利益相关者视角的扶贫旅游村民参与模式探讨

陈林婧 陈郁青

[摘要]乡村扶贫旅游规划本质上是对乡村资源的排查与合理利用，通过对乡村现有资源的合理规划，让贫困户尽可能参与其中，通过自身的土地流转、旅游资源合理利用脱贫致富。扶贫旅游规划编制过程中有多方相关利益者参与，村民是乡村的主体，应保障村民参与的渠道畅通，以实现乡村扶贫旅游规划的落地性。但目前的乡村扶贫旅游规划存在模式化、刻板化的问题，村民参与流于形式，政府为实质主导者，规划难以表达村民的意愿，满足村民真正的诉求。以永泰县赤水村为例，寻找村民参与的有效途径，探讨扶贫旅游规划新模式。

[关键词]村民参与;扶贫旅游;村庄规划;利益相关者

[中图分类号]F323.8;F592 [文献标识码]A

1 引言

中共十六大以來，三农问题成为国家层面最为关注的焦点。之后陆续提出了新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等系列国家战略方针，农村迎来了前所未有的发展机遇。在此背景下，乡村规划如火如荼地展开。但乡村规划过程，存在着一些问题，尤其是自上而下的规划模式，阻碍了规划的实施成效。造成这一结果的主要原因归结于村民的参与度偏低。村庄规划中村民的参与通常止步于现状调研，流于形式的意见征集等。随着乡村振兴战略的开展，村民的自治意识在不断增强。村民开始意识到自己的主体权利。当下的新型“送规划下乡”行动正逐步唤醒村民运用村庄规划这个政策工具来维护自身合法权益、促进农村发展的参与意识。

早在20世纪60年代中期，英国、美国等欧美国家就逐渐形成了成熟的公众参与城市规划的理论体系，并在实践中不断改进完善。西方多个国家纷纷在法律上保障公众参与的权利与义务，例如英国的《城乡规划法》、德国的《建设法典》以及加拿大的《官方自治条例等》。此外，公众参与方式多样且程度较深，规划师的职能由主导转向联络、整合、总结。我国直至80年代末才开始引进公众参与的理念，至今，我国城市规划中的公众参与还处于初级阶段，位于阶梯的“象征性阶段”，公众并没有实质性参与，至于村庄规划中的公众参与则更为落后。

较之城市规划领域，国内有关村民参与乡村规划的研究成果较少，对参与方法、组织形式的系统性研究不足。农村开发建设中的土地权利变更涉及多方的利益分配，多元主体的参与显得尤为重要。本文将村民（包括村庄自治组织）、地方政府、开发公司和规划师纳入参与主体的范畴，在利益相关者视角下从城乡规划层面规范村民参与的流程与形式，并综合管理、社会、政治等学科领域的研究成果，探讨村民参与的模式。

2 村民参与模式的理论基础

1969年，Sherry Arnstein在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》，Arnstein将公众参与分成了三个阶段：无公众性参与、象征性参与和实质性参与;8级阶梯：操纵，引导，告知，咨询，劝解，合作，授权，公众控制。

Arnstein的公众参与阶梯理论是按公众参与决策权利大小来划分的，从公众参与城市规划角度来看，公众参与权利最小的是无公众性参与阶段，此阶段包含操纵和引导两级阶梯。操纵（Manipulation）即政府按自己的目的和意思组织并操纵公众参与的过程，公众仅是国家意志的象征;引导（Therapy）指政府试图通过公众参与的形式改变公众对政府的不满。无论是操纵还是引导，在这一阶段，公众参与只是披着参与外衣的政府意志，是彻底的假参与。其次是象征性参与阶段，包含告知、咨询和劝解三级阶梯。告知（Informing）指政府将信息通知参与者，确保其知情权;咨询（Consultation）指通过民意调查等听取参与者的意见;劝解（Placation）指参与者更为广泛，介入的时间提早了，政府与参与者开始有了双向的交流。但事实上，在这一阶段的公众参与仍然流于表面，政府可以单方面决定是否听取公众的声音，对规划结果公众依旧缺少事实上的话语权。阶梯理论最上端的是实质性参与，有三级阶梯，合作（Partnership）指公众与政府分享权力和职责;授权（Delegated power）指市民享有法律赋予的批准权;公众控制（Citizen control）则指参与者直接规划与管理。在这个阶段，公众已经完全掌握了城市规划的决策权，政府也由主导的绝对者转向协作者。

