菲律宾非政府组织发展路径分析

张佳琪

[摘 要]作为少数以宪法形式确认非政府组织在国家发展中具有重要地位的国家之一，菲律宾独特的历史发展进程为其国内非政府组织的形成、发展提供了沃土，使其具有了不同于其他发展中国家的诸多特点和路径。基于对菲律宾非政府组织发展历史的回顾，可以对其在历史发展过程中表现出的若干特点进行总结归纳，并在此基础上结合现状与相关理论对其发展路径进行分析。菲律宾非政府组织的发展路径主要体现在与政府互動后的制度、资金、监管三个方面，非政府组织与政府的关系构建、非政府组织自律体系的构建两个要素分别作为非政府组织发展的前提与保障，具有重要启示意义。

[关键词]非政府组织 菲律宾 发展 路径选择

[中图分类号]D632

[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2019）09-0023-08

一、引言

关于非政府组织（NGOs）的定义，国际上尚未达成一致的共识，全球非政府组织研究的权威学者、约翰霍普金斯大学公民社会研究中心主任莱斯特·M.萨拉蒙（Lester M. Salamon）教授认为非营利组织应具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特征。我国现代国际关系研究课题组在《外国非政府组织概况》中将非政府组织定义为：非官方的、不以营利为目的的、服务于社会公益事业的、合法的公民志愿组织。

自20世纪70年代以来，非政府组织在全球范围内的发展高潮迭起，作为介于一国政府与公民间的第三方力量，非政府组织在社会经济发展和全球事务治理方面发挥着愈发重要的影响。受到“全球社团革命”浪潮的冲击，东南亚地区的非政府组织也日益得到重视[1]。1986年第19届东盟常务委员会第5次会议通过的《东盟与非政府组织关系指导原则》，提出了各成员国政府与非政府组织间在禁毒、全球环境问题、环境教育和公众参与促进可持续发展等方面达成具体合作的计划[2]。

菲律宾作为拥有全球第三大非政府组织的发展中国家，其非政府组织的发展在东盟国家乃至大多数的发展中国家中都具有一定的先进性。在菲律宾，非政府组织建立于“Kawanggawa（整体与他人互动）”和“Kapwa（共同的内心自我）”两个概念的基础之上，强调危机或危难期间的相互帮助与自助。目前，菲律宾注册在案的非政府组织数量超过70000个，其中1600余个已加入到非政府组织公约网络中，在政治、经济等多个领域发挥着不俗的影响力。

较于其他发展中国家，菲律宾非政府组织的发展呈现出诸多特点与路径。就此问题的探讨，Ledivina V. Cario认为殖民主义催生了菲律宾的非政府组织;非政府组织与政府建立关系、获得政府的支持对其获得政府资金和国外援助资金是至关重要的[3]。王晓东认为，菲律宾非政府组织发展水平领先于其他发展中国家的主要原因是其拥有较强的资源环境适应能力[4]。施雪琴认为，历史传统的沉淀、国内和国际意识形态领域斗争的需要，以及战后菲律宾政府、外国政府和国际组织的发展援助等多种因素合力推动了菲律宾非政府组织的发展[5]。杨超认为，菲律宾市民社会与国家的互动对其发展发挥了很大的作用[6]。

霍普金斯全球公民社会报告数据显示，菲律宾非政府组织综合发展水平在参与分析的国家中位列第七，是唯一上榜的发展中国家。本文主要通过对菲律宾非政府组织发展路径的分析与探讨，试图对菲律宾非政府组织蓬勃发展的内在根源进行一个系统性的梳理与归纳。

二、菲律宾非政府组织的发展历史回顾

在漫长的历史演进中，数百年殖民史的特殊背景为菲律宾非政府组织的形成、发展提供了沃土。追溯整个菲律宾非政府组织发展的历史轨迹，以时间为依据可以划分成如下几个重要时期。

