新中国70年的宪制秩序变迁：从革命法制到全面依法治国

〔摘要〕宪制秩序变迁是中国现代化与国家建构进程的主导性线索。新中国宪制秩序肇始于中国共产党领导下的新民主主义革命，以毛泽东宪制思想和共同纲领制宪实践为宪制起点，历经五四宪法、七五宪法、七八宪法而抵达作为真正“改革宪法”的八二宪法。新中国宪制秩序以人民主权、党的领导、社会主义为不变的根本法，以不同宪法文本及其具体宪法律秩序为内容构成，对70年来人民主权与党的领导的法治互动及其制度网络的成熟起到了根本法的保障作用。“改革宪法”具有典型的政治平衡性和法治协调性，对习近平新时代的全面深化改革及对外战略起到持续支撑作用。围绕“改革宪法”存在不同的理想图景和政治取向，我们需要始终注意维护这一宪法的原则、限度及其平衡性，避免极端化的冲击和改造。新时代宪制秩序以“全面依法治国”为旗帜，以2018修宪新秩序为规范框架，试图建构一种完备自主且对外开放的中国宪法新秩序，其发展前景依托于“一带一路”具体实践及其政治哲学的理念准备和规范导引，而朝着“人类命运共同体”理想宪制方向不断寻求共识和进展，从而将中国宪法再次带入世界文明制度的中心。

〔关键词〕宪法;革命法制;全面依法治国;人类命运共同体;全球治理

〔中图分类号〕D929 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）05-0022-12

引言：革命法制的宪制秩序演进

1949年以来的中国法治道路存在内在的道统与政统连续性，以人民主权、党的领导和社会主义作为“宪制根本法”〔1〕，以“阶级斗争”“经济建设”“民族复兴”作为不同阶段的本质性宪制任务，通过不同制度方法与实践路线的试错和更新，探索一种适合中国现代化和国家治理的完备法治体系。从宪法文本而言，建国70年相继经历了《共同纲领》、五四宪法、七五宪法、七八宪法和八二宪法及其五次修正案，在肯定和延续上述“宪制根本法”的同时结合具体阶段的宪制任务而塑造形成了别具特色的“具体宪法律秩序”。“宪法”（constitution）和“宪法律”（constitutional law）的区分来自于施米特的政治宪法理论〔2〕，用于解析新中国法治秩序的变迁具有独特的理论解释力和穿透力。

对新中国宪制变迁的理论化分析，局限于具体文本是一种解释效力有限的方法，而侧重政治宪法过程与整全秩序的“宪制秩序”（constitutional order）视角则可以提供更为全面准确的理解框架和解释力。夏勇先生在2003年的论文中曾以“革命宪法”“改革宪法”和“宪政宪法”概括新中国宪制秩序的三阶段论〔3〕，其实这与孙中山的“军政、训政、宪政”〔4〕三部曲颇有异曲同工之妙。国内亦有宪法学者以“宪法时间”（constitutional time）〔5〕来雕刻具体的宪制秩序变迁及细节，但对于新中国70年的宏观秩序演变而言显得有些细碎化。然而，阿克曼教授的“宪法时刻”（constitutional moment）〔6〕则似乎有着更强的解释力。

本文即拟以“宪制秩序”为理论尺度，考察1949年以来建国70年的宪制秩序变迁，尤其是着重解释新中国立宪之初毛泽东宪制思想与《共同纲领》精神所奠基的“宪制初心或原旨”，进而解释“改革宪法”的变与不变，进一步探讨十八大以来全面依法治国领域的典型进展和系统化逻辑。这是一种偏向于宪制发生学的考察方式，用于说明新中国70年宪制秩序演变的基本原理、动力和内在的政治宪法逻辑。

一、1949：宪法时间的重新计时

1949年是中国的“大历史时刻”，政治诗人胡风以诗人的笔触宣布“时间开始了”。这一新时间不仅仅是政治时间，也是法律时间。新法律秩序来自于正当制宪权主体的新颖决断，以实现自身新的政治存在类型和方式。中国人民在1949年不仅选择了中国共产党的领导，而且认同和接受了中国共产党的制宪思想与宪制秩序规划。

新旧相对而生，除旧才可布新，这似乎是逻辑与历史的必然。论及新中国的法治现代性，就不得不论及“革命”的本质逻辑，因为决定民国法律体系之整体命运的正是革命的决然逻辑及其严酷实践。民国法治成就以“六法全书”为最，具体指国民党政府颁布的宪法、民法、商法、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法等六种基本法规的汇编。但是，在中国共产党看来，以中华民国宪法为首的所谓“六法全书”，是背叛革命、施行独裁的“伪法统”。所谓“伪法统”，并非言其法律制度在技术上不合理，而是言其在政治上不正当，不能真正代表人民的意志和利益，本质上是一个制宪正当性的问题。在中国共产党看来，1946年的旧政协决议以及共产党人主张的“联合政府”模式才是中国人民制宪意志的正当表达，1949年新政协继承的正是同样的制宪权模式。

