罗伯特规则视角下我国专业法官会议制度的完善

王春业，张忱子

(1.河海大学法学院，江苏南京211100；2.镇江市中级人民法院，江苏镇江212001)

专业法官会议是一个具有中国特色的组织，起源于2000年的审判长联席会议。[注]①最高人民法院于2000年颁布实施了《人民法院审判长选任办法(试行)》，开始推行审判长选任制度，审判长不再随案指定；在此基础上，一些法院开始尝试由选任而来的审判长组成一个集体讨论研究机构，研讨司法实践中的疑难复杂案件，统一案件的法律适用规则。2013年《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》对专业法官会议作了界定[注]②《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》(法〔2013〕227号)第五条规定：“对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题，独任法官或者审判长可以提请院、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论，其结论应当记录在卷，供合议庭参考。”，而专业法官会议正式确立并广泛推行，则是2015年的事。2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第八条规定：“人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查。”在各地实践的基础上，最高人民法院于2017年又颁布了《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》，对专业法官会议的职能作了进一步延伸[注]③2017年4月12日，最高人民法院《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》第六条规定：“各级人民法院应当充分发挥专业法官会议、审判委员会总结审判经验、统一裁判标准的作用，在完善类案参考、裁判指引等工作机制基础上，建立类案及关联案件强制检索机制，确保类案裁判标准统一、法律适用统一。院庭长应当通过特定类型个案监督、参加专业法官会议或者审判委员会、查看案件评查结果、分析改判发回案件、听取辖区法院意见、处理各类信访投诉等方式，及时发现并处理裁判标准、法律适用等方面不统一的问题。”这进一步明确了专业法官会议在审判监督中的职能。，使专业法官会议功能更加完善。

目前，我国各地都已经建立了专业法官会议制度，这对于讨论疑难案件、提高案件判决质量无疑具有很大帮助。但专业法官会议如何召开、与会者如何发言等，直接关系到法官会议的议事效率和法官会议讨论问题的质量。而作为一项经久不衰的议事规则——罗伯特议事规则[注]关于罗伯特议事规则的书籍有两个版本：一是1995年由王宏昌翻译、商务印书馆出版的《议事规则》；二是2015年由袁天鹏等译、格致出版社和上海人民出版社出版的《罗伯特议事规则》(第11版)。两个版本各有特色，为此，本文在参考引用上同时兼采。可以给我们提供一个很好的启示。

罗伯特议事规则是在总结美国社团和英国几百年议会程序基础上，运用系统工程法而归纳出来的。经过不断发展，罗伯特议事规则已经成为一项具有普遍性的、适合各种会议并保证会议有条不紊进行的最优规则。它能帮助一个会议以最佳的方式完成它设计所要求的工作[1]序13，“使一个会议能以尽可能最有效的方式达到它的目的”“在保护个人自由和会议的正常进行之间维持一种成功的平衡。一个多世纪以来，它一直是各种组织一个无法代替的工具。”[1]前言2罗伯特议事规则的科学高效的议事程序和严谨的会议规则，同样对专业法官会议的议事具有非常好的借鉴作用，可以为我国专业法官会议议事规则的建立提供重要参照。

一、遴选专业法官会议合适主持人并明确主持规则

会议主持人操纵着会议的运行，执行着会议的各项规则，因此，一个成功的会议往往对会议主持人有严格的要求。专业法官会议同样需要一个合格的主持人。什么样的主持人是合格的主持人呢？罗伯特议事规则给我们提供了答案。

根据罗伯特的观点，会议主持人应当具备的条件包括：一是有一定的行政能力，要能控制住会议的局面，否则会议就容易陷入混乱状态。二是要理性，不是一个爱激动的人，“一个好激动的主席在会议中不可能不造成麻烦”[1]100；只有理性，才能临场冷静地处理一些惹人恼怒的问题，而不至于因激动而使事情变得更糟糕。三是能中立、公平对待每一位参会者，而不是有个人偏向或偏见，特别是不要不公正地对待制造麻烦最多的参会者，也不要利用他对会议的无知，即使那样做能得到暂时的好处。[1]129四是自己要带头遵守会议规则，并严格执行会议规则，“永远不应忘记，为了控制别人，必须控制自己”[1]100；同时还要约束与会者遵守议事规则，在一切情况下敦促与会者遵守次序和礼节。[1]98五是为保持公正，会议主持人一般不直接参与问题的讨论，不发表对所讨论问题的意见，特别是不附和任何人的观点。因此，熟悉会议规则，能严格执行会议规则，理性、冷静、中立、善良地对待会议中的每一个人，是对会议主持人的基本要求，也是一场会议成功的关键。此外，主持人主持会议时，要在主持人位上就坐，在对一个次序问题发言时他要从座位上站起来(不请任何其他人就坐主持人位置)。[1]98主持人是秩序的维护者和规则的执行者，主持人的位子是主持人行使权力的象征，不可随意让与别人。而且，会议主持人要坐在显眼的位置，让每个与会者都能看到。

