贫困地区特色小镇建设融资困难与解决对策

(昭通学院 马克思主义学院，云南 昭通 57000)

特色小镇建设融资难问题一直困扰着贫困地区各级地方政府，可以说，由于融资体制机制障碍尚需进一步破除、融资渠道窄、市场投融资主体引进难、贫困地区政府投融资能力不足等问题，直接影响到贫困地区特色小镇建设进程，甚至有沦为“虚拟小镇”的风险。梳理好当前特色小镇融资政策、分析研判贫困地区特色小镇投融资面临的困难，制定相应投融资策略，对贫困地区搞特色小镇建设非常必要。

一、当前特色小镇建设融资政策梳理

2015年底，习近平总书记对特色小镇建设作出重要批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义。”[1]自此，国家发改委等多个部门出台了一系列指导、规范特色小镇建设的文件和意见。

2016年国家发改委出台了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》[2]，2017年国家四部委联合出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》[3]，进一步规范特色乡镇建设，2018年又出台了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》[4]。贫困面广的西部地区，以云南为例，云南省人民政府先后出台了《关于加快推进全省特色小镇创建工作的指导意见》[5]《关于印发云南省示范特色小镇评选办法(试行)的通知》[6]。国家和省级层面密集的政策性文件出台推动了全国和各省各地特色小镇建设，为特色小镇建设的投融资指明了方向并提出了要求。

《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》指出：“创新特色小(城)镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小(城)镇建设基金。研究设立国家形象成长建设基金，倾斜支持美丽特色小(城)镇开发建设。鼓励银行和其他金融机构加大金融支持力度。鼓励有条件的小城镇通过发型债券等多种方式拓宽融资渠道。”[2]

2017年四部委联合出台的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》提出：“要厘清政府与市场边界，各地区要以企业为特色小镇和小城镇建设主力军，引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给，激发企业家创造力和人民消费需要。鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商。鼓励利用财政资金联合社会资本，共同发起特色小镇建设基金。并提出要严防政府债务风险，各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。”[3]同时，还要严控房地产化倾向，防范“假小镇真地产”项目。《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》对相关融资渠道、方式和规范等方面作了进一步要求。

贫困地区的指导性意见也随即出台，比如2018年云南省人民政府出台的《关于加快推进全省特色小镇创建工作的指导意见》提出：要守住不通过政府违规举债来建设，突出“政府引导、企业主体、群众参与、市场化运作”原则，继续加大财政支持力度，从2018年开始至2020年，在云南每年评选出15个创建成效显著的特色小镇，省财政每个给予1.5亿元以奖代补资金支持。鼓励多渠道筹措项目建设资金，加强金融性政策和资金支持。[5]

从政策层面看，国家和云南省的文件对云南特色小镇的投融资具有原则性指导意见。以云南为例，作为国家深度贫困地区，在精准扶贫和乡村振兴国家战略背景下，云南的特色小镇建设获得的政策支持力度空前，从省级层面看，云南推出的以奖代补的方式对域内特色小镇建设划拨了专项资金支持，在如此巨大的政策支持力度下，贫困地区特色小镇应充分发掘政策红利，做好政策衔接和规划统筹，全面启动政策背景下融资项目储备工作。同时，要重视政策把握，比如云南以奖代补的政策是一种绩效激励机制，鼓励拿“成绩说话”，即云南提出的“大干大支持、不干不支持”的扶持思路，政策导向要求各地特色小镇建设需更加注重地方政府和市场的内在动力和驱动水平。

二、贫困地区特色小镇建设面临的融资困境梳理

影响贫困地区特色小镇建设融资困难的因素错综复杂，涉及面广，既涉及地方政府又涉及市场主体、既涉及机制体制又涉及投资心理、既涉及政策要求又涉及发展规律，总结起来，当前贫困地区特色小镇融资主要面临五大困境。

(一)素质较高的特色小镇整体投资运营商稀缺之困

国家关于特色小镇建设的指导意见决定了当前特色小镇建设产业主导的定位，也在某种程度上决定了它的功能模式和融资渠道。“特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”[7]“特色小镇其实质上属于发展平台，是区域经济发展新动力和创新载体。”[8]当前特色小镇投资方以金融、企业、社会资本为主，长期以来，由于我国经济结构和行业发展特征决定了全面涉及新型城镇化+农业农村+产业化+运营管理的市场主体，无论是在数量上和质量上，这样的优质主体都发展不够，贫困地区特色小镇建设在此大背景下，要引进高质量投资运营商难度较大，导致引进难和进入困等问题。缺乏素质较高的特色小镇投资运营商从外部一定程度上增加了招商困难，限制了贫困地区特色小镇建设的融资渠道。