不过，尽管1947年中華民国宪法后来被《动员戡乱时期临时条款》所冻结，但在国民党的正统性叙事中依然具有突出的法律意义，且成为台湾地区民主化之后直接的宪制基础。蒋介石在1949年新年文告中论及和谈诚意与底线时，明确声明“中华民国的国体能够确保”“中华民国的法统不致中断”，这分别表述了中华民国的政治生命和法律生命。然而，1946年国民党的违约行为（违背双十协定、旧政协决议等）使中华民国面临政治和法律合法性的双重危机。解放战争的正当性一是建立于共产党自身的为民族谋解放、为人民谋幸福的初心，二是建立于共产党主导下的对国民党违约责任的追究。政治契约的责任首先是政治责任，其次才是法律责任。中华民国的法律生命依附于政治生命。撕毁双十协定与旧政协决议是国民党的一种政治决断，蒋介石在这里要求共产党保全其决断之主要产物不遭破坏，并不惜个人承担责任。然而，在共产党看来，蒋不过是“头号战犯”，整个国民党政法系统均在追责之列。所谓的确保“国体”与延续“法统”，实为政治奢望，也不符合革命立宪的历史惯例。

毛泽东在同期的新年献词中则明确要求将革命进行到底，并指示了革命的最终目标是建立人民民主专政的共和国。显然，“无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国”既不同于蒋介石在新年文告中所称的中华民国的“国体”与“法统”，也不同于毛泽东在《论联合政府》中提出的新民主主义联合政体框架。在共产党看来，建立人民民主专政的社会主义是最终目标，新民主主义只是过渡形式。当然，这种过渡形式也是中国人民制宪权实践的重要形式，甚至是创新性的突破，并为社会主义宪法创制积累必要的基础和经验。〔7〕

毛泽东在该份献词中还引用了“农夫与蛇”的寓言提醒全党“除恶务尽”。在1949年4月22日南京解放时，毛泽东即兴写就的《七律·人民解放军占领南京》中，把“将革命进行到底”的决然逻辑与气概，表现得淋漓尽致。这首诗在大气磅礴之外，还保留了一种顺势之下的清醒意识，尤其是“宜将剩勇追穷寇，不可沽名学霸王”两句。然而，这种彻底革命的“除恶务尽”观，在革命的逻辑上自然而然，在宪法的逻辑上却不尽然。宪法的逻辑是包容而不是排斥，儒家之礼治也是教化而非驱逐。阿克顿勋爵所说的“妥协是政治的灵魂”，是西方现代政治的精神实质。国共两党领袖各自发表的文告既体现了国共两党领袖的个人气质，也表现出两党的政治哲学和革命理想的差异，更重要的是预示着新中国的到来及其初步的制度格局。

“革命”是理解新中国法治现代性生成的一个关键概念。毛泽东在1949年的新年献词中毅然决然地宣称“将革命进行到底”，而且明确宣布最终的建国目标为“人民民主专政的共和国”。“革命”在共产党人的概念中完全属于现代性的事物，既不同于中国古典的“汤武革命”，也不同于西方近代早期的英国式的保守主义革命，而是接续了“法国大革命-阶级革命-进化论”的激进主义“断裂”传统〔8〕。1949年革命的本质逻辑就是“断裂”逻辑，其所要建立的不仅仅是新政府，更是新社会。蒋介石在新年文告中希望保留“国体”与“法统”，实在是没有透彻理解正在发生的乃是一场“断裂”逻辑下的社会革命，并非简单的政治革命，更不是普通的军阀下野与权力重组。“中国人民”从此站起来了，解释了这场革命真正的宪法本质。

“断裂”是面向历史与传统的态度，“创新”是面向未来与新制的理想，中间的巨大裂痕正是社会革命的要害之处，从而使得“革命”不再是一种保守的“循环往复”，而是一种决然的“开端”。综观中国近现代史，戊戌变法具有“君主立宪”的保守性质，真正具有“断裂”性质的革命有三次：一是辛亥革命，告别帝制，走向民主共和〔9〕;二是五四新文化运动，告别传统，走向新生〔10〕;三是1949年的共产党革命，超越革命民主主义范畴，走向无产阶级专政。我们明了了1949年革命的断裂逻辑，“六法全书”的废除就不难理解了。由此，新中国70年的新法律时间开始正式计时。

（一） 除旧：废除“六法全书”

1949年2月，北平和平解放后，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》〔11〕（以下简称《指示》），正式废除了民国法治的系统性成果——“六法全书”，蒋介石一个多月前提出的延续“法统”的问题，被共产党完全否定了。据称，该《指示》是留学苏联并研习过法律的王明同志起草的，经中共中央审定。此时，南京还没有解放，新政协还没有召开，新中国也还没有建立，因此，该《指示》仅适用于已经获得解放的地区，而无法适用于尚未解放的国统区。这一《指示》基本确立了新中国初期的法治取向。

《指示》共分六点：第一到四点陈述的是“六法全书”在解放区的影响和废除“六法全书”的理由，第五点陈述的是解放区的司法依据问题以及对旧司法人员的改造问题，第六点是关于讨论以上指示的汇报要求。