然而，在专业法官会议实践中，因为会议主持人不理想、不合格，以及会议主持人不遵守主持规则而影响会议进程和质量的问题并不在少数。

实践中，专业法官会议的主持人多为分管相关业务的法院领导。法院领导虽有把控会议的能力和较高的业务水平，但法院领导公务繁忙是一个不争的事实。到了开会的时间点，法院领导因其他公务而没能按时到会并导致无法按时开会的现象经常出现。而在开会过程中，法院领导遵守会议秩序的意识较差，时常接听电话，带头破坏会议秩序。一些法院领导不懂得会议通常的规则，根据自己的偏好，随意指定发言者，没有能够充分听取每一个参会者的意见，不能充分集思广益。还有一些地方走向了另一个极端，即法官会议由承办案件的法官召集或主持，而一旦遇到年轻的承办法官召集或主持时，因把控能力不足而使得会议秩序较乱，难以控制会议的节奏，影响了会议的效果。

为此，有必要建立专业法官会议的主持人制度，确立对专业法官会议主持人的基本要求，并明确会议主持人的具体职责。

法院的分管院长普遍分管多个业务部门，导致其往往难以专注于专业法官会议的主持工作，建议除分管院长外，法院其他的专职审委会委员同样可以担任主持人。专职委员会委员分管的工作相对集中单一，时间上能保证主持工作。同时，为了确保会议的主持有条不紊，有必要规定专业法官会议主持人要执行会议规则，不能直接参与案件讨论，即使主持人自己对该案件有充分的了解，也不能利用主持人的职权而随意发言或影响他人发言。主持人要学习会议规则，保证会议按时召开，要按照会议的要求分配发言权、严格执行会议发言时间和发言次序、严格执行会议的议事规则并带头遵守会议规则，对不遵守会议规则的人及时予以制止。会议主持人必须按时宣布会议开始，不能为等待任何人而拖延会议时间。在会议主持人座位的设置方面，要有仪式感，要设置会议主持人的专座，且该专座不得让与任何人，即使是领导，也不能挤占会议主持人的位置。

二、建立专业法官会议的发言规则

谁先发言、按什么规则确定发言人、发言有无时间和次数限制、发言者要注意什么问题等，都是会议成功与否的关键。对此，罗伯特议事规则给我们提供了较为系统的答案。

按照罗伯特议事规则，发言规则如下：第一，取得发言权才能开始发言。罗伯特议事规则认为，任何人要发言，必须先取得发言权，而发言权的取得是在征得会议主持人同意后才具有效力。取得发言权才能发言的规则，一定程度上避免不经同意随意发言、乱发言现象。怎样取得发言权呢？根据罗伯特的观点，想发言的人先起立向主持人示意，主持人通过一定方式(比如当即宣布该人的姓名)同意，就能取得发言权。如果有两个人同时要发言，主持人则按照一定的规则来决定谁先发言：首先由提出讨论主题的人先发言；在同一主题讨论中，一次都未发言的人优先发言；“与前一发言人意见相反者”优先发言。[1]25当然，当同时出现上述几种情形时，由会议主持人根据具体情况作出判断。发言人发言结束后，要向主持人示意，以表示交回了发言权。发言者交回发言权后，主持人才能开始再一次分配发言权，而不是那个早已等待发言的人取得发言权。第二，发言时间和次数的控制。在一次会议中，每个人能发言几次，每次发言的时间是多长？根据罗伯特议事规则，每个人一次发言不能超过十分钟，“除非‘默认一致同意’或者通过‘调整辩论限制’来批准延长”。[2]284也就是说，十分钟是对每个发言者一次发言的原则要求。发言时间的限制，既是为了提高发言质量，也是为了防止冗长的发言给与会者带来疲劳。如果发言者到了规定时间还没有停止发言，会议主持人要示意发言者时间已到，要停止发言，必要时要立即打断其发言。而如果十分钟的发言时间没有用完，也不可将剩下的时间进行转让，即所谓“没到10分钟就‘交回发言权’，等于放弃剩下的发言时间”。[2]284而关于发言次数，原则上对同一个问题，发言不得超过两次，即会议在讨论某一问题时，只要另一未对该问题发言的人要求发言，发过言的人没有资格再发言。[1]25当然，仅提出一个问题，或提出一个意见，不算发言。每个人发言次数的限制是为了保证更多的人都有发言机会。简而言之，在一轮发言中，每个人发言只有一次机会，而每一次的发言以十分钟为限，不可超时。第三，发言必须围绕主题。罗伯特议事规则要求，与会者必须围绕会议主题发言，不可偏离主题、节外生枝。每一个会议，如允许讨论，必须有一些防止浪费时间并使它能达到组织会议目的的规则[1]149，即在讨论中，发言必须切题，只能就“是否应该通过当前待决议题”发表意见。[2]287