萌芽期（1521—1946年）。这一时期，倚借于特殊殖民历史的政治社会发展，以慈善福利性为导向的非政府组织成为了主流，主要关注医疗、教育等领域。在最初的西班牙殖民时期，民间社会组织被罗马天主教会以宗教形式引入菲律宾，成为菲律宾历史上第一批福利组织，在服务对象的定位上主要都局限于精英贵族阶层。美西战争后，基于对西班牙统治的抵抗，“卡蒂普南（Katipunan）”等秘密革命社团主张通过人民革命实现独立，民间社会组织开始以共同信仰为切入点，关注于寻求独立和平等的权利，但当时的西班牙政府将此定性为非法活动，并对民间社会组织一律不予支持。到了美国殖民统治时期，菲律宾的福利性民间社会组织开始被非刑事化，美国政府开始引入如红十字会等本国福利机构，并大力支持菲律宾本土组织的发展，对非政府组织的认可上升到立法层面。直至1946年菲律宾独立，在历经两任殖民政府（包括日据时期在内有三任）对民间社会组织或打压或支持的曲折发展中，非政府组织完成了在菲律宾的萌芽阶段。在该阶段，非政府组织的资金完全依赖于殖民政府，公共服务供给以政治为导向，非政府组织在公共服务的提供上只是政治性委托代理。

成长期（1947—1991年）。这一时期，非政府组织的关注和服务领域经历了不断变化、扩展的曲折发展过程，开始有意识地建立系统内的自控监督体系，逐步成长为拥有宪法认可地位的政府部门外的非营利组织。菲律宾独立后，共产主义浪潮随即在菲律宾掀起，为了遏制共产主义在菲律宾的发展，工人农民成为一大切入点，越来越多的非政府组织开始将关注、服务的领域扩展到了农民、农村、农业等领域，1952年的菲律宾乡村重建运动更是将非政府组织以工农服务为导向的发展推向了高潮[7]。与此同时，一直致力于慈善福利为导向的非政府组织开始逐步建立非政府组织网络。马科斯执政时期，由于执政当局对人权、公民权的压制，许多非政府组织开始将关注重点转移到社会发展问题上来，将服务对象转变为贫困社区。依托于社区的普遍性，非政府组织网络的建设得到了进一步的推动，许多发展完善的域外非政府组织得到国际支持进入菲律宾，为本土的非政府组织规范发展提供了参照。阿基诺当选新总统后，非政府组织又开始展现出昔日的蓬勃活力，数量不断增长。1987年，菲律宾宪法正式承认了非政府组织在菲律宾的地位，并允许非政府组织可直接与双边融资机构进行谈判。同时，为了规范非政府组织发展，国内10个已建成的最大的非政府组织网络之间于1991年构建了更高层次的网络——非政府组织发展公约网络（CODE—NGO），以监管非政府组织的盈利、个人福利推动行为，大大提高了非政府组织的有效性与影响力。在该阶段，海外援助的大量涌入使得非政府组织在资金上实现了相对独立，在公共服务供给上转向以社会为导向，非政府组织在公共服务的提供上与政府形成互补。

成熟期（1992—2001年）。这一时期，菲律宾非政府组织的发展受到了政府当局权力变更的巨大影响，政府与非政府组织关系出现了失衡、重建、再失衡的循环波动现象。在拉莫斯执政期间，为促进棉兰老岛的和平与提高公民的政治参与度，政府开始寻求与民间社会组织合作，积极推动非政府组织参与到政治和公共决策中，使得越来越多的高等学历毕业生乐于投入到非营利部门的工作中，很大程度上推动了非政府组织制度化和专业化的发展趋势[7]。但埃斯特拉達接任后，政府当局不再继续履行前任总统时期既定的帮助贫困人口的议程，这使得许多非政府组织产生不满。随后，政府当局的腐败、秩序失灵、宪章变更等行为，更使得之前建立的良好的当地政府与非政府组织关系出现裂痕，繁荣发展的非政府组织开始丧失昔日活力。2001年，格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约在非政府组织的大力支持下当选总统，非政府组织的自由及与政府间的关系开始得到恢复。在菲律宾政府提出的“2004—2010年菲律宾中期发展计划”中，非政府组织正式成为参与实施政府计划的战略部署之一。在该阶段，非政府组织获得了参与公民社会构建的政治权利，在社会治理上与政府逐步形成互补。

