通过玉泉营农场土地管理看农垦集团土地管理

刘水平 刘佳

摘要：我国土地有二种所有制形式，国有农场是管理使用国有土地的主流。但随着市场经济的发展，国有土地管理出现了诸多问题。本文通过国有农场在经营管理国有土地与外来自流移民因所有权和经营权等权属不清等问题进行分析，只要依法对现行国有土地利益进行完善，可以解决国有土地所遇到的问题。

关键词：国有土地；管理制度；依法管理

近年来，随着政府“生态移民”工程的开展，宁夏南部山区很多没有被列入生移民工程的居民也开始大批量的迁出，进入宁夏垦区安家落户，寻求新的发展，宁夏农垦集团玉泉营农场由于良好的地理区位优势及迅猛的发展势头，成为自流移民争相落户的地方，他们的到来一方面为农场的生产经营带来了新的活力，但是他们在国有土地上滥垦乱建，有的甚至已经形成规模，嚴重扰乱了农垦的土地管理秩序。

一、玉泉营国土资源违法行为现状

宁夏农垦集团玉泉营农场共有自流移民4000多人，约800户，比农场的职工多3倍。玉泉营农场土地面积6.3万余亩， 4000多自流移民通过从农场职工承包等方式取得了7000多亩土地，其中4600多亩是种植葡萄，农场和外来移民土地纠纷和权属纠纷问题日趋突出，自流移民在耕地上私搭滥建等违法问题突加显现，仅2014年玉泉营农场就有38户违法建筑，违法主体均为自流移民。尤其在近几年打造玉泉营小镇的过程中，自流移民违法建房的现象更加突出。自流移民违法建房存在以下特点：一是房屋面积较小，但是点多、面广；二是以点带面，发展迅速；三是建设速度快，往往利用周末的时间就可以完成建设。给农场管理和当地政府带来诸多困难。

二、玉泉营国土资源违法行为频发的成因

一是经济发展吸引了期望致富的自流移民大量进入。上世纪90年代初，承包荒山、荒地进行开发，帮助农垦取得了很大的经济发展。但随着政府“生态移民”如火如荼的开展，良好的居住环境、优惠的生产经营政策吸引着未迁出的人们，于是没有被列入政策移民的人开始自己寻求发展之路。一方面，是玉泉营农场葡萄种植、葡萄酒产业、枸杞产业的不断发展，需要大量劳力；另一方面农垦职工只退不招，队伍老化，职工队伍已不能满足产业发展的需要。因此，农垦成了自流移民心目中最好的迁入地。出现了农场个别承包人员私自转包、转租，甚至倒卖等违法行为，也引发了大量自发移民的进入。这些外来人员凭借年龄优势和技术水平很快融入到了农垦产业发展之中，由起初暂住农场的季节工逐步发展为长年生产、生活于农场的固定居民，而且呼朋唤友由个体发展个一个相对稳定互为裙带关系的群体。自流移民的大量涌入加速了农垦土地的无序流转，特别是私自转包和非法倒卖，也引发了乱搭滥建滥占行为和现象。

二是农场对土地监管不到位造成对外承包经营土地管理混乱。由于农垦土地面积大，农场重生产经营轻土地管理、领导交替频繁等原因，农垦土地管理分散、混乱。个别农场在土地经营管理中的“以包代管”、“以罚代管”等简单、粗放的管理方式，给自流移民的进入提供了方便。

三、农垦执法监察支队制止查处违法行为存在的困难及原因

农垦支队自2011年成立以来，加强宁夏农垦集团和农场土地秩序规范管理，为制止土地违法行为作出了很多努力，但总体来看收效甚微。

一是土地情况复杂，矛盾纠纷多查处难。因农垦各农场分布点多面广，土地承包几经转手，甚至有些承包土地通过抵押贷款，后经司法程序又裁决或拍卖给了第三方，土地情况复杂涉及法律纠纷多，使得土地违法问题查处难。主要存在“三难”：调查难。自发移民主要来自南部山区，文化素质低、法律观念淡，他们认为只要花钱买的东西就是自己的，认为自己也是无故受害者。拒不配合调查，拒不提供相关证据。在调查承包人时，承包人故意隐瞒事实真相，以各种理由借口回避调查；制止难。当事人认为外来租种土地或者打工都需要生活住所，修建住房是生活所需、生活所迫。对执法人员的制止置之不理，强行私搭乱建，势死“保卫家园”。有的甚至漫骂、威胁和集结闲散人员群殴执法人员；执行难。主要是对违法建筑拆除难。按照法律规定只有人民法院才有强制拆除权，土地执法部门只有申请法院执行。但在实际工作中，因涉及法律时效等原因，使得违法建筑不能及时有效拆除，致使其他人员纷纷效仿，违法行为漫延。

二是农垦执法监察支队体制不顺，行政执法主体多，土地执法协调和查处难。农垦土地管理相对滞后，现有土地管理情况错综复杂，在查处案件过程中有时因一个农场涉及两到三行政执法主体，协调难度大。农垦执法监察支队需要查处的国土资源违法案件，从立案、处罚告知、行政处罚、执行、拆除等均需属地国土资源管理部门签字盖章，导致与属地国土资源管理部门协调难度大。

三是处理拆除违法建筑引发的后续问题成本较高。一些倒卖土地的不法分子有恃无恐，一边顶风作案加速土地的倒卖，一边联合不明真相的自流移民对抗执法，还到有关部门上访，使这一问题规模化、复杂化，达到既成事实和“法不治众”的目的。拆除违法建筑后，移民情绪激动，谩骂、殴打执法队员，使执法队员的正常生活、生命安全均受到了不同程度的威胁。而农场在拆除违法建筑后为了息事宁人，往往需要付出巨大的经济代价，为农场、公司的经济发展带来了不利影响。

四、建议及措施

（一）加强法制宣传，解决土地纠纷问题。加强法制宣传教育，引导移民和村民通过法律途径和法定程序表达利益诉求，维护合法权益，而不是采取过激的、无政府主义的，甚至是失去控制的行为侵占农场土地，是解决此类矛盾纠纷的基础性工作。

（二）完善巡查机制，遏止土地违法行为。垦区动态巡查制度坚持经常，配备专业人员和交通工具，加大土地巡查力度，建立和完善动态巡查责任制，使“早发现、早上报、早制止”成为常态。同时，要加强对土地巡查员的培训。

（三）依法严肃查处，制止土地违法行为。针对垦区建房速度快，蔓延迅速等特点，农垦各农场要充分发挥土地巡查员的作用，将制止违法行为、拆除违法建筑的关口前移，只要见到有拉砖、备料、下基础的，应在第一时间进行拆除，并讲解法律法规和政策，针对目前垦区倒卖土地、私搭滥建等违法行为猖獗之势，为震慑犯罪、教育群众，建议对非法倒卖土地的个别典型案例加大宣传力度，联合多部门对其违法行为进行彻底查处，使其违法行为得到应有的法律制裁。

（四）转变思路，合理吸纳自流移民。自流移民作为农场的新力量，对农垦的经济发展有促进作用。如果对自流移民进行合理的疏导和安置，他们凭借自己的的生产种植技术，可以为农垦的经济发展提供新的力量。因此，建议各农场变排斥为接纳，对场内的自流移民进行梳理统计，对于具有一定种植养殖技术的自流移民进行合理安置，用自流移民创造的生产价值带动农垦的经济快速发展。

（作者单位：宁夏土地征收储备局）