废除国民党六法全书是新民主主义革命的“废旧法运动”的正式号角。由此，废旧立新的新中国法治建设拉开大幕，针对旧法人员的教育改造以及法学教育体系的大调整也渐次展开。新中国的“人民的新的法律”建构首先是制宪，确定国家的根本制度。新中国初期的制宪主要有两次：一是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）的制定，二是1954年《宪法》的制定。

在思想与制度渊源上，1949年的《共同纲领》是毛泽东新民主主义宪法思想和中共七大“联合政府”框架的产物，所建立的是各革命阶级联合专政的新民主主义共和国。著名学者纪坡民在《宪政与立国之本》一书中曾对新民主主义做出高度评价，提出：“新民主主义理论既是中国革命的政治理论，又是新中国政权的宪政理论。”纪老先生同时认为当代中国道路的反思与选择需要从“新民主主义”和《共同纲领》中寻求答案与启示。〔12〕陈端洪教授称《共同纲领》所确立的联合政体为“第三种形式的共和国”〔13〕。这表明1949年制宪思想及其成果具有更加浓烈的本土化因素。1954年的《宪法》则主要是“以苏为师”，受到苏联1936年宪法的深刻影响，基本上属于一部社会主义性质的宪法。然而，两部新宪法除了最根本的政治原则之外，具体制度尤其是权利条款并未有效落实于国家的政治法律生活之中。在普通法制层面，则政策与運动渐趋主导，规范化的法律建构一再延误，比如作为基础法制要素的民法典、刑法典和诉讼法典均未制定出来。

毛泽东时代不存在与“废旧法运动”旗鼓相当的“立新法运动”，后者直到改革开放时代才正式开展起来。由于缺乏系统化的普通法律建构、正规法学教育以及专业司法人员，新中国初期法治现代性的“法学性”与“司法性”均不突出，而“政治性”与“民主性”得到彰显。可以说，那时的中国法治现代性主要是一种渐趋失序的“政治宪法”或“民主宪法”实践。这一走向“胎动”于新中国建立之前的、根据地时期的共产党宪法实践，而新中国初期的两次制宪也被打上了鲜明的“民主”胎记，现代宪政之“结构化制衡”并未得到重要的思想回应与制度体现，这构成新中国法治思想体系和制度体系的一大特征和缺陷①。

（二）布新的宪制思想基础：毛泽东的“新中国”构想

新中国宪制秩序在某种意义上可以称为“毛泽东宪法”，受到毛泽东宪制思想的深刻塑造。当然，毛泽东宪制思想属于更为宏大的毛泽东思想体系的重要组成部分，也属于共产党集体智慧的结晶。

毛泽东的主要宪制思想源自抗日战争中后期对于未来建国问题的严肃理论思考，最集中体现于其“民主宪法”三论之中，即“新民主主义论”（1940年1月）、“新民主主义宪政论”（1940年2月）和“联合政府论”（1945年4月）。毛泽东这一时期对民主宪法问题的理论思考及其成果直接影响到新中国的第一次制宪实践，成为新中国宪法在民主思想渊源上的“胎动”。

1.新民主主义论：一种立国理论

在《新民主主义论》“新民主主义的政治”一节中，毛泽东初步提出了“联合政府”的民主建国理论。这一民主建国理论分为国体理论和政体理论。毛泽东认为“国体”解决的是“社会各阶级在国家中的地位”，并认为资产阶级专政下的“国民”理论是一种政治欺骗;而“政体”解决的是“政权构成的形式问题”，即“一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。毛泽东将“新民主主义的国体”确立为“各革命阶级的联合专政”。毛泽东进一步提出了著名的“第三种形式的共和国”的理论，并确定了民主集中制的政体形式。

2.新民主主义宪政论：毛泽东民主宪法思想专论

《新民主主义论》发表之后不久，毛泽东应邀在延安宪政促进会上发表关于“新民主主义宪政”的专题演讲，这是毛泽东民主宪法思想的“专论”，对民主宪政的若干重要问题进行了理论上的积极回应。专题演讲的基本背景是国民党当局展开宪政宣传，共产党内部分同志以及一些党外民主人士对此抱有幻想。毛泽东的演讲就是要在理论上解决“新民主主义的宪政”是什么以及如何实现的问题，凸显的依然是宪政的“民主”面向。

毛泽东正面答道：“宪政是什么呢？就是民主的政治。……但是我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。”〔14〕

毛泽东在这里提出了一个宪政公式，即“宪政=民主政治”。毛泽东的宪政公式反映的是对宪政的一种政治性与功能性的理解，即宪政是民主的制度化，是民主力量与民主运动的意志表达及其实现。当然，毛泽东对宪政是一种实质主义的理解，即宪政是否实现了每个人的实质上的自由平等。他关心的是民主对于宪政实现的支持性功能以及宪政中的民主要素的实质性实现与维护。

至于何谓“新民主主义的宪政”？毛泽东延续《新民主主义论》中的理论陈述，依然坚持“几个革命阶级的联合专政”。当然，何为“革命阶级”取决于共产党人所遵奉的革命理论，严格而言就是“新民主主义”，涉及革命阶级的规范性划分标准与政治联合。

