基层航标站发展若干问题研究

段孝翔

【摘 要】 为更好地发挥基层航标管理站（以下统称航标站）在航标建设、养护“最后一公里”的作用，分析我国当前沿海航标站存在的一些问题，结合当前我国海事系统航保体制改革，认为可以采取以下措施进一步提升我国基层航标站的建设和管理：合理规划布局站点，推动海事航保系统资源共享共建;进一步加强航标站制度建设、分类管理;对部分航标站实行法人化管理;加强对租赁船舶的管理;创新基层人员管理等措施。

【关键词】 航标站;海事管理;航海保障

0 引 言

2012年全国直属海事系统事业单位改革后，全国沿海航海保障中心划分为北海、东海、南海等3个航海保障中心，分别由天津海事局、上海海事局、广东海事局代管，承担辖区海事航标建设和养护管理职能。航海保障中心下设若干航标处，航标站作为航标处的派出机构，在航标处的授权下承担着辖區公用航标的日常建设、养护工作。2018年7月，北海、东海、南海航海保障中心由交通运输部海事局直接管理，党组织关系实行属地管理。这标志着我国航海保障事业进入一个新的发展阶段。航标站作为最基层部门，面对这一新形势，应更好地发挥好航标建设养护“最后一公里”的作用。本文通过对基层航标站点存在的共性问题的研究，为航标站可持续发展提出建议。

1 航标站存在的共性问题

1.1 规划布局不尽合理

截至2018年底，全国沿海共有19个航标处、97个航标站。这些航标站主要分布在沿海港口城市，具有点多、线长、面广等特点。

目前，大多数航标站由航标值班站发展而来。由于历史上航标值班站多实行“站船合一”的管理模式，导致选址往往就近设于工作码头区域，缺少科学合理的规划，甚至一些航标站建在人迹少至的海岛、山区。这些航标站的工作人员工作、生活条件艰苦，航标站建设和维护成本较高，不利于航海保障事业的长远发展。

1.2 岗位设置不科学

近期的航保体制改革对航标处职能、职责、编制都作了详细规定，并进一步明确航标站作为航标处派出机构的地位，对职能、职责、编制也作出规定，促进了航标站的长远发展。然而，相关文件未进一步对航标站的人员职责、岗位设置作出细化规定，这就容易导致航标站在岗位设置上存在随意性和无序性，不利于长远发展。

航标站人员配置规范欠缺，导致航标站出现岗位与职责不匹配的现象。目前，航标站多设于新开港口，由于历史原因，往往一个港口设置一个航标站。由于各地港口的发展程度不同，各航标站工作量存在差异。上海航标处下辖3个航标站，承担1200多座各类航标的建设、养护，平均每个站承担近400座航标的建设、养护工作;北方某航标处下辖7个航标站，仅负责300多座航标的建设、养护工作。人员配置不均衡也导致不同地区的航标处采取将航标业务外包、购买第三方服务等方式，航标服务专业性、质量、效能降低，影响了航标事业的专业性、可持续性发展。

1.3 无事业单位独立法人资格

航标站作为航标处的派出机构，无事业单位独立法人资格。航标站在与地方政府交流过程中，只能在上级机关的授权范围内开展工作，无独立决策能力，且须事无巨细地向上级部门请示、汇报，工作效率较低，也不符合中央“权力下沉”的基本政策;有的航标站因无法人身份无法享受只有法人机构才能享受的地方福利政策;部分航标站驻地与上级机关驻地相距甚远，导致相互沟通交流不畅。这些问题都在一定程度上影响了航标事业的健康发展。

1.4 部分航标站管理制度不规范

1.4.1 部分航标站租赁大量船舶

仅东海航海保障中心辖区就租赁几十艘船舶。大量租赁船舶的存在与海事航保船舶配置标准滞后有很大关系――现有海事航保船舶配置标准沿用20世纪90年代的配置标准。随着我国港口航运的快速发展，各地区航标数量都成倍增长，可是自有航标船却更新缓慢，加之部分退役，都使得现有船舶不能满足航标发展需要，以致出现大量租赁船舶。

1.4.2 部分航标站空编严重

近年各地航标处通过事业单位招录、人事调动等措施，为各航标站充实了大量人员，但在编人员与核定编制人数仍有较大差距。以东海航海保障中心辖区某航标站为例，核定事业编制30人，实际在编人员不到10人，超2/3编制空缺。大量编制岗位空缺使工作只能由现有工作人员承担，工作量大待遇低，导致部分基层航标站员工队伍出现不稳定情况。

1.4.3 部分航标站雇佣大量社会化用工人员

由于各航标站工作量增加，原海军移交航标时部分部队人员逐步退休，加之近年事业单位招录人员有限，各地航标站都雇佣一部分社会化用工人员。以上海航标处各航标站为例，平均每个航标站有近10名社会化用工人员（含第三方外包人员，如航标员、灯塔工、保安、厨师等），人数甚至超过航标站在编人数。社会化用工人员工资低、人员流动性强、归属感差，这都不利于航标事业的长远发展。

