农村承包土地经营权抵押贷款存在的问题与对策

曾叙 杜金向

[摘要]农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作开展三年以来，在一定程度上缓解了融资、抵押困难的局面，但同时也存在不少的问题。分析在试点过程中金融机构所面对的各种问题，并提出相应的对策建议。

[关键词]农村承包土地的经营权;抵押贷款;对策建议

[中图分类号] F832.43 [文献标识码] A

2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，并在全国范围内以县（市、区）行政区域为单位，选择确权颁证率较高，农村信用环境较好的地区开展农村承包土地的经营权和农民住房的财产权抵押贷款的试点工作，旨在进一步深化农村金融创新，探索农村经济发展的新出路。

《指导意见》出台后，全国范围内符合要求的县（市、区）先后开始了试点，这为拓宽农村融资途径提供了宝贵的经验。本文主要对内蒙古自治区开鲁县、四川省乐山市井研县、黑龙江省宝清县三个代表性地区的农村承包土地经营权抵押贷款的试点工作现状及成果进行分析，并具体论述各金融机构在该项工作中出现的问题，最后给出具体的解决办法。

1 农村承包土地的经营权抵押贷款的发展现状及成效

1.1 试点工作的现状

内蒙古自治区开鲁县耕地面积12.16万hm2，林地10.2万hm2，草场12.33万hm2，人均承包地1.04 hm2，截至2017年末，发放农村承包土地的经营权抵押贷款779笔，贷款金额仅为2923万元，尚未达到全县贷款总额的1%。

四川省乐山市井研县耕地面积3.2万hm2，林地0.91万hm2，人均承包地0.127 hm2。至2016年底，累计已发放农村承包土地的经营权抵押贷款186笔，贷款金额2.33亿元，涉及流转土地0.23万hm2。

黑龙江省宝清县耕地面积42万hm2，农业人口32.9万户。截至2018年7月末，累计已发放土地承包经营权抵押贷款10.35亿元，累计受益农户8468户，涉及流转土地3.944万hm2。

1.2 试点工作的成效

现如今国内经济增速缓慢，尤其是对于农村地区，由于农产品生产周期较长，且容易受到恶劣自然环境的影响，所以农户收入很不稳定，难以扩大生产经营规模，有时甚至无法满足日常生活的需要，而这一切不良反应在“农村承包土地的经营权抵押”试点后得到些许改善。

承包土地的經营权抵押贷款的试行可以有效解决农户的融资问题。农户在取得资金后可以进行扩大生产规模，改善种植、养殖的生产环境，与其他农户进行合作，从而提高生产利益，保证产业的顺利运作。

同时农村承包土地的经营权抵押贷款使土地成为农民增资增信的本钱，增进了农业经营主体的信贷水平，从而促进了土地流转。它可以拉动农户的土地适度规模经营，由此也产生了大量的农业生产合作社，并且也有利于开展农作物集中育秧、防治病虫害等工作。土地流转的增加对于农村撂荒土地的治理改善也有积极的影响，创业者可以利用撂荒土地开发休闲农业项目，吸引城镇范围内的资金到农村中来，从而促进农村经济发展。

尽管农村承包土地的经营权抵押贷款的成效显而易见，但由内蒙古开鲁县、四川省乐山市井研县、黑龙江省宝清县的试点现状可以看出全国范围内的试点成效并不一致，有些地区的试点进展并不乐观。

2 农村土地承包经营权抵押贷款试点工作存在的问题

2.1 金融机构参与积极性不高

受到信用评级系统不健全、信用违约惩罚力度不强等多种因素制约，大多数农民无法确立正确的信用观念，因此农村地区相比城镇地区的信用风险较高。并且由于农产品受自然环境、市场环境的影响大，未来收益波动剧烈，这些因素都影响了银行发放抵押贷款的意愿。同时，缺乏对金融机构的激励措施，如缺少财政贴息和专项激励，导致金融机构在涉及农村承包土地经营权抵押贷款时心存顾虑，不愿执行政府惠农的号召。

其次，商业银行与保险公司在发放抵押贷款的过程中没有形成合力。农业保险可以保障农业经营主体在遭受自然灾害时仍能取得一定的收入，借款人投保农业保险对于放贷银行来讲就增加了一个风险保障机制。但目前试点地区的商业银行和保险公司尚未形成合作机制，农业保险在品种和覆盖范围上还不能满足放贷银行的需求。

2.2 金融机构对农村承包土地经营权处置困难

一旦农户无法按期偿还贷款，那么银行需要对土地承包经营权进行处置，在抵押物处置过程中会耗费大量的人力、物力和财力。虽然目前全国范围内90%以上的试点地区已经设立了农村产权交易的平台，但是由于缺乏合适的受让人，导致产权交易运转不流畅，因此农村土地流转依然面临不小的问题。由于农业生产属于“靠天吃饭”的范畴，抵押物如果因不能及时处置而错过了耕种季节，那将会面临耕地荒废。同时土地经营权市场价值的认同不一致，尚且不能得到有效的评估，因此流转渠道受阻，金融机构面临的抵押物处置问题严重。