从以上的历史回顾可见，菲律宾非政府组织基于其国内特殊的历史发展背景，在发展过程中呈现出以下三个特点：一是对自动调整性的逐步认识。这一时期菲律宾非政府组织的关注、服务领域都能够根据其所处时期的政治、社会发展需要而进行调整、扩展。二是对独立自主性的不断追求。这在最终达成的宪法认可地位和与政府关系构建中都有所体现。三是对自律性的渐进发展。相对于菲律宾政府因家族政治而落下的腐败“顽疾”，菲律宾非政府组织早期就已经开始有意识地进行自律监管体系的构建，这大大提高了自身的公信力。

三、菲律宾非政府组织的发展路径

在菲律宾，非政府组织通常为非上市、非营利组织，且满足以下四个条件：（1）创始人或决策机构不涉及为政府工作的人员;（2）需具有自我监管机制或机构来证明其合法性及资金透明性;（3）目标需非商业性且符合公共利益;（4）具有组织结构、法律形式或法定注册。在术语使用习惯上，菲律宾非政府组织常常与非营利组织（NPO）互换使用，并演绎出第三部门、草根组织、慈善机构等别称。但从技术层面而言，并非所有的非营利组织都是非政府组织。

根据本杰明·吉德伦、罗夫·克莱默和萨拉蒙等提出的政府—非营利组织关系的类型学，政府与非营利部门的关系可以划归为四种模式（分别为政府支配模式、第三部门支配模式、双重模式、合作模式）和两个核心要素（服务的资金筹集和授权、服务的实际配送）。他们认为，世界上没有一个国家的非政府组织是完全独立于政府存在的，在某种程度上都要依赖于政府而存在[8]。张继恒也表达过类似观点，他认为现代国家对社会的培育主要呈现出自然演进型和政府主导型两种模式，前者模式下发展形成的非政府组织自治性强、完全独立，能够且愿意与政府产生制衡关系;后者模式下，政府对于市场有着显著、积极性作用，非政府组织等其他社会力量孱弱，与政府形成依赖甚至附属的不平等关系，监督制衡力度可忽略不计[9]。

通过上述两种理论或观点可以推论，关于非政府组织发展路径的探讨并不能就非政府组织自身进行单一维度的分析，而是要基于对政府与非政府组织二者的互动关系分析下对非政府组织的路径选择进行考量。因此，下文对菲律宾非政府组织的发展路径分析，主要基于菲律宾政府与非政府组织关系的构建展开。

菲律宾政府与非政府组织的互动关系自非政府组织在菲律宾萌芽伊始便已存在，但二者关系的有意识构建源于1991年所颁布的《地方政府法》，该法扩大了地方政府职责并将公共服务的提供部分下放，使得地方政府通过与非政府组织的合作积极推动了非政府组织与地方政府关系的建立。

