交通运输市场规制的总体框架及其在新时代的变革

谢燮

1 规制的定义和分类

规制（regulation）一词，狭义上是指政府对经济行为的管理或制约，广义上是指公权组织对私权个人或小团体的激励和约束。规制是市场经济条件下国家干预经济的政策的重要组成部分，是政府为实现某种公共政策目标对微观经济主体进行的规范和制约，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行监督和管理来实现。政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。

为促进市场经济的健康发展，国家一方面要给予人们最大限度的经济活动自由，另一方面又必须以完善的法律法规确保经济活动的顺利进行;因此，国家首先要制定民商法来保障私人交易活动得以有效运作，而后要建构行政主导的法律规范体系以弥补民商法在调整市场交易关系方面的不足。

通过司法程序实施的规制为间接规制，通过行政部门实施的规制为直接规制。直接规制又分为经济性规制和社会性规制。经济性规制指在具有自然垄断、信息不对称（信息偏在）等特征的领域，为确保公民权利和防止资源配置低效，政府规制机构通过许可和认可的方式对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、产量、质量等进行规范和限制。社会性规制主要是指在具有外部性和信息不对称等特征的领域，以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的的规制，包括制定标准、发放许可证和收取各种费用等。

2 交通运输市场规制的总体框架

2.1 交通运输市场规制内容

本研究所涉及的交通運输市场规制是广义上的市场规制，是在市场规制经济学的基本理论指导下，结合交通运输领域的具体特点、我国经济社会的发展阶段而产生的市场规制，由直接规制和间接规制组成。交通运输市场规制内容见图1。

2.1.1 直接规制

交通运输市场规制中的直接规制包括经济规制和社会规制。

经济规制包括进入规制、价格规制、激励规制和行政约谈等，其中进入规制和价格规制是常用的手段，激励规制则是通过许可证竞标的方式在自然垄断领域进行的规制，行政约谈在应对交通运输行业所引发的突发性事件和群体性事件时发挥作用。

社会规制分为外部性规制和信息优势规制。外部性规制包括经济手段、行政手段和产权手段，信息优势规制包括许可证管理、标准设立、信用规制和监督检查等。

2.1.2 间接规制

交通运输市场规制中的间接规制包括反垄断、反不正当竞争、综合的社会规制和民商法。反垄断、反不正当竞争规制包括法律手段和行政手段，其中行政手段包括行政处罚和行政约谈等。综合的社会规制包括节能环保规制、安全应急规制和信用规制。反垄断、反不正当竞争规制和综合的社会规制无法解决的问题都被纳入民商法的管辖范围。

在我国的交通运输市场规制中，以行政手段为特征的直接规制的比重相对西方国家要高。

2.2 交通运输市场规制的主体及法律法规体系

交通运输市场规制的主体及法律法规体系见图2。

鉴于交通运输中的海运和航空具有很强的国际属性，在上述广义市场规制的框架中增加了国际规制的内容。交通运输市场的法律法规体系由国际规制、直接规制和间接规制组成，其主体间相互关联。交通行业主管部门在面对国际规制时，既要履约，还需要与其主体进行互动;交通行业主管部门在面对间接规制主体时，要与其他行业主管部门进行充分的互动协同，同时也需要与海事法院、最高法院等建立协同协商关系。

2.2.1 国际规制

国际规制是由国际组织所主导制定的一系列国际公约和民间规则构成。海运领域有IMO所主导制定的一系列国际公约，如《国际海上人命安全公约》《国际防止船舶造成污染公约》《海牙-维斯比规则》和《汉堡规则》;在航空领域有国际民用航空组织所主导制定的国际公约，如《华沙公约》《海牙协定书》《蒙特利尔公约》和《瓜达拉哈拉公约》;道路运输领域有国际道路运输联盟所主导制定的国际公约，如《国际公路货物运输合同公约》和《国际公路车辆运输公约》;铁路领域有国际铁路运输政府间组织所主导制定的国际公约，如《国际铁路货物联运协议》、《铁路货物运输国际公约》;多式联运领域有国际商会所主导制定的《联运单证统一规则》和联合国贸发会主导制定的《多式联运单证规则》，以及国际海事委员会（CMI）发起制定并由联合国国际贸易法委员会批准的《鹿特丹规则》。

