制度探索却在一定程度较为有效地克服了既有国家涉农资源分配方式的不足，起到了优化村庄公共品供给秩序以及提升村庄治权的效果。

2007年6月，成都市被確立为国家级综合配套改革试验区，要求全面推进各个领域的改革，以形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，以对全国改革的深化起到示范和带动作用。成都市综合配套改革涉及统筹城乡规划、建立城乡统一的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展等多方面的内容。与之类似，广东省清远市与湖北省秭归县于2014年11月被农业部、中央农村工作领导小组等13个部委列为全国第二批农村改革试验区，清远市所涉及到的改革内容也非常广泛，其中最重要的是“三个重心下移”和“三个整合”改革。“三个重心下移”是指基层党组织向自然村下移、村委会向村民小组下移和公共服务平台向农村下移，“三个整合”是指农村土地资源整合农村土地资源整合的具体内容是：在村集体统筹下，遵循村民自愿的原则，解决土地细碎化问题。、涉农服务平台整合涉农服务平台整合的具体内容是构建县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村一级建立社会综合服务站，集中开展便民利民的全程代办服务。和财政涉农资金整合。

据实地调研观察，成都市和清远市上述诸多改革中，对农村基层治理产生重要影响并具有显著改革成效的分别要数成都市建立公共服务保障体制中的村级公共服务与社会管理资金的制度创新和清远市的财政涉农资金整合。虽然二者的具体做法有所差异，但是它们本质上都是对既有的国家涉农财政资源分配体系的变革，重新构建了国家涉农财政资源的民主化分配体制。这不仅直接改善了农村公共品供给状况，而且还极大提升了农村基层组织的治理能力和激活了村庄社会。

一、资源的技术化分配与村庄治权弱化

税费改革后，我国大部分农村村级组织的运转经费以及村庄公共品、公共服务资源都主要是依赖国家财政。国家向农村投入资源的力度基本每年都呈增加的趋势。就目前来看，国家每年向农村投入的各类“三农”财政资金总量超过了2万亿。国家财政资源的大量投入在很大程度上缓解了农村资源匮乏的困境。但是，国家资源究竟应如何进村和采取怎样的分配方式却引发了很大的争论。从国家治理的角度来看，为了加强对财政资金的规范化管理，国家往往倾向于采取技术化的分配方式来实现对各方主体的控制和监督，以从国家之前对农村的“间接治理”转变为“直接治理”[10]。这实则是弱化村级组织自治权力的思维。

总体而言，中央及各级地方政府投入到农村的财政资金可分为两类：一类是非普惠性资金，一类是普惠性资金。非普惠性资金一般是由各特定部门主管分配，并分为若干项目类别。这类资金并不是均匀地分配到每个村庄，而是带有很强的竞争性，蕴藏着自上而下的行政意志与自下而上的财政资金竞相争取的逻辑。非普惠性资金多是采取项目化的分配方式，具有专款专用性质，甚至有学者将项目制视为一种新的国家治理体制[11]，是中央政府财政权力集约化的重要体现[12]。普惠性资金主要是指相对均衡分配到每个具体农户的资金，它包括种粮直补、农资综合直补、农作物良种补贴以及生态公益林补偿等资金形式。这类资金是直接采取一卡通的方式发放到农户手中。

不论是项目化的分配方式，还是直接发放到农户的分配方式，它们对理性化的目标管理和过程控制的强调集中体现了技术治理理念[13]，都属于技术化的分配方式。即整个分配过程包括资金使用程序、投入方向等都是事先由制度、规章等规定，呈现出事本主义的特征，而不具有灵活变通使用的空间。特别是从村级治理的视域来看，村级组织并没有财政资金的自主支配权，村庄社会亦只是伴有强烈国家意志的各类公共品、公共服务的被动接受者。也就是说，国家财政资金的技术化分配方式是高度排斥地方社会的自主性的，村民参与的空间严格受限。

于是，就如多地农村经验所显示的那样，财政资金的技术化分配方式引发了以下后果：

1.国家财政资金的利用效益不高。这是因为财政资金的这种技术化分配方式实际上构造出来的是一种自上而下的决策体制[14]，非普惠性资金的项目化分配使得农民的公共品和公共服务诉求无法得到有效传达，其反映的是基层政府及其职能部门的需求偏好[15]，由此造成公共品与公共服务的供需错位。而普惠性资金这种直接对接到农户的分配，最终落到农户手中的资金数额并不多，容易造成国家财政资金的分散和稀释。