为此，必须建立良好的发言规则：第一，会议主持人先作简短的发言后，就由承办案件的法官介绍案情。第二，在介绍案情过程中，承办法官要言简意赅、重点突出，特别要重点介绍案件的疑难之处以及适用法律的疑问等。为了保证所讨论主题明确、不出现歧义，案件的承办法官发言前一定要做好充分的发言准备。这需要承办法官提前做好准备，并将相关材料提前发给参会人员。承办人员的发言也要做适当控制，根据案情的复杂程度，时间不少于10分钟，但要控制在20分钟以内，以讲清问题为目的。承办人介绍案情后，如果对案情有不明白者，可以简短提问或询问，但不得发表意见，以弄清案情为目的。当然，会议主持人也可以对案件焦点问题进一步明确或对讨论的主题作出适当修改，其目的是使讨论的焦点问题更加明确、清晰，不出现歧义，让与会者明确会议要讨论什么，以防止讨论出现偏差。第三，其他参会人的发言原则上是按照年轻的、资历浅的、职位低的先发言，而资深的、职位高的依次往后排，领导则最后发言。这种发言顺序，可有效“避免行政压力使领导意志成为‘多数意见’”“可防止将‘多数意见’演化为行政命令的运作逻辑”。[5]为此，会议主持人要充分了解参会人员的资历等，以便使发言顺序顺利进行。第四，发言者必须紧紧围绕会议主题发言，一旦出现偏离主题的发言，会议主持人要及时予以制止。

三、强调专业法官会议发言礼节与纪律规则

对发言者而言，发言必须遵守基本的发言礼节。罗伯特议事规则特别强调发言的礼节，这个礼节是对别人的一种尊重，而相互的尊重正是良好会议气氛的前提。一般而言，会议的礼节有如下要求：一是每一个发言者在起立发言时都要对会议主持人有礼貌，并尊敬地向主持人先示意，同时主持人也应作出相应的回应，以此形成主持人与发言者之间的良性互动与交流。二是发言者在发言中提到前面的某个发言者时，尽量不要直呼其名，最好称呼其头衔，以示对对方的尊重。三是发言时不得有任何人身攻击或评论个人动机问题的言论。发言要对事不对人，“可以用比较强烈的语言去指责动议的本质或者可能的后果，但必须禁止人身攻击，而且无论如何都严禁攻击或质疑其他成员的动机”“辩论的对象必须是动议的本身，而不是动议的人”。[2]287而且，不可对个人看法作出任何评价；要客观地讨论问题，不能加上主观感情色彩。四是所有的争论要面向会议主持人。在出现有双方或多方对某一看法出现分歧并出现争论时，如果直面与自己观点相左的人发言，常常会因为表情的激动和语言的激烈而使得矛盾激化，为此，罗伯特议事规则要求“严禁直接辩论，所有的辩论必须而且只能通过主席进行。”[2]287无论是提问还是发问，都必须面向主持人，而不是面向不同意见者，这可以避免不同意见者的直接交锋，避免矛盾的激化。

对参会者同样提出严格的要求。一个会议是否有良好的秩序，不仅要遵守会议规则，还要求参会者遵守会议秩序和纪律。为此，罗伯特议事规则对会议秩序和纪律设定了如下规则：一是在一个发言者发言过程中，除非他明显违反了议事规则，否则，任何人包括会议主持人，都不能打断他的发言，让与会者充分表达意见，也防止因打断而给发言者带来心情不快。二是在发言者发言或主持人讲话时，任何人不得耳语或在会场穿行，或以任何其他方式干扰会议[1]88，因为确保每一个人集中注意力倾听，不仅是一个礼节问题，也是会议质量的重要要求。三是任何时候如果主持人起立声明一项次序问题，或提供信息，或在他的特权范围内作其他发言，正在发言的人必须坐下来以使其他人听清主持人的话。[1]87

