检察机关提起民事公益诉讼诉前程序探究

刘中原

摘 要：一般意义上的诉前程序是指诉讼主体如果没有利用特定的内部或行政救济之前，不得通过诉讼的手段寻求司法救济。与一般意义上的诉前程序相区别，民事公益诉讼诉前程序是根据起诉适格主体性质的不同而采取不同的督促方式。检察机关提起民事公益诉讼诉前程序作为一项尚不成熟的制度，有诸多可探讨之处，笔者以下就相关问题做浅要探究。

关键词：检察机关;民事公益诉讼;诉前程序

一、检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的构建问题

检察机关提起公益诉前程序具有检察机关的“补位性”和诉前程序的必经性与前置性等特征。诉前程序的以上特性决定了其在构建时应把握好以下问题。

1.保证检察机关权力行使的谦抑原则。检察机关作为国家的法律监督机关，其同时享有诉权和监督权时，不免会导致公权力干涉过深进而侵害他人的合法私益现象的发生。因此，诉前程序的设立是对检察机关的约束，检察机关只有在相应适格起诉主体仍不作为或没有相应适格起诉主体时，才能行使公益诉权。这种诉讼程序开启的不主动介入性，合理地限制了检察机关环境诉权，保证了检察机关的诉讼谦抑性。

2.明确检察机关与适格主体起诉权行使顺位。2017年《民事诉讼法》修改后，可以提起公益诉讼的主体包括： 法律规定的机关、法律规定的有关组织以及检察机关。提起主体增加，确定各主体起诉权的行使次序成为急需解决的问题。这也是设置诉前程序之立法目的。检察机关作为公权力主体，其谦抑原则要求其不能充当公益诉讼的第一顺位主体。即只有适格主体不愿提起公益诉讼时，检察机关才能介入。

3.督促起诉，提高公益诉讼案件的提起数量。行政机关在公益诉讼领域天生具有惰性。检察机关作为法律监督者，对行政机关、有关组织会形成一定的威慑力。检察机关督促法律规定的机关依法履行职责、督促其提起公益诉讼，可以有效降低“懒政”对公共利益保护带来的威胁。检察机关建议有关组织提起公益诉讼，可对其形成舆论压力，进而促使其积极提起公益诉讼。如是，也可以相应提高公益诉讼案件的提起量，增强公益诉讼的制度活力。

4.支持起诉，提高公益诉讼的质量。法律规定的机关作为行政机关，因其工作中极少涉及诉讼活动，对诉讼存在认识不足、运用不熟练等问题。若缺乏相应指导，其提起公益诉讼的案件质量也就得不到保障。此外，社会组织因其能力有限性，在介入公益诉讼时也存在一定障碍。而检察機关则天然具有调查取证、与各机关沟通交流等方面的优势，诉前程序的设计即考虑到了这一点。实行检察机关“支持”诉讼制度，可以有效补足适格主体的诉讼行为能力、提高公益诉讼的质量。

二、检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的实践困境

基于检察机关提起民事公益诉讼诉前程序制度尚不成熟，因此在探索过程中也面临许多现实问题与挑战。

1.案件管辖交叉，督促程序欠缺。依据最高人民法院出台的有关公益诉讼的司法解释，中级人民法院是环境公益案件的一审管辖法院，然而检察院提起公益诉讼试点多为基层检察机关承办公益诉讼案件，实践中很多环境案件会涉及追究刑事、行政责任，而不同诉讼制度的管辖规定存在差异，需要协调，其中会存在诸多制度阻碍，如沟通成本高、检察机关管辖权有限等。另外，由于管辖权的上下移动，“辖区”不稳定，会造成一定混乱。与此同时，针对行政机关不作为，检察机关督促程序也面临诸多困境，如行政机关权限不分，相互间扯皮、推诿等，督促程序面临督促对象不明确问题。