2.村庄治理能力并未同步增强。从国家向农村投入的资源量来看，农村所获得国家财政投入是呈增加趋势，但资源量的增加并没有同步增强村庄治理能力。在技术化的分配方式下，村级组织主要是协助者和配合者角色，而不具备资源的自主分配权，资源没有实现向村庄治权的转化。村级组织甚至还会卷入到国家财政资金项目化分配方式所生成的分利秩序[16]之中，而丧失村级治理的合法性。

3.村庄社会的凝聚力并未增加。国家财政资金的技术化分配方式中，村庄社会（村民）处于缺位状态。在村庄社会日趋原子化的情况下，财政资源的此种分配方式并没有将村民重新关联起来进而撬动整个村庄社会，村庄社会的凝聚力并未增加。

成都市村级公共服务与社会管理资金的制度创新和清远市的“涉农资金整合”制度创新的实践价值需要在上述的这一总体性背景下来理解。它们自主探索出一种新型的资源分配方式，即民主化分配方式，充分将村级组织以及村民的主体角色纳入进来。这不仅极大提高了国家财政资金的使用效益，而且还起到了强化村庄治权和激发村庄社会活力的效果，实现了村民自治精神的回归。

二、资源整合、组织配套与议事程序创设

成都市和清远市农村都属于典型的农业型村庄，农村以农业生产形态为主，务农和务工是农民的主要收入行为。成都市和清远市资源分配体系创新伴随着系列体制与机制建设，具体可从资源整合、组织配套和分配程序创设等3个方面来理解。

1.资源整合。资源是村级治理能够得以顺利展开的基本物质基础。成都市和清远市都借助相应的举措来相对均等化地实现村级治理资源的持续性供给。成都市是通过成立专项资金的方式构建村级治理的资金保障机制。自2009年起，成都市委、市政府就明确规定，将村级公共服务与社会管理资金纳入财政预算，由市、区（市）县两级财政负责为每个村提供不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金，并要求村级公共服务和社会管理资金的增长幅度要高于同期财政收入增长幅度。据笔者2015年在成都崇州农村的调研情况，当年当地各村的村级公共服务和社会管理资金已经达到了50万元。这部分资金主要是用于村庄小型公共基础设施的建设和管护、村庄环境卫生管理以及其他文体方面。

广东清远市根据涉农财政资源的性质分为两种不同的整合方式，一种是针对非普惠性资金的整合，一种是针对普惠性资金的整合。（1）针对非普惠性资金，清远市建立了“一池一库六类别”的资金管理模式。“一池”是指资金池，即将原来分散于各个部门的资金统一注入到一个资金池;“一库”是指项目库，各县（市、区）根据当地农业农村发展规划，组建项目库;“六类别”是指按照农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展和扶贫开发6个类别安排资金和实施项目。由此形成资金从资金池流出，按照6个类别要求，流向项目库的这一连续性的资金运作流程。这一做法在一定程度上弥补了项目制度向下各个部门分别负责相应的公共品领域以及由此所导致的部门之间的协调、沟通和衔接不畅进而可能引发的工程项目重复投入以及资金的细碎化等资金使用效率低下的问题，增强了国家财政资金投入的有序性和针对性。非普惠性资金的整合主要是县（市、区）一级的改革和调整，实施主体是县（市、区）政府，与村级治理关系的直接性不强。（2）对村级治理以及村民具有直接影响的是针对普惠性资金的整合。在普惠性资金整合中，村级组织发挥着总体统筹和安排的作用，村民是主要的参与主体。具体的做法是，在村两委组织的組织下，以小组或自然村为单位，由小组或自然村理事会牵头，采取村民自治的方式将一卡通发放到农户的农业综合补贴、生态公益林补贴等普惠性资金整合为村（组、自然村）集体公共资金，用来开展村庄公共基础设施及其公共事业建设。按照村民自治的方式获得村民同意，签订资金委托协议之后，向政府申请并审批，最后委托银信部门以代扣代发形式将财政部门直接发放到农户个人账户（或一卡通）的涉农财政资金划入其所在村小组（自然村）的集体账户。自实行涉农资金整合改革以来，截止到2016年10月底，清远市“资金整合”总计1567亿元，其中整合的非普惠性资金为1262亿元，普惠性资金为305亿元[17]。整合后的普惠性资金成为清远市农村常规性的村级治理活动开展的资金来源。