3.联合政府论：中共七大的政治路线与建国方略

如果说1940年初毛泽东的《新民主主义论》和《新民主主义的宪政》尚未针对抗战建国的具体形势与问题提出理论指导与回应的话，1945年中共七大上他所做的《论联合政府》的政治报告，则是面向未来提出的一种现实化的民主建国理论。三篇文章之间具有理论上的连贯性与政治上的一致性，显示了毛泽东民主宪法思想的不断发展与应用。

毛泽东在《论联合政府》中开门见山地提出，在抗战即将胜利的背景下，中国人民在政治上的基本要求：“需要在广泛的民主基础上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。”〔15〕

毛泽东指出，“新民主主义制度”是在“无产阶级的领导”“共产党的领导”之下建立起来的，表明无产阶级和共产党是新民主主义国家的制宪领导力量。接着，毛泽东指出，在新民主主义期间不存在单一阶级专政或单一政党掌握政府权力。毛泽东还预示了新中国政党关系的“合作伦理”。此外，毛泽东还就人民的自由、统一、土地问题、工业问题等进行了广泛的讨论，相对全面系统地表达了中国共产党人的政治纲领或立宪提议。

4.历史周期率与民主：毛泽东与黄炎培的延安对话

就在毛泽东做完中共七大政治报告《论联合政府》之后不久，著名民主人士、国民参政员黄炎培先生受邀访问延安。黄炎培此次访问延安最重要的历史意义在于，展开了一场新生的共产党人与国统区民主人士之间的一场影响深远的“政治对话”，即著名的关于“历史周期率”的对话。

黄炎培提出的是一个经验性的中国政治难题，毛泽东的回答主要是战略性的，即“人民监督论”和“人人负责论”，制度上如何具体落实，尚未可知。黄炎培的回答似乎在战术的层面有所推进，涉及了民主决策和地方分权自治的问题，其中“只有把每个地方的事，公之于每个地方的人，才能使地地得人，人人得事”可能已经包含了民主人士对联邦制的某种理解与期待。〔16〕

尽管都是在谈论作为现代政治关键词的“民主”，但毛泽东似乎倾向于“大民主”，这种民主与黄炎培所謂的“个人功业欲”相呼应，而不是相反对;黄炎培这样的民主人士似乎倾向于规范化的分权与民主。

5.小结：“大民主”的宪政观

总体而言，毛泽东的“联合政府论”在抗日战争即将胜利的时刻提出，在整体上表达了中国共产党人关于战后建国的基本方略。毛泽东在这一理论上呈现出前后思考的连贯性，将新民主主义论和新民主主义宪政论贯穿于联合政府论的思考之中。同时，联合政府论还可视作是对蒋介石的《中国之命运》〔17〕的正式回应，从而构成了两党在政治思想与方案上的竞争格局。联合政府论确实反映了共产党人在民主革命问题上严肃的理论思考，该论尝试性地提出了以“民主”为基本思路和基本方法展开和平建国的宪法路径。

新民主主义论、新民主主义宪政论和联合政府论构成了毛泽东的民主宪法三论，是新中国宪法的民主思想胎动，是一种“大民主”的宪政观。毛泽东主要是从政治家和政党领袖的角度提出了对宪政民主的理论理解与制度构想，其思想要点深刻影响了新中国整体上的法制格局。当然，随着新中国法治现代性的展开，仅仅依靠“民主”因素显然无法支撑法治之高级形态“宪政”的实现。对民主独特的功能期待和非程序化的理解，很好地支持了中国共产党针对国民党的政治话语权的斗争以及新中国初期的政治动员和国家建设，但却无法成功地转向一种融合普通法制的常规化和制度化的轨道。

（三）共同纲领及其发展：革命法制的具体化

毛泽东宪制思想及中国人民1949年制宪的具体制度成果就是《共同纲领》，这是新中国第一部人民主权的宪法，尽管具有临时宪法的性质。

当我们检视《共同纲领》的政制设计，不难发现其完全不同于中国以往所有的政制构想。它既不同于国民党的五权宪法法统，也不同于晚清以来的立宪理想。它的确是全新的和开创性的，只属于它自己。虽然是新开端，但是也是一个总结，是中共建国构想的阶段性落实。如果我们从中共的发展历程来看，《共同纲领》是中共政治纲领的正当化和法律化，我们只有在中共本身的政治立场和纲领的脉络里才能理解这一全新的政制建设。简言之，如果把《共同纲领》看作中共建国的初步完成，那么，中共对这个新建之国的规划则早已成熟，此即中共领袖毛泽东提出并不断加以系统化的新民主主义建国方略，即上述所谓的“民主宪法”三论。

《共同纲领》的核心政制设计是人民代表大会制度，完整地体现了与其革命意识形态一致的政治集权原则。人民代表大会制度一般被概括为议行合一制，而议行合一制度理论上渊源于马克思在《法兰西内战》中对巴黎公社经验的总结。

在中央和地方关系上，《共同纲领》并未作出明确界定，事实上存在集权于中央的考虑。其第十六条规定：中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。