2.建议起诉的对象范围过小。根据规定，在诉前程序中，检察机关仅有权针对本辖区内的有关组织发出建议起诉的检察建议书。而根据《环境保护法》以及最高院所出的司法解释，对社会组织的资质要求不断提高，这就意味着符合条件的社会组织也相应减少。若还执意坚持以“辖区”为界进行建议起诉的话，将严重影响社会组织在公益诉讼中的作用。

3.配套机制不健全，制度衔接性弱。诉前程序运用势必要对污染损害或者生态破坏进行风险评估鉴定，就目前国内现状来看，评估鉴定机构数量少，评估对象模糊，评估难度大。针对环境污染致损和生态破坏等事项的鉴定评估流程繁杂、费用高昂、鉴定周期较长。与之对应的生态基金管理制度也不完善，很多公益诉讼案件判令被告承担巨额赔偿费用，但资金的使用和管理上未能详细说明。

三、检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的完善建议

检察机关提起民事公益诉讼诉前程序制度尚不成熟，存在一定问题也在所难免。以下笔者就该制度存在的问题提出相应完善建议。

1.规范案件管辖问题，保障程序督促程序。在管辖问题上，检察机关针对本辖区内有权起诉主体不起诉情形以督促起诉，由于有权起诉主体本身有很大的不确定性，“本辖区内”的限定条件也将很多案件游离于检察机关管辖范围以外。严格规范督促程序，就应当从规范上明确要求检察机关在案件进入法院审判程序之前，须尽督促义务，督促有关机关依法履行职责，督促有权起诉主体提起诉讼，同时，为保障检察机关有效适用督促程序，应在管辖、督促主体界定等问题上进一步予以保障。基于“谦抑性”原则，检察机关不得过于主动行使公益诉讼起诉权，公权对私权的尊重是法治的应有之义，关注诉讼之外的其他救济方式，重视行为主体的自我纠正功能，通过提起检察建议行使督促程序以督促行政机关或有关机关、社会组织切实履行相关职能，只有上述救济方式穷尽后检察机关才有权为公共利益而启动公益纠纷实体审判程序。

2.建立突破以“辖区”为界的建议起诉机制。保护公共利益，需要社会大众的共同参与，需要发动各社会主体的力量。所以，以“辖区”为界进行建议起诉不利于发挥社会组织在促进公益诉讼制度发展方面的作用。因此，笔者建议应建立突破以“辖区”为界的督促、建议起诉机制。为了更好地发挥公益诉讼的作用，可以考虑有效依托互联网技术，即“互联网+公益诉讼”，建立突破以“辖区”为界的公益诉讼平台。这一方面迎合了“互联网+”的社会发展的总体趋势，另一方面也可以实现检察机关督促、建议起诉工作的透明化，对检察机关以及有关机关和组织也会产生相应的监督作用。同时亦可以避免出现因跨行政区域案件引起的重复督促、建议起诉的情况，还可以全面而有效地发挥社会力量保护公共利益。

3.完善配套机制，保障制度衔接。检察机关适用诉前程序之前务必需要一定程度的内心确信，即确信环境损害已实际发生或存在潜在被破坏的风险，这势必涉及公益损害鉴定评估制度的适用。故我国必须建立一套分工科学、运行高效的公益损害评估鉴定管理机制。与此同时，权力机关相互之间应组建一个相互配合的网络系统，在公共利益遭受损害后，各部门之间能相互配合履行权力职责以使公共利益损害降到最低。检察机关既是督促建议的提出主体，又有权提起环境公益诉讼，因此应把握好程序的衔接机制，注重加强机关之间的沟通协调机制。

四、结语

尽管公益诉讼制度仍不完善，但是相信只要从具体国情出发，结合本国实际，并在此基础上认真地进行探索与实践，公益诉讼制度一定会为我国公共利益发挥日益重大的作用。而诉前程序的设计，确认了检察机关介入公益诉讼的合法性与现实必要性，为公共利益保护提供了双重保险。相信诉前程序作为检察机关提起公益诉讼制度的一大亮点，也一定会为公益诉讼的有效运作和公共利益的有效维护发挥更大价值。

参考文献：

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