2.组织配套。在保证村级治理资源持续供给的基础上，成都市和清远市还构建了治理资源的组织承接机制。组织承接机制的重要性在于它是凝聚村民意志的集中载体，发挥着衔接国家自上而下的资源输入与村民自下而上的需求表达的功能。

成都市主要体现在村组议事会的建设上。从2009年开始，成都市就逐步探索村组议事会制度，并向全市农村推广。目前已基本实现全覆盖。村组议事会属于常设议事决策机构，是受村民代表会议委托，在其授权的范围内行使村级事务的议事权、决策权和监督权。村民委员会成为村民自治事务的决策机构，由此实现了决策权和执行权的分离。村组议事会是村级权力分化的产物，是一种权力分化机构。村组议事会成员由民主选举投票产生，首先产生小组议事会，每个小组民主推选3～5名村民组成小组议事会。然后再从每个小组议事会成员中选举产生2～3名组成村级议事会。村级议事会负责人由村党支部书记兼任，负责审查议题和组织召开村级议事会。村组议事会职能主要是代表村民服务于村级公共服务与社会管理资金的管理、监督与使用（见图1）。

清远市则主要体现在村庄理事会建设。清远市农村仍存在较为浓厚的宗族传统，宗族头人是村庄社会权威的化身。他们在村庄内享有极高的威望，在外则具备较强的联络能力。村庄理事会成员便由这部分人组成，具体负责普惠性资金的整合并组织村民开展公共事业建设，兼管村庄矛盾纠纷的处理以及红白喜事等大型仪式性活动的筹划。截至2015年底，清远市的16 412个村民小组（自然村）都成立了理事会。

3.议事程序创设。在保障村级治理资金持续供给和相关承接组织建设之外，成都市和清远市还创设了民主议事程序，以保障资金的规范、有效使用。议事程序是对资源使用准则的限定，其目的在于实现资源使用效率的最优化和村民集体利益的最大化，充分保证国家涉农财政资源的公共属性。

就成都市而言，集中体现在“六步工作法”的制定。“六步工作法”是对村级公共服务与社会管理资金使用的整个运作流程的规定，尤其强调群众参与和群众意愿的表达。“六步工作法”包括宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改这六步。以项目为核心，“六步工作法”涵盖了项目提议、项目商议、项目决议、审核备案、组织实施、项目监管等6个项目运作环节。所有环节都是在村级组织的统筹安排下进行，村民议事会的作用贯穿始终。群众公共品需求的表达和最终形成主要体现在收集民意和梳理讨论这两步，也就是项目提议和项目商议这两个环节。具体的操作方法是，村级组织以及村组议事会成员将《公共服务和社会管理项目民主提议表》发放到每户农户，由农户自主提议2～3项公共服务事项，小组议事会成员对本组农户提议的公共服务事项进行合并同类项予以统计，将提议次数最多的前3项公共服务项目上报到村议事会，村议事会成员再对村民小组提交的备选项目进行逐项讨论，综合村庄整体发展规划、平衡小组之间的关系以及轻重缓急等原则决议出当年开展的公共服务项目，然后表决公示。

清远市则要求普惠性资金的整合和使用首先必须由村民小组长或理事会成员召开内部会议，统一思想，提出整合方案。然后由理事会召开村民或户代表会议，表决整合方案并由全体村民签字确认，充分保证村庄所有村民的知情权和参与权，确保资金的透明化。整合方案的内容主要包括普惠性资金整合后的具体使用计划和基本预算。整合方案经过村民表决通过后，再由村干部将上报到镇政府，镇政府再报县财政涉农资金领导小组办公室备案，最后由政府委托银信部门将这部分普惠性涉农财政资金划入到村小组（自然村）的集体账户，并在村庄理事会的组织下将这部分资金用于村庄公共事业和公共设施建设上，且及时向村民公示普惠性涉农资金整合使用情况（见图2）。