对于《共同纲领》中的集权设计，从西方典型的宪政体制来评断，无疑难以理解。因为它的基调不是分权制衡，而是集权。但是从《共同纲领》本身的革命逻辑来看完全则是合乎情理的。这就是其革命的、阶级的政治革命逻辑。它的正当性源自于革命，而且是阶级革命。从这一革命政治逻辑出发，进而设计出这一革命所必然要求的集权政治模式，自此成为人民共和国的法统开端，为此后人民共和国的政制发展打上了深深的烙印。

总之，《共同纲领》建立了新中国第一个正式的人民主权宪制秩序，但这个人民主权仍然是“各革命阶级的联合专政”，尚有待于向更为“标准”的社会主义宪法过渡。五四宪法是新中国宪制秩序更为全面准确的秩序规划，但这一宪法的理想型及其提供的制度方法未能满足毛泽东立宪建国的宏观目标诉求，尤其是未能有效支撑人民公社化运动和“无产阶级专政下继续革命”，因为其实际的规范效力并不彰显，政策、指令及“领袖—人民”的直接互动仍然构成新中国宪制秩序具体展开的“常态”。七五宪法是激进社会主义实践的一次高峰，但也很难获得一种可持续、稳定发展、兼顾法治与人权保护的理性宪制秩序。七八宪法是朝向改革开放的阶段性、过渡性宪法，仍有其面向规范性民主法治秩序的不彻底性。至此，新中国宪制历史期待开启新的宪法时间。

二、 “改革宪法”的进步性与宪制争议的继续

八二宪法是真正的“改革宪法”，是与改革40年发展进步相伴随和有着政治平衡性和法治协调性的“好宪法”。从《共同纲领》迭经文本演变而发展到八二宪法，新中国宪制秩序基本完成了从“革命法制”向“改革法制”的转变，从而为改革40年的长足法治提供了较为坚实的宪制与法治基础。不过，“改革法制”对“革命法制”并不构成一种真正的“革命”取代，而是在共享1949年奠基之“宪制根本法”的基础之上进行的“具体宪法律秩序”的理性构造，是对1949年宪制思想与基础的批判性继承和发展，“四项基本原则”条款就是这种宪制继承性的典型体现，而宪法长段序言更是表征了这一继承性的历史依据。

“改革宪法”以八二宪法为主要文本，但不局限于文本而扩展为一种支撑改革开放的系统性宪制秩序体系。对“改革宪法”的理解与认同，存在“泛改革自由派”和“体制保守派”之别，这种区分甚至从八二宪法制定之初即已存在，并与改革开放40年的重大理论与制度论辩密切相关。我们应当从宪法理论层面具体理解“改革宪法”的时间属性、规范定位及其原则性限度，避免“改革宪法”遭遇极端化的批评和改造，确保“改革宪法”在习近平新时代宪制秩序发展中的基础地位与核心作用。

（一） “改革宪法”的属性与定位

观诸1949年以来特别是1978年以来的革命、建设与改革，尽管具体制度和路线不断调整，甚至前后差异巨大，但就如同河流在不同时段及方位的流速、流量存在变化而河床及河流的整体方向保持不变一样，新中国宪制秩序的根本法基石也保持不变。从宪制原理上看，不变的是作为宪制根本法的“道”，是本体;变的是作为“术”的具体执政路线、实践重点和制度架构，是方法。

从宪制秩序演进阶段论的角度，我们可以大致将1949年以来的新中国宪制秩序分为三个阶段：

第一，毛泽东时代，以阶级斗争和社会运动作为革命政权巩固与革命法制实践的基本方略，存在一定的局限性和实践错误，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》党中央给出过坦诚的总结与评判。

第二，邓小平时代〔18〕，以经济建设和民主法制的重建作为改革时段的基本指导方略，开启了中国融入全球化的新阶段，也为当下的全面深化改革提供了必要的前提与基础。

第三，习近平时代，自十八大以來，以制度建设和参与全球治理作为国家发展新的战略重点，其中治理现代化与依法治国居于核心地位，是巩固改革成果、提升中国内政秩序现代性及全球治理规则制定能力的新时代。

分析新中国70年宪制秩序演进，理解1978改制仍然是关键。这不仅因为1978是建国后两个“三十年”的分水岭，也是因为1978奠立的“改革宪法”至今依然有效。改革是不是“革命”？这是理解这一秩序变迁的重要议题。尽管在政治修辞或具体制度层面，改革可以构成“第二次革命”，但在宪制秩序意义上则不能构成，原因在于上述的宪制“三大根本法”并未修正或动摇，而只是在寻求新的实现路径和方式。因此，改革也是“有改制之名，无易道之实”，是对马克思主义中国化及常态治理体系的接力性探索。改革宪法就是这样一个特殊转折年代的宪法，在制度文本上体现为八二宪法，但我们更应重视作为宪制秩序的“实质意义上的宪法”〔19〕。早在2003年，著名法理学者夏勇先生就注意到并从法理上区分了“改革宪法”与其他阶段宪法的规范性差异。〔20〕“改革宪法”本身就具有一定的规范悖论，因为改革意味着政治决断权力的常态化行使，而宪法意味着规范对权力的完全支配，但中国共产党以历史辩证法和功能主义方法对待“改革”与“宪法”的二元化张力，并在十八大以来更加突出“依宪治国”的规范“硬约束”。1996年前后关于“良性违宪”的理论争议就是“改革宪法”内在矛盾性的体现。〔21〕2006年出现的“物权法草案违宪争议”〔22〕以及2017年出现的“监察法草案违宪争议”〔23〕，是“改革宪法”逻辑下的同类型争议。违宪学术争议的持续展开，既表明中国宪法学术规范化的强度与进展，也表明“改革宪法”内在观念与制度性张力并未得到真正的理论消解。