根据表1的两个要素对两者的关系类型进行分析可以得出：菲律宾的政府与非政府组织关系属于政府支配模式到政府支配与双重模式混合，到双重模式再到双重与合作模式的混合。在菲律宾非政府组织的萌芽期（1521—1946年），国家政治权力与社会权力高度一致，非政府组织在公共服务的提供上只是政治性委托代理，资金完全依赖于殖民政府支持，该阶段属于典型的政府支配模式。在成长期（1947—1991年），国家撤出部分权力用于社会建设，与非政府组织形成社会性委托代理关系，非政府组织拥有一定的自主权，该阶段属于政府支配与双重模式的混合。在成熟期（1992—2001年），国家开始向社会赋权以促进社会发展，海外援助的涌入使得非政府组织在资金上实现了一定的独立性，与政府形成分离型互补，该阶段属于双重模式。2001年至今，公民社会的建立推动菲律宾政府与社会在磨合中不断实现制度化互动，使得非政府组织在资金自主的基础上拥有了一定的政治自主，与政府形成共治型互补关系，该阶段属于双重与合作模式的混合。在整个发展演变过程中，菲律宾非政府组织完成了从与政府建立联系，到成为政府项目执行的代理人，再到掌握一定自主话语权三个阶段的演变，从而使得非政府组织与政府关系一直沿着成为一种趋近理想的协作机制而发展，为实现有效的地方发展、高效地提供服务、满足公民的需求和期望而服务。

基于与政府有效关系的构建，菲律宾非政府组织发展路径选择的基本思路表现为“在推进政府政策导向和自身不断完善的相互作用中发展”，主要体现在与政府互动后的制度、资金、监管三个方面的发展与选择上。

（一）制度

相关法律制度的确立作为非政府组织与政府互动后的结果，为菲律宾非政府组织在政治层面发展的路径选择提供了保障与广泛空间，但另一方面，不完善的制度却对非政府组织的外部资源和内部运作产生了制约，限制了非政府组织应有的发展。

1987年，菲律宾宪法赋予了非政府组织“人民力量”代表的重要政治地位，允许其直接参与各级行政决策，并要求菲律宾各部门在宪法精神指导下制定非政府组织的相关法规[10]。这为非政府组织的言论、集会、结社自由以及参与国家经济、政治活动的权利提供了保障，对以非政府组织为核心的社区公民社会的发展提供了根本性支持，从而使得菲律宾非政府组织能够拥有较强的政治参与水平与政治影响力。在1986年和2001年两次菲律宾人民力量运动中，菲律宾非政府组织分别扮演了组织者与参与者的重要角色，尤其在第一次以“要求选举舞弊的马科斯下台”为目的的人民力量运动中，非政府组织通过向军队、政府施压，使得以非暴力形式推倒强大的集权政府成为了可能。如今，菲律宾非政府组织的政治影响力已渗透到了菲律宾政治的各个领域当中，通过利益表达、国家管理、信息服务、人才输送四种途径直接或间接地参与菲律宾的政治发展[3]。但在宪法给予非政府组织在政治层面的发展保障与路径选择空间的同时，颇具美国色彩的菲律宾非政府组织法律框架却并不完善，属于自然演进型的菲律宾非政府组织在百年的发展过程中并未形成或拥有专门的法律，而是以散落的形式体现在《社团法》《合作社法》《劳工法》等其他法律中，这与其发展趋势和发展水平并不匹配，致使非政府组织在一些服务提供的具体操作上产生混乱或“无法可依”现象。

因此，在未来的发展中，专门法律的完善与确立，或将是菲律宾非政府组织争取与努力的重点所在。

（二）资金

非政府组织的独立发展与其资金来源是否独立密不可分。菲律宾非政府组织在服务资金筹集上的相对或完全独立，为其在经济层面发展的路径选择提供了前提与自主空间。

首先，在政治参与上，资金的独立为其政治权利的充分履行扫除了障碍。根据菲律宾的公司法规定，非政府组织主要通过会费、捐赠、补贴和创造性收入活动等形式获得资金，并且受历史等因素的影响，许多非政府组织主要依靠海外的发展援助或跨国公司的融资捐赠来维持日常的资金活动。这在一定程度上大大降低了非政府组织受到政府操纵或“无形的手”的影响，使得政治或政权变更所带来的沉没成本几近为零。

其次，在经济发展上，资金的独立使得其在市场的合规运作上拥有完全的自主性。菲律宾非政府组织具有较强的经济实力，根据最新的霍普金斯数据显示，菲律宾非政府组织的志愿服务供给价值已达到77.59亿美元[11]，且各类型就业人口分布广泛，主要通过有偿服务的提供、合作社生产经营、技能培养提高生产水平等途径，在2008年CODE-NGO的抽样调查中显示出占国内生产总值8.03%的雄厚实力[12]。