2.2.2 直接规制

直接规制中的经济规制包括行政法规、地方法规、部门规章、标准规范、规范性文件等，其中行政法规、部门规章等的制定需要智库和研究机构的支撑，标准规范的制定则需要相应行业协会的支撑，规范性文件的制定也需要智库的支撑。社会规制包括相关业务司（局）在节能环保领域的规则制定和执法，海事局、安监司和搜救中心等在安全应急领域的规则制定和执法，业务司（局）在人身安全领域的规则制定和执法。

2.2.3 间接规制

在反垄断、反不正当竞争领域，国家市场监管总局作为行业主管部门，一方面将案件纳入我国《反垄断法》《反不正当竞争法》的管辖范围，另一方面采取行政约谈的方式进行市场规制，如2017年国家发改委与交通运输部共同开展港口反垄断调查并采取行政约谈的方式达成相应的市场规制。社会规制的节能环保领域是生态环境部和自然资源部的职责管辖范围;安全应急领域是应急管理部的职责管辖范围;社会信用体系建设领域是国家发改委的职责管辖范围。间接规制的另一部分内容是通过《合同法》、《海商法》、《铁路法》（部分内容）、《民用航空法》（部分内容）、《多式联运法》（酝酿中）等民商法及相应的司法体系来实现。

3 新时代交通运输市场规制着力点变化

3.1 交通运输业主要任务发生了变化

自新中国成立以来，我国交通运输业经历了从“瓶颈制约”到“初步缓解”再到“基本适应”的发展阶段，与世界一流水平的差距快速缩小，部分领域已经实现超越，一个走向现代化的综合交通运输体系正展现在世界面前。

在从“瓶颈制约”到“初步缓解”的发展阶段，交通运输业的主要任务是不断提升运力供给能力，从而满足经济社会对交通运输业的需求。在这阶段，供给量是主要矛盾，行业主管部门原交通部在规划和建设领域致力于推动交通供给能力提升的相应工作。市场规则稍微倾向于交通运输企业，让其具有快速发展的能力，进而促进其不断扩大再生产，使之能够为经济社会产生更大的运输供给能力。在这一阶段，降低市场门槛、让民营企业参与交通运输是市场规制建设的主导方向，港口附加费、船舶港务费、货物港务费、机场建设费等的设立和收取是市场规制的重要手段，目的是汇聚资金推动交通运输业快速扩大产能。现阶段的交通运输业已进入“基本适应”阶段，部分领域已经实现了“适度超前”发展，以前通过收取规费来提升交通运输业供给能力的市场规制手段需要因时而变。

3.2 构建适合综合交通运输体系的市场规制被提上日程

在从“瓶颈制约”到“初步缓解”的发展阶段，各种运输方式都面临运力供给不足的问题，并将提升运力供给能力摆在了发展目标的首位，各运输方式之间的协同并未受到重视。党的十八大以来，我国交通运输业发展进入了加快现代综合交通运输体系建设的新阶段。在“四个交通”（综合交通、智慧交通、绿色交通和平安交通）建设中，综合交通建设排在首位，并配有加快综合交通运输基础设施成网、推进多种运输方式有效衔接、提升综合运输服务保障水平等举措。面对这种形势，需要重新构建适合综合运输体系的市场规制，发挥各种运输方式的技术经济优势和相互之间的協同效应，促进不同运输方式的网络构建和相互衔接。对于铁路运输这一自然垄断行业，与之相应的市场规制手段是准入门槛、运价管制和特许经营。在新时期综合运输体系的框架下，几种运输方式之间的替代、竞争和互补是常态，这将使传统的市场规制手段失效。因此，给予市场更多的自主权，减少对交通运输市场主体的反垄断、反不正当竞争审查是合适的。