明确城乡规划中的多方利益相关者的参与途径与参与形式。新型城乡规划要确保政府、社区（村民自治组织）、居（村）民等利益相关者的职权，因此在城乡规划建设方面，应该要改变“操纵”、提线木偶式的参与形式。虽然在不同城市不同地区，城市规划公众参与程度与方式不一，但我国政策中的公众参与研究体制大环境仍旧属于政府掌管公共事务，公众参与决策的范围仅限于小部分的公共事务管理。欧美国家公众参与的机制、方法，都相对成熟，值得我国借鉴。明确我国公众参与的现状，针对乡村发展，寻找符合我国国情的村民参与模式和道路。

3 永泰县赤水村概况

永泰县，位于福建省福州市东部，下辖9镇12乡。在福建省内，永泰县的经济实力较为落后，为福建省精准扶贫重点县。2017年，永泰县GDP总量165亿元，人均GDP6.5万元，贫困人口4149名。

赤水村，位于永泰县西南部，村庄总面积0.323km2，下辖11个自然村，共518户。目前大多数人搬迁至主村，其他自然村人口不超过20个，村里75%以上人口选择外出务工，常住人口以老年人为主，其中低保户16户，当中90%因为伤残，缺失劳动力。赤水村内以农业为主，李果为主要经济作物。农业的附加产值低，产业规模较小，未形成支柱产业，带动能力不强。农产品的深加工未能得到发展，多以初级产品为主，产业链条短。

4 赤水村旅游开发利益相关者分析

4.1 扶贫旅游发展现状

盘查村庄资源，并对此进行合理规划，扩大村民的参与面，发展乡村旅游经济，让贫困户尽可能多与尽可能深入地参与，以此提高乡村经济实力，助力乡村与贫困户双双脱贫致富。扶贫旅游通过发展旅游，增强“造血功能”，有效消除乡村贫困。因此近几年来，永泰县坚持将旅游扶贫工作作为脱贫攻坚的重要抓手，目前已成功挖掘并推动嵩口中国历史文化名镇保护发展，重点打造月洲、春光、大喜、溪口等多个乡村旅游产业，带动乡村发展。

4.4 赤水村民旅游开发参与问题诊断

村民注重程序上的参与而忽略了实质的内容参与。无论是村干部还是规划者在邀请村民参与时，一般是前期的流程上的程序性参与。村庄建设中缺少激励机制，难以保证村民自觉自发参与。涉及到决策的部分村民基本上没有参与抑或只是片面参与，只关心涉及自己利益部分。

村庄旅游开发主要活动承担者在于村民，扶贫旅游项目也应鼓励村民承担。然而赤水村村民受教育水平较低，文化素质不高，又没有经过专门的职业培训，缺乏服务意识和服务技能，极大程度阻碍了赤水村的旅游发展。

赤水村村民对旅游开发的认知具有片面性。赤水村中以空巢老人为主，对于在赤水村旅游开发中谋取利益抱有消极态度，他们对赤水村当前的生态环境与生产空间布局表示基本满意，认为旅游开发会对当前环境带来破坏，甚至，有部分村民担心赤水村扶贫旅游开发中的利益分配问题。当前赤水村常住居民只意识到了旅游开发的负面影响，难以全面看待赤水村扶贫旅游开发问题。

缺乏环境保护与权责意识。当前赤水村的生态环境良好，但村中的环境治安主要是依靠村委会来维持，村民缺少环境保护的自主意识，认为环境卫生主要是村委会的责任，村民缺乏对赤水村公共资源的爱护，这也严重影响了赤水村扶贫旅游的良性发展。

5 利益相关者视角的赤水村扶贫旅游村民参与模式构建

5.1 村民参与模式

5.1.1 “政府主导，村民参与，其他组织协助”乡村规划模式。赤水村目前人才外流严重，村中常住人口以老年人口为主，文化程度不高，缺乏实现村民高度自治的基础条件，其发展依赖于政府力量，村民自治组织将政策与村民交流并施行。赤水村规划模式当前以“政府主导，村民参与，其他组织协助”为组织体系，确立村民、村委会、政府、规划单位、其他非政府经济组织为参与主体。其中，政府主要提供政策和资金支持，组织多方主体共同参与;村委会主要是配合协助政府工作，与村民沟通交流;规划单位则要协调、平衡多方利益，以专业的视角编制规划方案;其他非政府经济组织则起着政策宣讲、多方牵制、监督规划的作用，畅通村民的权益申诉渠道，保障村民参与。多方主体以协商、评判的态度互动，参与决策，共建“政府主导，村民参与，其他组织协助”的规划模式。村民则是要在规划过程扩大参与面，除了前期调研环节，还可与规划师共同探讨村庄之后发展方向，选出有较高文化水平的村民参与规划报批论证，决定是否选择该项方案。