(二)基础设施薄弱与贫困地区政府财政紧张之困

贫困地区特色小镇建设在起步阶段的一个重要困难就是基础设施建设的资金问题。由于贫困地区财政紧张、家底薄、获取资金渠道少等原因，无法大量投资地方特色小镇基础设施建设，加上贫困地区原本基础设施就很薄弱，要根本性解决贫困地区特色小镇基础设施建设问题，通过地方政府显然很难解决。所以在贫困地区特色小镇基础设施建设过程中，就出现了更为严重的土地财政依赖、房地产化等现象。有研究者提出：“特色小镇建设不能仅依靠政府主导和财政投入，还需要大规模的资金支持、市场化的运作方式以及社会各方的积极参与。”[9]的确，当前国家要求建立银行、基金等金融支持体系，希望以此破解基础设施资金困难问题，但对于贫困地区特色小镇建设来说，由于地方政府还款能力弱、固定资产少等制约因素，一旦特色小镇建设达不到预期效益，银行贷款和基金投入就面临一定风险，在一定程度上降低了金融贷款意愿，同时，社会资本投入基础设施建设仍然面临不愿投、不敢投、投资回报率强弱等现实问题，加上严控政府举债搞特色小镇建设的政策紧缩等因素，导致贫困地区特色小镇基础建设融资困难重重。

(三)地方政府融资渠道和能力不足之困

2019年3月国家发改委出台《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出：支持特色小镇有序发展，完善政银企对接服务平台，为特色产业发展及设施建设提供融资支持。现有的主要融资模式有：“PPP融资、基金(专项、产业基金等)管理、股权众筹、信托计划、政策性(商业性)银行(银团)贷款、债券计划、融资租赁、证券资管、供应链金融等十种模式。”[10]但由于贫困地区建镇成本、平台搭建能力弱等原因导致很多模式无法落地。从最常用的PPP融资和基金(专项、产业基金等)管理两种模式来看，也存在操作层面的大量困难，比如ppp模式要求项目运营期10年以上的资质条件限制等，从目前全国来看，ppp项目的审批和落地率都很低。基金平台设置则需要政府投资或引导，贫困地区政府显然能力不足。

从融资参与方来看，主要有政府、银行、企业、社会资本，银行属于政策性金融参与方，政府层面运作中有一定参与度保障，但是企业和社会资本参与度就不尽相同。有研究者提出“需要打通三方融资渠道，保障政府的政策资金支持、引入社会资本和金融机构资金，三方发挥各自优势，进行利益捆绑，在特色小镇平台上共同运行，最终实现特色小镇的整体推进和运营。”[11]但对贫困地区特色小镇在利益相关方捆绑上存在前端机制和利益分配等问题，难度也较大。

(四)政策延续性与投资方疑虑之困

特色小镇建设需要较为稳定的政策和营商环境支撑，由于当前特色小镇建设相关政策尚处于探索阶段，特别是地方政府的相关政策延续性不够稳定，导致投资方难以消除“新官不理旧账”的疑虑。有研究者就政策创新作出判断：“中央政府对地方特色小镇政策创新的认可与鼓励，更加坚定了地方政府进行自主探索和创新的信心。未来，创新必然会不断活跃在政府治理社会问题的舞台上。面对地方政府的政策创新，中央政府一方面要积极扮演起‘学习者’的角色，对地方政策创新及其取得的绩效进行科学的评估，判断该政策是否具有推广价值 ；另一方面则要发挥好‘掌舵人’的作用，在统筹全国各地实际情况和区域差异的基础上，通过中央政府自身的政策创新对地方政府已有的政策进行调整和完善。”[12]我们不能否定政策创新的重要意义和作用，但是如果以新政代替旧制，甚或否定旧制，投资运营方就会产生不可避免的忧虑，进而影响特色小镇的前端融资信心，所以《2019年新型城镇化建设重点任务》要求：适时健全支持特色小镇有序发展的体制机制和政策措施。国家和地方政府在制定特色小镇建设投融资政策时，一定要在充分论证的基础上考虑政策延续性问题，否则就会出现信任危机而导致恶性循环，对于法治践行能力更弱的贫困地区尤为突出。

(五)投资回报预期与产业发展规律性之困

由于特色小镇产业培育周期长，回报率延迟性特征突出，并遵循着特定市场发展规律等特点，导致投资快速回报预期与产业发展规律性之间的矛盾凸显。通常情况下，“产业的演化是技术创新、产业需求、产业环境和资源禀赋等因素共同作用的结果，但创新因素的推动和产业需求的拉动在产业演化过程中则起关键性的作用，产业环境、资源禀赋、国际环境等因素在产业演化过程中因影响产业演化的速度和力度而起催化作用。见图1。”[13]

图1 产业演化动力因素结构图

所以有研究者提出要培育一个产业需要10—20年，对于贫困地区特色小镇的产业培育来说，通常情况下是基于资源禀赋的条件开启特色小镇建设，但是特色小镇的产业培育还需通过技术创新、产业环境培育、商业模式创新、需求侧挖掘和培养等方面构建完整体系，同时还要通过调研行业发展趋势、产品定位与竞争优势打造、产业链延长与升级等提升产业产品竞争力，才能培育好特色小镇的产业。特色小镇产业体系打造需要较长的时间，具有一定周期性，如果不能有效解决投资快速回报预期与产业发展规律性之困，对于特色小镇建设融资则是一个重大困境。