在专业法官会议实践中，会议礼仪欠佳和纪律不佳的问题屡见不鲜。在发言礼节方面，最为常见的现象是：不等主持人许可，就直接插话、发言；对不同意见者，直接面对面地进行辩论，使讨论变成了争吵；抓住发言者的一点瑕疵，大发议论，会议变成了争吵，常常无果而终；有时发言者正在发言，有人便提出不同的看法，当即打断发言人并开始发表其个人看法，使发言者无法完整表达个人看法，有时还出现针对个人能力认知性的评价语言，影响了会议的良性进行。

在会议纪律方面，发言者在发言时，有人在接听电话或私下交谈或走动，特别是主持会议的领导，因事务缠身，不时接电话等，其言语行为容易分散参会者的注意力、影响会议秩序。

良好的会议秩序和纪律是会议成功的保障，为此，必须构建良好的专业法官会议礼节和纪律规则。在法官会议举行过程中，必须确保以下秩序：一是发言过程中，要就问题谈问题，不得偏离主题，不得涉及对发言人个人的评价。二是所有的发言要对着会议主持人发言，尤其是出现争论性发言时，更不要直接面对不同意见者发言。三是发言期间，任何人包括领导都不得插话、打断发言；任何人都必须关闭手机，不得来回走动，不得耳语交流，要保持集中倾听。四是会议主持人必须带头遵守会议规则，必须严格执行会议规则，必须对破坏会议规则的人及时进行制止，参会的领导要成为模范遵守会议规则的人。

四、制定全国统一的专业法官会议议事规则

最高人民法院颁布了涉及专业法官会议的相关文件后，各地法院也纷纷制定相应的会议议事规则。但从现有的地方法院专业法官会议的议事规则来看，对如何进行问题讨论的相关规则很少作出较为明确的规定。我们选取了部分省级高级人民法院、市级中级人民法院、县区级基层人民法院已有的专业法官会议议事规则进行剖析，从中基本可以反映出我国当下专业法官会议议事规则的不完善问题。

例如四川省高级人民法院2015年12月14日印发《专业法官会议工作规则(试行)》，对会议性质、专业类别、工作职责、组成人员、会议主持人、回避制度、提交案件类型、报案流程、讨论意见、会议记录、保密规定等事项作出了规定，而对会议过程中的议事规则，仅有的是“报案流程”，即“专业法官会议讨论案件时，应当由案件承办人简要介绍争议焦点、分歧意见及理由、需要研究的事项，所在业务部门负责人和合议庭其他成员可以补充。”[6]这里没有具体规定发言的顺序、次数、时间，以及其他一些规则要求。又如，重庆市第四中级人民法院2016年10月9日修订的《专业法官会议规则(试行)》对专业法官会议的设立、类别、讨论研究的事项、召开申请、召开时间等问题作出了规定，而有关会议召开后参会人员议事规则只有一条，即“专业法官会议成员平等、独立发表意见，不受追究。”[7]再如，哈尔滨市平房区人民法院2017年2月1日起施行的《专业法官会议工作规则》，在议事规则一章中，规定了专业法官会议的主持与记录，“由提出案件的主管院领导主持，由工作人员负责会议记录”；讨论问题的原则是“各成员地位平等，针对案件自由发表看法，讨论意见与发表观点无论对错均不受责任追究，对个案的讨论不形成意见”；在发言顺序上，有了一定的改进，即“由主审法官介绍案件情况，提出讨论的问题”“原则上按照案件所在合议庭其他成员、其他与会法官、院领导的顺序依次发言。”[8]但在“专业法官会议成员在发言时对认定案件事实是否清楚、证据是否确实充分，以及如何适用法律等问题充分陈述意见”规定中，如何才能保证“充分陈述意见”，则缺少相应的规则措施。

为此，专业法官会议必须建立一套全国统一的会议议事规则。当下，建议由最高人民法院参照罗伯特议事规则的要求，制定法官会议议事规则，进行顶层设计，各地法院在此基础上可以结合本地情况作适当补充。

之所以强调最高人民法院统一制定，首先是因为专业法官会议的议事规则本来就应该是统一的，不论是刑事案件、民事案件、行政案件，也不论是省一级的高级法院、市一级的中级法院、区县的基层法院，甚至不论是东部地区的法院、还是西部南部地区的法院等，法官会议都具有相同的功能，没有特殊性，应该进行统一。其次，专业法官会议议事规则涉及一系列去行政化的措施，需要院领导带头遵守。对于此类规则，由最高人民法院统一规定，对各级法院的院领导更具有约束力，更利于规则的执行。

当然，最高人民法院在制定专业法官会议议事规则时，要遵循专业法官会议的特点和规律，严格将专业法官会议议事规则与审委会会议、行政会议规则等区分开来，特别是要去行政化，使专业法官会议真正发挥为合议庭提供咨询意见的功能。