5.1.2 “村民自主型”乡村规划模式。随着赤水村的发展，大量年轻有生力量回流，村民自治需求不断上涨，赤水村的发展规划将以“村民自主型”为主。这个模式中政府的地位进一步弱化，村民与村委会的地位则进一步凸显，在某些环节中，村委会能替代政府组织，村委会把控整个规划，可以组建村庄规划理事会，包括组织培训、召开村民大会等，在此模式下除了政府和村委二者的权利有所变化，其他主体大致不变，但这种模式下，使得村民与村委之间联系更为紧密。这种规划模式要求要有健全的村级组织，与专业人员共同组建乡村旅游合作社。这是村庄从形式民主向实质民主的转变，对村民的素质有较高的要求。

5.2 村民参与模式构建途径

5.2.1 规范村民参与的原则。（1）村民及早参与原则。在公民参与阶梯理论中，尽早参与是一个重要原则。扶贫旅游规划首先要确定村庄旅游规划的发展目标，村民及早参与，方能充分表达自己想法与诉求，保证扶贫旅游规划没有偏移村民的实际需求和村庄的发展方向。村民的及早参与，将充分发挥村民主体价值，确保规划成果的实施，保证村民对扶贫旅游规划的认可。

（2）鼓励村民参与全程原则。现今，在村庄旅游规划建设过程中，村民参与基本上仅存在于规划编制早期。但是在规划编制早期，村民的参与也是零星的，碎片式的，而在规划决策与实施阶段村民的主体意愿却消失殆尽，这就导致了在规划过程中村民的想法难以得到充分表达。扶贫旅游规划是以“村民”为主体的一种规划，从编制到规划及实施，是个不断交互的过程，应该始终对村民开放。因此在赤水村扶贫旅游规划建设过程中要始终鼓励村民参与，听取他们的想法，以加强规划的实操性。

（3）信息透明公开原则。当今政府职能转型要求信息公开化、透明化。封闭的政府难以准确传达信息，公众也难以理解政府意志。扶贫旅游规划亦是如此。规划师关起门来做规划，截断了村民获取信息的渠道，其规划结果也难以被村民所接受，更是会造成规划成果难以落地的尴尬局面。村庄扶贫旅游规划过程中，上级部门要及时公开规划信息，加强与村民的交流互动，保证规划信息透明、公开。

5.2.2 推动规划参与主体的角色转变。（1）地方政府：主导式转向合作式。长期以来，我国的社会性质以及土地制度都决定了我国政府在土地利用、乡村规划等方面充当主导者。在过去的乡村规划中，始终是“自上而下”的沟通方式，村民的主体意愿往往难以得到倾诉。随着我国政府职能转变，传统的村庄规划编制方式也该有所变化。在村庄规划编制过程中，政府应该摈弃上位者的“命令式”参与模式，降低自己的领导者“地位”，从“命令者”转变为“合作者”，与村民共商合作，真正做到从群众中来到群众中去，调动村民参与积极性。保证贫困村民在旅游开发中的参与，以实际的教育和专业培训效果来增强这些弱势群体在旅游发展中的话语权、操作能力、参与力量，利用外部资源的导入和协作，以解决贫困户的生计问题以及后续的可持续发展为首要目的，进而解决地区贫困问题。探讨建立政府村民良性合作模式，强化乡村扶贫旅游规划中村民的主体地位，制定更好的规划政策。

（2）开发公司：由经济利益转向综合利益。开发公司是鄉村扶贫旅游规划开发的主要经济体，其参与乡村旅游开发的主要目的是追求经济利益最大化。但是，一味追求经济利益，罔顾生态环境和村民意愿，肆意开发，破坏村庄原有肌理，也只会导致旅游开发进入恶性循环。开发公司在乡村旅游开发过程中，除了经济利益还要注重生态效益和社会利益，尊重村民意愿，维护村庄特色，带动村民共同富裕，促进乡村各方要素良性互动，推动乡村旅游蓬勃发展。

（3）规划师：模式规划转向特色规划。由于我国城乡二元体制的特殊性，我国过去优先发展城市，城市也是国家规划政策的重点，乡村规划在很长时间内都处于弱势地位。这导致我国规划师在进行乡村规划时，往往忽略城市与乡村之间的差异，习惯于将城市规划的刻板模式套入乡村规划中，造成大多数规划难以与规划地相匹配，最后也只能束之高阁。在扶贫旅游规划编制过程中，规划师要转变工作想法，做“陪伴式规划”，深入乡村，驻扎农村，倾听村民的声音，寻找村庄特色，找一条真正适合农村规划地的道路。此外，为了加强沟通，规划师在编制规划成果时要注意通俗化用语，图文并茂，便于村民理解。