2.3 金融机构相关配套措施不完善

在金融机构根据农村承包土地经营权抵押品的价值发放贷款的过程中，具有第三方性质的专业评估机构起到至关重要的作用。土地的预期净收入受地理环境、生产条件、市场环境的影响，具有很大的不确定性，而我国对于土地价值评估这一部分还处于摸索阶段，对未来收益的预估不够科学合理，为了防范风险，土地价值往往会被低估，这就会降低农户贷款的积极性。

金融机构的信用评级、贷后监管机制不完善。金融机构对借款人的信用资料审查不严格，不能对其还贷能力做出准确的判断，容易被借款人伪造的信息所蒙蔽。同时金融机构缺乏对借款人资金运用情况的监管，这就容易产生农民私自改变贷款用途，将其投放到其他行业领域的情况，从而进一步加大违约风险。虽然地方政府会设置相关的风险补偿基金，但由于资金有限，如果出现多笔贷款违约，那么政府风险补偿金将无法面面俱到，导致金融机构的利益保障受损。

2.4 金融机构贷款设置不够合理

首先，由于农户的抵押物是承包土地的经营权，而经营农产品的前期投入较大，回报较慢。蔬菜、棉花等农产品从投入到产出大多需要几个月的时间，而果树则需要几年。同样对于实施农业，温室种植和养殖的前期建设投入大，取得正收益也需要几年时间。因此一些农户期待获得期限较长的抵押贷款，但这与金融机构的贷款设置相违背。目前金融机构主要根据借款人的还款意愿和资金运用情况考虑发放贷款，而较少考虑农户实际生产过程中的各种因素，导致银行提供的贷款金额有限，贷款期限较短，一般少于3年。

其次，银行的贷款利率较高。目前，国内大部分试点地区的农村承包土地的经营权抵押贷款的利率远高于基准利率，导致农户的还贷压力过大，容易出现贷款违约。

再次，与贷款给小农户相比，金融机构更倾向于为规模化的農业经营主体提供服务，而小农户能够贷到的金额更少、期限更短，需要提供的担保条件更多，并且其申请、评估、办理抵押等贷款手续所需时间更长（20～30天），时间成本巨大，这更降低了小农户的贷款热情。

3 农村土地承包经营权抵押贷款试点工作的对策建议

3.1 金融机构多方协调，形成多部门合力

目前，在农村土地承包经营权抵押贷款的试点工作中，商业银行和保险公司的有关工作尚处于分离状态，银行贷款违约后缺少风险补偿的手段，因此有必要尽快完善农业保险体系。将政策性农业保险引入到试点工作，通过保费补贴等政策扶持，降低农户的保费负担，增强其投保意愿。同时，再引入商业化农业保险，并扩大其承保范围，从而减少银行“不敢贷”的后顾之忧。

3.2 完善农村承包土地流转交易机构

为了方便开展抵押贷款业务的金融机构处置抵押物，需要不断完善现有的农村承包土地流转交易平台。制定科学统一、透明公开、通俗易懂的交易规则和交易流程，明确监督管理部门的工作职责，为抵押物交易双方提供优质的中介服务，引导他们通过竞价、协议转让等形式进行抵押物交易。同时，完善农村产权交易市场间的协调机制，使更多的市场主体能够获取土地流转信息，扩大受让人范围，使银行顺利实现抵押权，从而实现贷款本息的收回。

3.3 完善金融机构相关配套措施

尽快建立第三方的农村土地经营权价值评估机构，健全农村土地抵押物价值评估方法，并保持中立性，不依赖于其他机构和部门，从而提高评估的可靠性。同时，发放抵押贷款的商业银行也可以自行评估，依靠对农村情况了解的信贷人员，根据土地的承包期限、地面附属物价值、种养殖品种、农产品预期收益等各种因素制定科学、准确的评估标准，对抵押物进行合理定价。金融机构还要尽快完善信用评级系统，在考虑借款人偿还意愿的基础上，还要综合考量农户家庭的创收能力和诚信状况。

3.4 调整金融机构的贷款设置

为扩大农村贷款规模，提高农户的贷款热情，金融机构应以人民银行的基准利率为基础来适当降低贷款利率，并且延长还款时间，使农民有充足的时间让资金回笼。同时金融机构需要放宽信贷范围，不应只对生产规模较大、收益性保障较强的农业经营主体服务，而要多为一般农户提供贷款资金，并且适当提高贷款金额。最后，金融机构还须设置专业的监管部门来及时监管贷款农户的资金使用情况，一旦发现问题，应以冻结其账户资金、在其征信系统中录入不良记录的方式来严惩其违约行为，从而保证只有真正需要资金的农户才能获得贷款。

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