在2018年修宪草案说明中，修宪部门强调八二宪法是一部“好宪法”，这是对其作为“改革宪法”的恰当定位与肯定。八二宪法作为“改革宪法”对保障“改革开放40年”的国内价值与制度平衡起到了非常关键的作用，其作用方式不同于普通的部门法，也不是以“司法化”为评价尺度，而是以“政治宪法”为评价尺度。

具体而言，这一部“改革宪法”的比较优势与制度功效体现在：第一，确立并维护了政治宪法结构，尤其是通过序言确认了“四项基本原则”，维护了宪法的根本法秩序;第二，通过宪法修正案将改革的阶段性成果及时纳入宪法，有效协调和安顿了宪制秩序內部的新旧因素与张力冲突;第三，建构了一套以国家法为中心的、形式上自成体系且逐步积累实效性的常规治理体系，塑造了规范性的立法权、行政权、司法权相互配合与制约的日常法权体系，并在2018年修宪中引入了统一监察权;第四，完善了以党的领导为中心的领导型治理体系，依托党内法规制度体系并寻求与国家法律体系的宪制性整合;第五，有限接纳了基本权利体系，将人的尊严与人的权利作为宪法的内在价值，使中国宪法的价值现代性兼容于世界宪法体系。

这些“改革宪法”的平衡性成果是改革开放40年法治的重大遗产与实践理性，是新时代“全面依法治国”应当继续深化展开的规范性命题。任何打破这一平衡宪制体系的思潮和政治举动都需要加以警惕。

（二）正确理解“改革宪法”的原则与限度

改革开放40年是中国重新进入主流世界体系并逐步实现自主性现代化的关键阶段。改革在“以经济建设为中心”这个关键点上取得了政治社会共识，但在其他领域和层面并未能扩展这种共识。经济改革一枝独秀，但政治社会层面的制度性改革则未有严格的同步发展和突破。甚至由于这种改革的系统不协调，政治系统对经济系统的强势规划与导引作用仍很突出，这就导致改革最初的追随者发出“改革何处去”的疑问，也导致包括美国在内的西方发达国家产生“规训中国”的失败感。这些潜藏和弥漫于中国改革进程的内外幽怨情绪，伴随中国决定性崛起和对世界体系的改革性主张，终于在近些年引发了美国对华政策的结构性转变及国内早期改革派的共同疑虑。这是中美贸易战及新时代中国内部政治与政策宏观争议的根源所在。

2018年12月18日，习近平总书记发表关于纪念改革开放40周年的重要讲话，最重要的就是关于“改”和“不改”的辩证法主张，用于解决和说明中国改革的原则及限度。在1990年代初，邓小平先生曾以“三个有利于”确定中国改革的规范判准，其核心原理是经济性的，以生产力促进和人民利益改进为最终尺度。习近平的规范判准是制度性的，以是否有助于中国特色社会主义建设尤其是治理现代化为最终尺度。这种改革限度的思维，体现了主权代表者意志与实用主义改革方法的有机结合。习近平时代总体上是一个关涉民族复兴的结构定型与综合化的时代，必须结合中华民族复兴利益、中国共产党的世界革命使命以及当代中国的国际环境与挑战做出最佳的战略运筹和安排。“新时代改革观”因而必然具有继承并超越于邓小平时代的要点和逻辑。

对新改革的理解与接受是中国当代精神转型的重要课题。纪念改革的多种话语中，有一种否定改革的话语颇值得批判。这种话语的典型标题特征是“中国将要落入某某陷阱”。其基本逻辑是，由于中国改革未能遵循“西化”的种种教诲，未能规范而系统地展现中国对西方体系的精致模仿和严密追随，所以中国改革走了“歧路”，必有恶果。这种逻辑还会将2000年以来尤其是2012年十八大以来中国自主性现代化的种种制度化改革视为对“文革”的某种回归，以轻率及选择性的现象描述代替对时代精神与制度本质的理性分析。该种话语又常被标签化为“自由派话语”，但实际上只是一种局促心智下的“狭义自由派”或“原教旨自由派”，并不能代表中国自由派的全部，甚至不能代表其正在变化中的趋势及未来前景。当彭斯在2018年国庆期间以“新铁幕演说”对华威胁并说教时，当中美贸易战之美方要求不断加码时，当华为孟晚舟案悬而未决时，更有大量的话语流量共同指向对新时代改革从规范根基到实践路径的全方位检讨，希望回到邓小平时代的“Good Old Days”。这些话语实践群体不自觉充当了美国“教师爷”的助教团队。