因此，在未来的发展中，如何维持自身资金独立性、不断开发稳定资金援助方或将是菲律宾非政府组织所考虑的重中之重。

（三）监管

区别于其他组织或领域，菲律宾非政府组织依托于非政府组织发展公约网络（CODE—NGO）和菲律宾非政府组织认证委员会（PCNC）形成了高度发达的自律监管体系。作为对非政府组织发展路径选择上的保险机制，自律监管体系实现了对内部系统风险的有效规避。

对内，作为亚洲第一个采用共同行为守则的非政府组织联盟，CODE-NGO成为了全球极少数由政府认可的非政府组织监管认证的系统之一，现已有数千家非政府组织认可并签署了行为准则。由CODE-NGO建成的菲律宾非政府组织自律监管体系指导约束着整个菲律宾非政府组织的发展，在提高非政府组织资金使用透明度、影响政府官方发展援助政策和增强民间非政府组织影响力等方面发挥了举足轻重的作用。

对外，凭借CODE-NGO的强大影响力，菲律宾非政府组织一直处在世界非政府组织自律的前沿。蓬勃发展的组织自身制度与行业内部监管为菲律宾非政府组织的持续健康发展提供了条件，为塑造非政府组织公信力打下了根基。

因此，在未来的发展中，高度发达的自律监管体系仍是根基，是菲律宾非政府组织继续繁荣发展的绝对优势。

四、菲律宾非政府组织发展路径的启示

（一）前提：非政府组织与政府的关系构建[HTSS]

非政府组织与政府关系的构建是非政府组织一切服务提供、运营行为的绝对前提，是一个长期的动态过程。它体现在服務资金筹集和授权、服务实际配送两要素的内容承担者的确立与变更上。同时，非政府组织与政府关系构建的有效性与平衡性也将直接影响到制度和资金两个重要方面的变化。

菲律宾非政府组织与地方政府关系的建立根本是形成协作机制，为实现有效的地方发展而努力，其实质是政府与非政府组织在地方共同高效地提供服务，以满足公民的需求和期望。从公民参与的层面看，非政府组织作为公民与政府之间的桥梁，扮演了执政当局“延伸”的角色，影响地方政府施政的同时，改善了社区贫困等问题，为基层民众提供福利。从政治参与的层面看，非政府组织能够优于政府确切表达出基层群众的实际需求，使得公共服务更加行之有效，从而大大提高政府行政的成本效益。

因此，非政府组织与政府关系的良好紧密构建作为非政府组织发展的首要前提，适用于所有模式下形成的非政府组织。但在参考菲律宾非政府组织与政府关系构建的同时，也要理性认识到该关系作为“双刃剑”的消极面所在：一旦权力下放，地方行政官员缺乏积极的政治意愿，就有机会迫使非政府组织成为其施政伙伴，使得非政府组织的参与仅仅是为了对政策的遵守和落实，丧失了独立性的同时也违背了关系建立、权力下放的初衷。

（二）保障：非政府组织自律体系的构建[HTSS]

非政府组织的自律监管体系是自身独立性的一种显著体现，同时也是促进非政府组织朝向更加独立自主、积极良性发展的重要推力，主要通过对内部系统风险的监察纠正来发挥其保障作用。

菲律宾以非政府组织发展公约网络为核心和根本的非政府组织自律监管体系指导约束了整个菲律宾非政府组织的发展，在提高非政府组织资金使用透明度、影响政府官方发展援助政策和增强民间非政府组织影响力等方面发挥了举足轻重作用，同时也为菲律宾非政府组织的持续健康发展提供了条件，为非政府组织的公信力打下了根基。