三、资源分配体系创新的实践机制

成都市和清远市对资源分配体系的改革创新取得了切实的成效，村庄生产、生活条件得到了持续改善，村民的民主参与积极性也得到了极大提高。以笔者亲自调研的崇州市W村为例，该村共有26个村民小组，3 066人，878户。仅2011年一年，该村就先后完成了11座垃圾房的修建，各村民小组的修路和铁桩堰淘淤工作，道路的维修和铺碎石工作，还有1、2、8、9、12、18、20组的打机井、大春抽水设备的配置，4组的洗井、7组的修桥和15组的修臭水沟等工作。笔者在清远市阳山县J自然村调研的一个案例则典型体现了当地资金整合的改革效果。该自然村仅有45户260人，它是较早进行普惠性资金整合的自然村。该村每年整合农户的农业综合补贴和生态公益林补贴在5万元左右，加上上级的资金补助，该村顺利建成了花费近30万元的村文化活动中心和12公里的进村公路。这种依托整合普惠性资金建成村庄公共基础设施的案例在当地村庄并不少见。村庄生产、生活条件的改善促发了村民参与的效能感，这进一步激发了村民民主参与的动力，村庄社会的凝聚力空前增加。

与国家财政资源的技术分配方式中对村级组织和村民角色的忽视不同，成都市村级公共服务与管理资金的制度创新和清远市的涉农资金整合的制度创新所确立的财政资金的民主化分配方式突出了村级组织和村民的主体地位，使得村级组织和村民获得了资源的自主支配权力，实现了资源对村民自治的激活[18]。在这个过程中，国家资源真正转化成了村庄资源，生成了村级“财权”[17]，进而转化为村庄治权。具体来说，这些目标主要是通过村级组织的资源统筹机制、村民利益的关联机制以及村民的民主参与机制的型构来达成的。

1.村级组织的资源统筹机制。税费改革之后，村集体丧失了从村民手中汲取资源的權力，村集体经济一度出现空壳化。在这一背景之下，虽然国家向农村的资源投入力度不断增加，但是在资源规范化管理以及约束村级滥用权力的思想指导下，国家曾通过各种制度手段来架空村级组织，不让其直接染指资源。然而，这同时带来了一个重要后果，即村级组织完全沦为了维持会，不具备积极主动作为以及回应村民需求的能力，村级组织供给村庄社会生产、生活秩序的功能无法得到有效发挥。从这个角度来说，让村级组织拥有一定的资源调动和分配权力便具有相当的重要性，这是其有力开展村庄治理工作的前提，也是村民自治能够得以有效运转的条件。村级组织对资源的调动和分配权力并不是指资源可任由村级组织随意使用，它主要是指村级组织对资源的整体统筹权，这也是村级组织在国家财政资源分配中的主体地位的体现。

从成都市村级公共服务与管理资金和清远市的涉农资金整合的制度创新实践来看，村级组织对资源的统筹权主要表现在以下两个方面：（1）资源的使用预算主要是在村一级制定和完成。成都市各级地方政府投入到每个村庄至少20万元的公共服务资金都是在村域范圍内自主商讨如何使用，政府只是总体规定这类资金的大致使用方向，并且只有10万元以上的项目才需经过公开的招投标程序，10万元以下的项目可以由村级组织直接实施。这说明这部分资金的使用鲜少附带政府的行政意志，而主要是村庄意志的表达。清远市经由村民同意而整合的普惠性资金的统筹权也主要为村（组、自然村）集体所掌握，上级政府只是承担对资金使用的最终审批权，而并不对具体的使用走向进行干涉。村（组、自然村）全程参与到这些资金的整个使用过程当中。（2）村民分散的公共品需求主要是在村一级进行筛选和整合。一般来说，村民的公共品需求多样且复杂。在村民需求的表达过程中，甚至可能会出现很多无理诉求。比如笔者调查的成都市崇州市下的W村就有村民提出将村级公共服务与管理资金分掉的提议。而且，在成都市各村村级公共服务与管理资金以及清远市各个村（小组、自然村）的普惠性资金整合后的资金有限的情况下，即使是村民的很多合理诉求也无法一次性获得满足。于是，这之中就会涉及到小组与小组之间关系的处理问题、是先修路还是先修沟的问题等。这就需要村组集体充分发挥统筹村民需求的作用，对村民公共品需求的优先次序进行排序。