（4）村民：提高主体意识。2008年通过的《城乡规划法》中多条法规确保了公众参与的合法性，村民参与有了法律保障。而地方政府、开发公司、规划师的变化也是为了凸显村民的主体权利。通过不同途径的学习，村民须提高自身的参与能力，随着乡村旅游的不断发展，村民会不断进步，逐渐成为乡村发展的监督者、管理者、守护者。村民要意识自身的主体身份，提高自身的观念与能力，积极参与到扶贫旅游规划建设中，保障自身利益，推动村庄发展。

5.2.3 构筑村民参与的有效途径。（1）提高村民的文化水平，增强赤水村政治参与氛围。村民文化水平低是诸多政策在广大农村难以推广的最直接原因。推动我国农村文化教育事业不断发展是我国当前一大重任。村民只有具有良好的自治素质，从意识上重视村民自治的重要性，才能真正提高村民参与积极性。但是，文化水平的提升不是一件短时成效的事，它需要有一个漫长的周期，尤其是针对上了一定年纪的村民而言，要提高他们的文化水平是一件比较困难的事。相对而言，通过不定期进行宣讲，向村民普及基本政治常识，讲解村民自治的意义，能在短期内更有效提高村民在自治方面的素养，营造村民参与氛围。通过一定的政治教育加强村民的政治素养，在一定程度上弥补村民文化素质低的不足，以增强村民参与的自觉性。文化教育在农村建设中的缺失不是短期能够弥补的，在农村建设中，要以慢慢推进的方式，推动农村学习氛围，重视培养赤水村文化教育软实力，逐步增强赤水村村民参与意识。

（2）提高村民参与旅游建设的素质和技能。在村庄扶贫旅游规划中，村民是旅游规划项目承办者，这就要求村民有一定职业技能，但赤水村民过去以农业为主要产业，从未接触过旅游相关行业，因此要对赤水村民进行相关培训，激发赤水村民对村庄的认同感，自发参与到旅游建设中。地方政府或村委会可以通过举办一些旅游服务讲座，教导村民正确利用赤水村的传统村落、旅游资源参与村庄扶贫旅游开发。此外，开展多样技能培训，如民宿管理、旅游接待礼仪培训、特色工艺品制作等提高村民参与的能力，加强村民职业素质，增加赤水村民的就业机会，从根本上解决扶贫，促进赤水村扶贫旅游持续发展。

（3）强化村民参与意识，提高村民在规划决策中的地位。强化村民的参与意识，树立村民的主人翁地位，推动村民从被动的旅游活动服务者转为主动的旅游活动承办者、受益者。村民参与旅游规划的编制，一方面使村民意志得以体现，有利于培养村民的主体意识，使之更积极主动介入旅游;另一方面可使乡村旅游规划与乡村要素更加紧密结合，具有更强的可操作性[20]。地方政府和开发公司配合村庄创新旅游组织形式，鼓励村民积极参与。政府也要改变“高姿态”，由传统的“政府主导式”转变为“政府——村民合作式”规划，加强村民在决策层面的参与，帮助村庄产业升级，促进村庄转型。国家经济转型升级，农村成为新一代增长极，因此，近年来，不断要有村民回归乡村，这就要求村庄形成产业循环，才能留住村民。

（4）拓展村民参与方式，扩大参与面。传统的村庄规划村民参与途径也较为单一、封闭，信息交流方式无法适应村民与村庄以及外界环境之间的互动发展，村民只在规划前期与规划师简单交流。现今信息化时代，网络全覆盖，村民参与方式理应有所增加，扩大村民参与面。

扶贫旅游规划建设进程可以在网络上建立对话窗口，让村民与地方政府能够自由沟通，充分表达诉求，规划编制单位也能通过网络平台与村民之间相互交流。科技时代的到来，村民参与方式也在不断增加，政府也能为村民提供更多的参与途径，创建智慧村庄。其次，村民参与方式的增加，其最有效的便是从村民原本的生产方式中寻找旅游点。赤水村民以种植为主，可以为游客提供采摘服务，还能用自己种植的蔬果发展旅游业为自己增加收入，提升农业附加值，也让游客了解农业，体会农业的乐趣。

6 结语

村民参与是乡村扶贫旅游规划的重要环节，也是乡村扶贫旅游规划个性化的保证。本文从利益相关者的视角，寻找各利益相关者彼此配合，共同协作的组织体系，探讨赤水村扶贫旅游规划村民参与的有效模式。而这个模式能够运用的关键还是各利益相关者能够在公平的利益协调机制下各司其职，各尽其责，构建一个透明公开的信息平台，加强与村民的沟通，保障村民的主体权利，确保乡村扶贫旅游规划的实施，实现城乡和谐发展。

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