因此，非政府组织自律体系的构建应作为非政府组织发展的一个内部保障。但值得注意的是，基于各国国情国策的现实局限，完全由非政府组织行业内自主建立的监管体系、认证服务机构并不具有普适性，可能会出现因难以取得政府认可授权而丧失应有效力的现象。因此，由非政府组织和政府共同协作、法定职权所建立的类自律机构或将是另一选择。

五、结论

基于菲律宾特殊的殖民背景，菲律宾非政府组织历经萌芽期、成长期和成熟期三个阶段，并在这一过程中呈现出三个特点：一是对自动调整性的逐步认识，能够根据其所处时期的政治、社会发展需要而进行调整、扩展;二是对独立自主性的不断追求，体现在与政府的不断互动和最终达成的宪法认可地位上;三是对自律性的渐进发展，通过自律监管体系的构建提高了自身的公信力。

通过对菲律宾非政府组织的发展路径进行分析发现，一切非政府组织的发展都不是单一静态的，而是建立在与政府互动的动态结果之上，结合政府与非营利组织关系的类型学理论与菲律宾非政府组织的历史发展回顾，分析得出，菲律宾政府与非政府组织关系属于政府支配模式到政府支配与双重模式混合，到双重模式再到双重与合作模式的混合。在这个演变过程中，菲律宾非政府组织完成了从与政府建立联系，到成为政府项目执行的代理人，到掌握一定自主话语权三个阶段的演变，从而与政府建立起了一种不断趋近于理想的协作机制。在这一背景下，“在推进政府政策导向和自身不断完善的相互作用中发展”成为了菲律宾非政府组织发展路径选择的基本思路，主要体现在与政府互动后的制度、资金、监管的发展与选择上。相关法律制度的确立为菲律宾非政府组织在政治层面发展的路径选择提供了保障与广泛空间。但另一方面，尚不完善的制度，也一定程度上限制了非政府组织应有的发展;服务资金筹集要素上的相对或完全独立，为菲律宾非政府组织在经济层面发展的路径选择提供了前提与自主空间;高度发达的自律监管体系，实现了对菲律宾非政府组织内部系统风险的有效规避。

通过对菲律宾非政府组织发展路径的相关分析可以看出，非政府组织与政府的关系构建和非政府组织自律体系的构建，作为非政府组织发展的前提和保障具有重要意义，且前者具有普适性与双刃性，后者则需要根据具体的国情国策进行适当调整。

参考文献

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[3]Ledivina V.Cario.Defining the Nonprofit Sector：The Philippines.Johns Hopkins University Center for Civil Society，2001.

[4]王晓东.菲律宾非政府组织研究：发展轨迹、企业化与倡导失灵[M].厦门：厦门大学出版社，2015.

[5]施雪琴.菲律宾的非政府组织发展及其原因[J].南洋问题研究，2002（1）：66-73，96.

[6]杨超.菲律宾的非政府组织[J].东南亚纵横，2011（7）：75-79.

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[11]Lester M.Salamon，S.Wojciech Sokolowski，and Associates.Global Civil Society：Dimensions of the Nonprofit Sector，Volume 2（2004）.

[12]王曉东.菲律宾非政府组织研究：发展轨迹、企业化与倡导失灵[M].厦门：厦门大学出版社，2015.

[Abstract]As one of the few countries that confirms the importance of non-governmental organizations（NGOs） in national development in the constitutional form， the Philippines unique historical development process provides fertile ground for the formation and development to NGOs， which has made its NGOs different from other developing countries in characteristics and paths. The review of the development history of NGOs in Philippines can summarize several characteristics which have shown in the course of historical development. And based on this， combining with the present situation and related theories can analyze the development path. Finally， it is concluded that the development path of Philippine non-governmental organizations is mainly reflected in the system， capital and supervision after interaction with the government. The relationship construction between NGOs and government and the construction of self-discipline system of NGOs are the preconditions and guarantee for the development of NGOs， which have important enlightenment significance.

[Key words]non-governmental organizations; Philippines; development; the choice of development path