较之于普通村民，村组干部、理事会成员以及村组议事会成员一般都属于村中的精英群体，他们具有公共性的身份，也更具有全局观念和大局意识，对村庄社会的情况也更加了解。也因此，他们能够对既有的公共品供给面貌形成精准的判断，并能综合全局利益，根据公共品事项的轻重缓急等因素筛选出效用最大化的项目。另外，不论是成都市的村级公共服务和管理资金，还是清远市的普惠性资金整合后的资金，它们都具有可持续性。这有利于村民形成稳定的心理预期，即当年无法满足的需求总会在接下来的几年中得到满足。所以，从这个角度来说，村级对村民公共品需求的整合能力实则是村集体对资源统筹权力的延伸。

2.村民利益的关联机制。人民公社体制解体后，家庭联产承包责任制的实行在一定程度上推动了农民利益的个体化，村级组织对村庄公共事务的总体统筹能力趋于弱化。农民利益的个体化主要体现在其日常生产、生活的很多需求都可以通过个体的力量来获得满足，而无需诉诸于集体协作。在村庄外部市场得到充分发育的情况下，农民可以采取向市场购买服务的方式来满足其日常生产、生活的需求。以江汉平原农村的水利灌溉体系为例，当地村民为了避免与其他村民合作共建与共管水利设施的交易成本，基本都倾向于自己在自家的责任田中开挖堰塘，并购买抽水泵来灌溉农作物。当越来越多的村民都运用此种方式来满足农作物对水的需求时，整个村庄农田的大灌溉体系便因为无人使用和无人管护而处于瘫痪的状态[19-20]。农民利益的个体化意味着农民之间利益关联性的降低。农民之间利益关联性的弱化以及随之而来的社会关联性、文化关联性的弱化，必然会影响村民在面对村庄公共事务时的集体行动能力。

村民之间的利益关联可通过增加村集体共有资源的方式来构建，村集体共有资源是形成村庄利益共同体的重要条件。然而，家庭联产承包责任制的实行以及后来的土地全部分配到户削弱了村级组织可供掌握的集体共有资源。而在税费改革后国家向农村投入大量财政资源的背景下，财政资源的技术化、理性化分配方式又使得国家财政资源无法向村集体共有资源转化，进而无法重新构建村民之间的利益关联纽带，村民都是以个体的身份相对独立地与国家财政资源对接，即国家是直接与分散的农户打交道。在这种情况下，当国家资源以公共品项目的形式下达到村庄时，当遇到需要占用村民土地或移除其农作物时，就会出现村民扯皮现象，甚至出现向国家漫天要价的钉子户。钉子户与国家是主要的利益博弈主体，而与其他村民没有直接的利益关联，以至于其他村民往往持一种“事不关己，高高挂起”的看客心态。

成都市和清远市的制度创新实践则有效克服了上述困境，其中最关键的是有效实现了村民之间利益关联的重建，财政资源的国家属性转变为村庄共有属性。资源的村庄共有属性体现在村级组织和村民对该资源使用取向的充分参与性，资金分配都主要是在村域范围内完成。比如2015年成都市各村就出现了“公共服务资金今年50万，群众说了算”这样的宣传标语。村民之间成为利益高度紧密的群体。任何钉子户或赖皮户的出现都会造成其他村民产生利益的相对剥夺感。这种相对剥夺感会积累成强烈的集体情绪，进而成为一种压制和边缘钉子户的集体力量，村民也由此形成强大的集体行动能力。因国家财政资源输入到农村所型构出的村民之间深度的利益关联，又会为村庄传统公共规范的激活和调动提供载体，进一步强化村民之间的社会关联和文化关联。村庄社会活力由此被充分激发。

3.村民的民主参与机制。要实现村民的有序参与还离不开完善的民主参与的组织机制建设。成都市主要依托的是村党支部领导下的村组议事会组织机构的设置，清远市主要依托的是自然村或小组理事会的建设。成都市农村村组议事会的产生充分保证了议事会成员的代表性，比如村议事会是在小组议事会的基础上产生的，并且保障每个小组都有村议事会成员，从而起到均衡小组权力的作用。而且还特别规定议事会成员中的村、组干部不得超过50%，以防止出现村组干部权力过大的情况。村组议事会作为村民意志的代表机构，它一直贯穿于村级公共服务与社会管理资金使用流程的始终。