3.3 市场规制与国际规则接轨

开放是国家繁荣发展的必由之路。新时期建设交通强国，要求推进交通运输市场对外开放，加强互联互通，充分发挥交通运输在“一带一路”建设中的基础性作用。这就需要交通运输市场规制具有全球视野和格局，与国际规则接轨，同时在新兴领域创新，创造中国市场新规制，构建中国规则，提升中国话语权，助力“一带一路”建设。

4 交通运输市场规制的改革方向

4.1 从单一运输方式的市场规制转向多式联运的市场规制

在国际规制领域，本着互利共赢的原则开展双边和多边谈判，以“通达全球”为原则指导推进与相关国家在市场规制领域的合作;在国际公约领域，一方面做好与各种运输方式相关规则（如IMO 2020年“限硫令”）的变革工作，一方面重点推动与多式联运相关规则的建立。对于多式联运领域的规则，应秉持对海运适度倾斜原则和适度提升海运责任限额原则。这是承认海运在新时代仍然大有作为的前提下，适度提升其运输责任，从而构建新时代运输市场的利益平衡关系。在间接规制领域，推动《多式联运法》的前期研究及制定。交通运输市场规制的变革内容见图3。

4.2 从经济规制到社会规制转变

转变政府职能，就是将政府职能从过去过多规制企业微观行为转向规制自然垄断、信息不对称、具有巨大社会外部性的领域，如安全应急、节能环保和客运安全等社会规制内容。各运输方式的社会规制分散在各主管司（局）和国家层面的生态环境部、自然资源部、应急管理部的管辖范围内。行业的社会规制应在国家的社会规制总体框架下进行，并提供更为专业化和细化的规则体系及执法体系。

4.3 从经济规制向民商法管辖转变

美国将处理交通运输领域利益纠纷的规制纳入司法体系中的民商法管辖范围，虽是实现了“小政府”目标，但同时需要一个庞大的司法体系作支撑。

我国改革开放以来的市场规制逻辑是：政府把好市场准入关后，与交通运输相关的民事纠纷相应减少，进入司法程序的案件就减少。但是，在实践中政府对企业的前端管理并不能杜绝企业运行中的违规行为。对此，政府提出了简政放权和强化事中事后监管，在准入端“放手”的同时，一方面通过信息化管理、发挥第三方机构作用、建设信用体系和行政约谈等方式提升经济规制的效能，另一方面将平等主体之间的利益纠纷纳入民商法的管辖范围。中国特色社会主义的市场规制会更多地发挥海事法院、最高人民法院的作用，行业主管部门将承担更多的主体责任，并通过更为和谐、社会成本更小的行政约谈等手段来解决新兴领域制度滞后，以及可能带来巨大社会问题的突发群体性事件应急规制问题。

4.4 国际规制与直接规制协同

我国行业主管部门将在行业科研机构的支持下，积极推动国际规则的制定和修订，在部分新兴领域形成主导制定和修订国际规则的局面，为提升国际话语权积蓄能力。在IMO推出2020年“限硫令”的背景下，我国行业主管部门应根据我国实情适时推出我国履约的相关制度安排。

4.5 直接规制与间接规制协同

在直接规制与间接规制协同中，尤其要强调行业主管部门与市场监管部门的协同，从而不至于使行业主管部门在处理交通运输行业反垄断、反不正当竞争时陷入放纵企业垄断的责难中。行业主管部门应做好市场动态监测工作，并在未来的反垄断、反不正当竞争中更为主动，并成为审查的发起方。新时期“一带一路”建设需要具有竞争力的交通运输企业作为先导，到“一带一路”沿线布局，交通运输行业的适度集中有利于“一带一路”建设。在市场监管总局发起的交通运输领域的反垄断、反不正当竞争调查中，行业主管部门应积极参与。另外，行业主管部门应做好与司法部门的协同，如：通过海事法院的涉水案件的统计和分析，重点关注水上案件的频发领域，探索是否可通过直接规制来减少案件的发生;建立行业主管部门与海事法院在水上诉讼案件方面的信息互通和预警机制，避免群体性事件的发生。

（作者系交通运输部水运科学研究院研究员）