三、解决贫困地区特色小镇建设融资困难的对策建议

结合当前特色小镇建设融资政策和融资困境，解决贫困地区特色小镇融资困难的对策建议应该着眼各地的实际情况，制定对应的融资策略，归纳起来有以下建议。

1、贫困地区特色小镇建设应该本着“量体裁衣”的原则。由于贫困地区政府资金的匮乏，大部分地区基础设施薄弱，选择基础设施相对较好，具有一定产业基础或资源禀赋优势突出的地区规划特色小镇建设，避免因前期基础设施建设资金匮乏而无法启动，亦或因资源外生性带来特色小镇运营成本增大等困难因素的束缚。

2、坚持集中力量办大事原则。贫困地区特色小镇建设应集中政府、金融部门、企业、社会资本等各方力量，选择具备建镇条件的特色小镇重点扶持和打造，发挥政府、金融部门、企业、社会资本等要素的整体效应，集中力量办大事，争取建一个成一个，防止分散力量，全面铺开，搞平均谋平衡，采取小平同志提出的“先富带动后福”的策略。

3、尽可能拓宽融资渠道。贫困地区特色小镇融资困难是一种普遍现象，主要原因是融资渠道窄，应该积极拓宽政府与金融部门、企业和社会资本的投融资渠道，因为贫困地区的融资内驱力较弱，企业和社会资本参与的积极性不高，不像发达地区，不需要政府作过多的引导，市场的力量会让金融、企业和社会资本自然汇聚，贫困地区则很难自然汇聚金融、企业资金和社会资本，政府在贫困地区特色小镇融资中扮演的角色非常重要，不仅是简单的引导角色，还具有全面协调、消除疑虑、展现未来甚至部分参与的角色，应该说角色定位非常复杂，角色扮演得好，是打开融资渠道的前提。就具体融资方式来说，应创造条件在PPP融资、基金(专项、产业基金等)管理、股权众筹、信托计划、政策性(商业性)银行(银团)贷款、债券计划、融资租赁、证券资管、供应链金融等方面多头出击，虽然困难重重，但还是要调动一切因素拓宽融资渠道。比如在省级或市级层面，融合多个特色小镇捆绑打包搞股权众筹、发行债券等，一是要破除体制机制障碍，二是可发挥带动效应。再如ppp模式，由于政策收紧，加上PPP模式要求项目具有至少10年的运营期等限制，地方政府在确定ppp模式之前应该充分了解政策要求和模式短板，结合地方融资平台等方式，结合操作。从趋势上看，ppp模式中金融机构可进一步提高参与度，在ppp项目前端，政府也要做好更多沟通协调工作。

4、切实履行契约精神。特色小镇建设中许多技术环节由于政策性强，从国家层面到地方层面都应在政策的延续性上作充分考虑，防止“新官不理旧账”或政策执行出现偏差的情况出现，在某些方面，政策断裂后果非常严重，甚至会出现小镇破产以及由此带来的一系列问题。

5、争取中央、省财政等各类资金支持。贫困地区特色小镇建设在国家战略大背景之下博兴，其发展也在一定程度上依赖中央、省财政等各类资金的支持，能否争取中央和省财政等各类资金的支持，对于贫困地区特色小镇建设影响巨大。

6、实行“两步走”方式，前期基础设施投资是第一步，引进特色小镇投资经营管理方是第二步。在贫困地区，由于国家精准扶贫、乡村振兴以及其他专门项目的支持，具有一定条件实行“两步走”。具备“两步走”特色小镇在产业发展方面具有一定的特殊性，重点应该发展轻资产型特色产业，比如物流、文旅小镇等，依靠资源具有不可替代性等特征，比如地理位置、自然风光等，实现两步衔接，减小特色小镇融资压力。

7、充分挖掘贫困地区优势资源，增强投融资吸引力。要发挥贫困地区拿地成本低、自然资源保护较好等优势，充分发掘潜在价值，增强对大企业和社会资本的吸引力。这里面要注意耕地红线不可触碰的问题，地方要发挥好闲置厂房、学校、农村宅基地、“四荒地”等非农用地的资源转化成本低优势，挖掘贫困地区开发不充分、优质资源升值空大等优势，增强投融资吸引力。

8、投资机构要实现转型升级，实现供给侧结构性调整，适应国家发展战略布局。这一点是从外部环境和企业及社会资本投资方的改善来说，要加强引导，比如对较有实力房地产企业，应该引导转型，在国家“房住不炒”的大背景下，房地产企业的大量资金要引导投向国家大力支持的乡村发展、新型城镇化发展面。同时，还要引导提升特色小镇投资运营方的经营管理能力，相对特色小镇投建，特色小镇运营的能力要求更高。只有不断提高金融机构、企业、社会资本等投资方的供给能力，才能进一步优化特色小镇投融资外部环境。

四、小结

贫困地区特色小镇建设融资涉及面广，政策性强，面临的困难纷繁复杂，理清贫困地区特色小镇建设融资存在诸如外部融资环境不发达、贫困财政限制、体制机制障碍等困难，坚持“量体裁衣”、集中力量办大事原则，采取尽可能拓宽融资渠道等措施，才能有效解决贫困地区特色小镇建设融资难问题。