这种话语对新时代改革的结构性取向是高度不认同甚至严格抵制的：其一，不认同“党政融合”的宪制取向，认为是对党政分权改革的背离;其二，不认同政府产业政策与角色，认为是对市场经济的结构性破坏;其三，不认同“一带一路”倡议，认为是对国民利益与世界和平的负面操作;其四，不认同对传统文化的结构性和解，认为是对自由民主现代性基础的侵蚀;其五，不认同对毛泽东时代有关政治价值与传统的回溯和运用，认为是对邓小平改革的倒退;其六，不认同中国对美国的体系性竞争与挑战，认为是对美国价值观及模式正当性的挑衅。

这种话语对“北京共识”“中国模式”“中国道路”甚至“人类命运共同体”持有严重的规范性质疑，对中国传统文化的整体有效性持否定态度，希望恢复邓小平改革初期尤其1980年代“低度自信”氛围下对西方文明的整体性崇拜，调整和改变目前的新时代改革总体方向。这种话语虽因缺乏“政治正确性”而在中国官方媒体及官方可控舆论空间缺乏传播渠道，但在私人空间和海外空间有着重要影响力。这种影响力并不来源于该话语的学术深刻性或历史哲学分析的严密性，而来自于对西方价值观的符合性。这种话语范式下的公共写作甚至学术写作因而也变得非常容易，只要简单借取西方某种规范理论，结合中国特定议题或素材，加以演绎性论述与改革建议，即可成篇，成名，成家。然而，这种话语的知识生产有效性及对中国国家利益促进与发展问题解决上的意义正面临空前危机。

总之，在以2049“第二个一百年”为基本目标的民族复兴与改革新阶段，我们要适度超越这种早期改革的“狭义自由话语陷阱”，回到中国文明和中华大地本身，聚智汇力回答“什么是中国人民正当而良善的生活方式”这一改革的原命题。“自由”应当位列其中，但未必居首，需要在东方文化与政治传统中获得恰如其分的规范性地位。“和谐”或许更为基础与根本，乃是根植中华文化而面向世界和平与发展的规范基础，是“人类命运共同体”的价值来源。

三、 全面依法治国与2018修宪的新秩序

在八二宪法秩序下，改革时代的民主法治逐步发展和体系化。1997年，中共十五大提出“依法治国”，1999年宪法修正案予以吸纳。十八大以来尤其是2014年的十八届四中全会专题讨论依法治国问题和2017年的十九大报告均聚焦“全面依法治国”。从“依法治国”到“全面依法治国”，是中国特色社会主义宪制秩序与法治理念更为充分的自我理解与思想成熟。2018年修宪不同于前四次修宪，是习近平新时代宪制秩序的战略规划，是民族复兴与人类命运共同体“双轨目标”的系统宪制表达，也是“全面依法治国”的规范性体现與具体展开。

（一） 何以“全面”：一个规范性释义

“全面依法治国”体现的是对1997年依法治国预设的法律形式主义在意义与体系上的批判和超越，从“移植型法治”转变为“自主型法治”。原来1997年提依法治国的时候，我们更多是做一个相对狭义的理解，是在国家法治层面，通过立法、通过依法行政以及公正司法实现一个治理现代化，是一个标准民族国家范式的模仿。但是20年来我们会发现，这样一种法律移植的现代化，它无法涵括中国治理的多元规范与权力构成，比如说它无法将党的领导纳入其中，它也无法比较完整地去承载中国国家治理的多层次任务，有着显著的局限性。所以20年之后修正为“全面依法治国”，它将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的政治内涵以及既有的政法传统权力运作贯穿统摄其中，用“中国特色社会主义法治体系”这样一个极具包容性、更具中国本土性或者经验色彩的概念予以整合，所以谓之“全面”，以适应“全面深化改革”的治理现代化需求。

全面依法治国有着长时段的世界历史时间属性与秩序变迁意识。“全面依法治国”，它不仅仅是要完成自身法治体系、法治道路的探索，还有着非常强的理论上的雄心，指向全球治理。它基于中国治理经验本身，以及中国现在所参与的全球治理的任务所催生出来的新的制度化经验，去凝练一种中国的法治理论和法治体系。这种法治理论和法治体系，是西方既有法治理论无法涵括也无法评价的。中国的法治经验超过了西方的法治理论范畴。西方本身不具有中国法治的文化和传统，也不具有中国式的全球治理的基本样式和路径的背景，所以在中国大地上出现的中国法的重新生长以及表达为一种具有世界历史意义的法治与法学现象，需要我们全面的理论应对，呼唤一场基于中国法律经验的法理学革命。因此，在制度实践上的全面扩展，以及在理论上的真正社会科学化，这是“全面依法治国”两大重要的任务，也涵括在这个概念当中。

与“全面依法治国”紧密相连的就是国家治理体系化。十九大报告提出“全面依法治国”是国家治理的一场深刻的革命。照此理解，这样一个治理的体系化，它包含了一种将政策、纪律、法律规则甚至将社会生活当中的惯例或者说习惯做法都作为法来理解，都作为治理的规范资源来理解的这样一种宽泛的法概念。它试图突破一种既往的形式法治的概念，去深入挖掘中国法的规范层次与运作原理，并且确信会与“移植型法治”存在很大差异，这种差异在过往被理解为“落后”，现在甚至可能成为“自信”的根据，但尚需要法理学上的规范性整理和理论化。我们看到1997到2017年的变化，显示出中国法治的多层次性和未完成性，也看到了中国法治走向历史综合的气度与潜力。