一般来说，村级公共服务与社会管理资金的使用主要包含3个关键环节：首先是农民需求的表达环节;其次是农民需求的整合和统一环节;最后是项目实施过程的监督环节。这3个环节分别关系到村级公共服务与社会管理资金的投入方向以及投入效率。村组议事会在村党支部的领导下，负责收集农民分散的公共品需求，并综合各方面的因素对公共品实施项目进行筛选，最后由从村议事会中产生的村监督委员会进行工程项目的监督。村民自治中的“民主决策、民主管理、民主监督”的村民民主参与原则得到了集中体现，并且实现了有序开展。截止2009年底，成都市的2 048个行政村和701个涉农社区普遍成立了村级议事会和小组议事会[21]。清远市各农村在地方政府的引导下基本都在自然村（小组）一级成立了理事会。这些理事会成为了村民民主参与的主要组织载体。发展至今，清远市农村仍保有突出的宗族特征。自然村（小组）几乎都属于单姓村，且都有宗族祠堂，宗族观念较重，以宗族为单位的村民凝聚力较强。一般来说，村理事会的成员都是由各家族中有威望的人担任，这部分人一方面在本宗族内部享有极高的号召力，一方面也具备强大的对外沟通和交流能力，社会关系网络分布较广。涉农资金整合（普惠性资金）决议的达成主要是由他们来完成，村民的公共品需求也主要是向村理事会传达，并在村理事会内部作出最终的项目投入决策。截至2015年底，清远市共有16 412个自然村（村民小组）成立了理事会，由其组织开展的各类公益事业建设达22 887宗[17]。村理事会成为清远市村民民主参与的有效渠道，村民自治的民主参与原则在村理事会的运转中得以落实。

成都市和清远市以国家财政资源大量向农村输入为契机而进行的村民参与机制的构建说明，村民仅有民主参与的意愿和动力并不足以使村庄社会达成强有力的公共秩序，村民民主参与的有效实现需要有内生于村庄社会的组织作为载体，以避免村民民主參与的无序化和低效化。这一组织载体的重要性就在于它能在分散的、个体化的村民之上形成一种公共场域和空间，村民个人的意志以及个人利益必须以村庄公共利益的最大化为前提。在这一基本前提下，该组织能够最大限度地聚合村庄潜在的社会资本、文化资本，进而形塑出强大的公共意志，防止村庄公共利益为个体利益所瓦解。

四、结论：财政资源的民主化分配与村庄治权再造

税费改革后，农村基层组织能力的弱化已经成为学界的共识。伴随国家资源投入增长的同时农村社会中钉子户大量滋生，并成为扰乱农村基层治理秩序的一股重要力量。

国家投入到农村的涉农财政资金主要分为非普惠性资金和普惠性资金两大类。非普惠性资金主要采取项目化的分配方式，普惠性资金主要是采取直接打到农户一卡通的方式发放到个体农户。这两种资源分配方式都带有强烈的技术化特征。在技术化的分配方式下，下达至村的国家财政资源蕴含着明显的行政意志，村级组织在这类资源的分配过程中只是配合者和协调者的角色，而并不具备资源的控制权和支配权。税费改革以来村级治理因村集体经济缺乏所带来的村级治权弱化困境并没有得到根本解决，这极大影响了村干部的治理动力。因此，从这个角度来说，有必要重构一种有别于技术化分配方式的国家财政资源的分配体系。成都市村级公共服务与社会管理的制度创新以及清远市的涉农资金整合的制度创新则是这方面的重要探索。

成都市和清远市制度创新的重要意义在于它们突破了既有的资源分配体系，重构了一种国家财政资源的民主化分配体系。在这种分配体系中，村庄的主体性地位被高度凸显出来，村级组织更是享有这部分资源的总体统筹权力，由此实现了村庄治权的再造，具体体现在以下两方面：（1）村级组织具备了回应村民相应公共品与公共服务需求的能力，它可以利用这部分资源有针对性地解决村民日常生产、生活中所遇到的各类问题。村级组织在村民当中的合法性和权威不断增加并进一步向提升日常治理能力拓展和延伸;（2）村级组织具备了调动村民参与村庄公共事务管理的能力。村级组织可将分散且高度个体化的村民给动员起来，使之成为服务于村庄公共事务管理以及村庄公共事业建设的有力力量。这部分财政资源的民主分配意涵也在这之中得到了集中展现。从村级治理的角度来看，国家资源的分配只有将村庄社会吸纳进来，与村民整体进行结合，才能真正起到增加村庄公共福利、改善村级治理状况和重建村庄社会公共性的效果。这也是国家与村庄社会形成良性互动格局的重要体现。

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