1.4.4 新招录大学生流动性强

近年来，各地航标处通过事业单位考试招录了一批大学生，部分被分配到基层站点，为补充航标站力量发挥了重要作用。但是，由于部分航标站工作地点偏远，存在工作人员与外界交流少、工作时间长、条件艰苦、福利待遇低、晋升较难、户口不好解决等情况，新进大学生流失率较高。这不仅增加了用人成本，也不利于航标事业的可持续发展。

2 建议

2.1 合理规划布局站点，推动海事航保系统资源共享共建

近年来，一大批新的技术和设备（如遥测遥控技术、船舶自动识别系统等）在航标上得到应用，使航标站的码头前沿、现场一线及应急管理等职能在一定程度上被弱化，而随着各站与地方政府的交流密切，航标站的综合管理职能得到进一步加强，迫切要求航标站朝更加综合、更加专业的方向发展。建议对现有航标站选址、布局进行合理规划，推动海事航保系统内位置相近的基层站点（如航标、测绘、通信等基层站点）与海事机构共同办公、合署办公。

针对码头、船舶、办公地点、基地等资源，海事航保系统内可实施共享共建。以船舶为例，航标养护人员在从事例行航标巡检、维护作业时，巡航路径与海事机构执法人员海巡船执法巡逻路径（航标多沿航道排列，而海事机构执法巡逻也多沿航道航行）基本一致。海事机构执法人员可以根据工作需要搭乘航标养护船舶从事执法监管工作;海事监管机构在进行执法巡航监管时，航标养护人员也可根据工作需要搭乘海巡船艇进行简单的航标巡检。尝试建立海事航保系统内部船舶共享调度系统，待条件成熟后也可尝试将共享船舶调度系统扩展到引航、拖船、海警、海監等部门。

2.2 进一步加强航标站制度建设，进行分类管理

建议出台相关文件进一步明确航标站内部人员的岗位、职责，对职责要求、编制要求、物资设施标准（如办公场所、码头、船舶等）进行明确规范，人员配备进一步向一线倾斜，强化一线作用和职能。根据航标站工作实际情况，配备技术岗位和管理岗位，如：党务办公、航标管理（灯塔或值班管理）、资产信息管理，安全综治、船舶（码头）管理、船员（航标员）管理等。在满足上级规定必须设置的人员岗位的前提下，允许基层航标站在核定编制范围内根据实际需要自行设置岗位，合理调配空余编制。这既能充分保证基层航标站的需求，又能保证上传下达、政令统一。

根据航标站不同特点、不同类型对航标站进行分类化管理，按照特色化、标准化建设。根据工作质量、内容、任务繁重程度对全国97个航标站进行等级划分，制定考核标准;不同等级的航标站间相互比较，促进航标站（处）更好履职尽责。各航标站也可根据本地特色，建设特色性航标站，如温州洞头航标站在人员培训等方面较为出色，嵊泗航标站在灯塔文物管理方面有特色。开展标准化建设，制定航标站的内部配置标准。根据各航标站工作量的大小，对航标站的车、船、人（编制、岗位）、物（码头、办公地点、养护场地）制定合理的配置标准，对达不到标准的航标站，加快推进标准化建设。

2.3 赋予部分航标站事业单位法人资格

考虑到事业单位法人管理的有关要求，赋予部分功能较强、职责较明确的航标站点独立法人资格，独立承担法律责任。进一步拓宽航标站法人管理、创新职能，加强与地方政府协调沟通，争取更多的地方政策支持。

2.4 加强对租赁船舶的管理

进一步规范租赁船舶的使用管理，适时更新自有船舶标准;对一些性能较好，使用高效、方便的租赁船舶通过光租、期租等措施稳定租赁关系。在征得出租人同意后，可对租赁船舶配备航标作业设备，适当对船舶性能进行升级改造，使其满足航海保障需求。

2.5 创新基层人员管理

考虑到航标站大量空编与大量雇佣社会化用工人员共存的现象，在满足上级规定必设和因工作需要必须保留事业编制岗位的前提下，对部分剩余编制实行事业单位“编制报备员额制”管理。在总的编制限额范围内通过“编制报备员额制度”给予一部分优秀社会化用工人员与正式事业编制人员同等的福利待遇。这样既提高了社会化用工人员收入，又能充分保持航标站员工队伍稳定，促进航标事业长远发展。

针对新招录大学生流动性强、专业性弱等特点，在管理上尝试对部分事业编制人员采用委托高等院校培养、定向就业、约定服务期等措施，稳定队伍;在事业单位人员招录时，加强单位信息公开，对部分艰苦岗位可定岗、定向招聘;对一些特定偏远岗位，留住用好当地人才，吸收一部分优秀当地人才充实到站点;对部分偏远重要航标站点可适当提升福利待遇（实行类似乡镇公务员的专项补贴，做到工资绩效考核系数不低于机关单位），海岛津贴、水上作业津贴等根据社会经济发展情况适时调整;进一步扩大基层晋升渠道，适当提升站点行政级别，提高专业技术人员数量和职称等级;对在航标站工作满一定年限的人员实行与机关单位和其他站点轮职、交流制度;建立健全基层考勤制度，对一些需要全天候在岗的航标站，在保证必要工作人员和满足国家规定工作时间的前提下，可实行轮休，灵活考勤。