（二）2018修宪与改革宪法新秩序

中国2018修宪举世瞩目，这为中共十九大报告所规划的“新时代”提供了规范性的治理秩序支撑。要想从整体上理解此次修宪的必要性与制度意义，就需要对中国共产党的领导原则在中国国家根本法中的地位，以及“新时代”中华民族伟大复兴与人类命运共同体建构的双重使命有准确的认识和理解。

党的领导原则从宪法序言进入总纲，是此次修宪的最大亮点之一。理解党的领导的宪法地位，必须结合中国宪法的社会主义性质展开。中国修订的是一部社会主义宪法，这部宪法是中国治国安邦的总章程。如果仅从当代比较宪法的层面，仅以与西方国家相当的宪法知识来裁量中国宪法的性质与体量，必然存在体系不兼容及价值标准冲突的问题。

理解修宪还需要理解中国身处一个什么样的时代，从而要求一种什么样的法治秩序。宪法是一种相对稳定的规范秩序，但又不是一成不变的固化秩序，不仅其内部存在着演化发展的基本动力，而且时代发展也必然反作用于宪法本身而要求其加以适应调整。各国宪法在适应时代发展方面均有着相似的制度机制，大体不外乎常态化的宪法解释制度及关键时刻的修宪。正如《人民日报》评论指出，此次宪法修改，根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新任务，把中国共产党十九大确定的重大理论观点和重大方针政策载入国家根本法，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定，体现了党和国家事业发展的新成就新经验新要求，必将更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，在法治轨道上更好地坚持和发展中国特色社会主义。〔24〕

此次修宪主要基于中国“新时代”的历史方位和两项顶层结构性要求。其一，“中华民族伟大复兴”的民族性目标，这与中共十九大报告中提出的“两个一百年”战略规划及社会主义现代化强国目标相一致，要求国家治理体系及国家宪法规定适应这一事关中国发展与民族复兴的决断性目标。其二，“人类命运共同体”的全球治理性目标，这与中国古典“天下为公”理念、中国共产党的国际主义及改革开放与全球化的世界主义规范价值相一致，是中国依法治国价值理念的普遍主义表达，中国的宪法自身需要适应这一事关中国与世界存续关系的决断性目标。

此次修宪的一个显著的宪法理念增长点是“人类命运共同体”进入中国宪制秩序，凸显了中国宪法的普遍主义与世界主义维度。无论是基于共产主义之国际主义的理由，还是基于中国古典天下主义的秩序观，甚至是基于改革开放所展开的新世界主义的体验和思考，中国宪法寻求以自身为基础参与人类理想制度对话与塑造都具有充分的规范正当性。〔25〕与“人类命运共同体”的哲学及宏观秩序理想相对，“一带一路”则带有具体实践战略和方法论的意义，二者相互扣合，构成习近平新时代宪法秩序全新的空间想象和制度规划，表征着中国宪法历经70年发展而重新自主和自信地站立在了21世界全球秩序的舞台上，且对人类和平发展的宪法思想与制度进展构成重要的推动力量。

与新时代治理秩序的结构性需求相关，此次修宪做出了适当的制度性供给：其一，指导思想入宪，构成中国特色社会主义在宪法思想原则上的连续性及发展性，确定正确而稳健的社会主义体制发展方向;其二，党的领导进入总纲，为党与国家机构及制度的进一步改革和依法治国实践的衔接提供更加明确而权威的宪法依据;其三，任期制改革，取消国家主席连任不超两届限制，将党章与宪法中关于党的总书记、国家主席、党与国家的中央军事委员会主席之任期规范加以協调统一;其四，监察委入宪，将原来分散化的预防腐败、行政监察、检察反腐等机构权力整合为统一的国家监察权，建立全体系、全天候的反腐监察制度体系，确保整体公权力的法治约束;其五，地方立法权扩大的宪法确认与保障，探索更加自主与灵活的地方治理体系，以地方放权和地方创新推动国家治理现代化深入发展;其六，“人类命运共同体”入宪，构成中国参与全球治理的国家基本法层面的概念与理想原则，对“一带一路”等相关的资本、文化、社会、安全与制度的系统化合作治理行为加以理念提升与秩序构造，探索人类社会实现永久和平与繁荣发展的中国模式与中国路径。

总之，2018修宪根据中国发展及世界演变的总体情势，及时将中国共产党和中国人民创造的伟大发展成就和丰富经验上升为国家宪法规定，是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。对修订后的治国安邦总章程的理解与实践，事关中华民族伟大复兴与世界和平发展的整体前途。在当下世界秩序大变动时代，中国已深度卷入了新一轮全球化与力量重组的周期之中，而且已逐步成长为具有强大吸引力和制度塑造能力的负责任大国。修宪从指导思想到具体制度都为应对这一新时代治理秩序变革带来的重大挑战，提供了强有力的宪制基础和保障。

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【责任编辑：刘彦武】