欠发达农村社会养老服务：存在问题与发展建议

曲绍旭，陈友华

(1.南京理工大学公共事务学院，江苏南京210094；2.南京大学社会学院，江苏南京211102)

我国农村人口老龄化程度高于城镇。根据2010年第六次人口普查数据推算，今后一段时间内，若农村迁出人口依然以青壮年为主，到2050年，我国农村65岁及以上老年人口比例将高达46.4%。近几年来，农村养老问题引起政府更多关注，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》《关于印发国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，对农村社会养老服务发展都作出明确的规定。在政策推动下，全国各地因地制宜，发展出邻里互助养老服务、医养结合、“五院合一”[注]①将光荣院、中心敬老院、社会福利院、军政服务中心、优抚医院等合并整合，形成服务优势，为老年人开展服务。等诸多创新性的服务模式。部分农村社会养老服务的开展提高了老年人的社会福利水平，减轻了老年人家庭的照顾负担，促进了农村社会的和谐稳定，具有重要意义。但以现实来看，农村社会养老服务发展仍存在着不均衡性、质量较低等问题，对欠发达农村来说，其社会养老服务在体制创新与机制优化等方面远远落后于其他地区，这给我国社会养老服务制度完善、精准扶贫目标完成等带来极大的挑战。因此，找寻欠发达农村社会养老服务存在的问题，并在此基础上进一步优化其发展路径，是理论与实践工作者应关注的重要问题。

一、文献回顾与问题提出

农村社会养老服务是指立足于农村，在现有服务资源基础上，通过整合、引入、创新等方式丰富社会服务资源，并以政府为主导，与家庭成员、亲属、邻里、社会组织、市场部门等形成多元化的服务主体，为农村老年人提供生活照料、文体娱乐、康复护理、心理慰藉、临终关怀等方面的服务。对农村社会养老服务内涵的理解应从主体、方式、内容、机制等方面着手：在主体构成方面，农村社会养老服务资源提供的主体具有多元化的特征，包括政府、市场、社会组织、家庭、亲属、邻里等。在服务方式方面，农村社会养老服务可采取正规方式，如居家养老与机构养老服务等；亦可采取非正规方式，如家庭养老与互助养老服务等。在服务内容方面，农村社会养老服务的内容可分为保障性服务(满足基本生活水平的服务)、照护性服务(医疗照护)、提升性服务(满足心理健康的服务)。在运行机制方面，农村社会养老服务采取的是自上而下与自下而上相结合的服务机制。自上而下主要采取的是政府政策引导、资源整合、多元化供给的方式；自下而上主要采取家庭服务为主，并根据老年人需求引入其他服务主体介入的方式。

《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》规定“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，这为农村社会养老服务制度确定了发展方向。2016年12月7日，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》明确指出要“依托农村社区综合服务设施……建设农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施”，进一步拓展了农村社会养老服务的范围。围绕以上的政策理念，我国农村社会养老服务逐渐向以居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务为主体框架的养老服务制度目标发展。目前，部分经济较发达的农村业已发展出愈加完善的社会养老服务模式。

欠发达农村，是指经济水平和经济发展潜力落后于发达地区，生产力发展水平不够均衡、科学技术水平较为落后的区域，主要集中于我国的中西部地区。整体上看，我国农村社会养老服务制度的发展是极不均衡的。较发达农村的经济发展水平较高，能提供较为优越的养老服务软硬条件，但欠发达农村却受经济条件、地理位置、人文环境等因素的影响与制约，社会养老服务体系建设仍处在初步探索阶段。完善欠发达农村的社会养老服务制度，关乎我国农村养老服务体系的建设效果，是整体养老服务体系中不可缺少的关键环节，理应得到重视。

二、欠发达农村社会养老服务存在的主要问题

欠发达农村社会养老服务有其自身的特点，主要表现在：第一，家庭保障的需求力度更高。欠发达农村相对闭塞，人们的观念更为传统，以家庭养老为主的观念依然盛行，老年人对子女养老的要求更为强烈。第二，留守老人较多，对养老服务的需求更为特殊。欠发达农村经济发展较为落后，青壮年劳动力多外出打工，留下较多的留守老人，在这些地方开展养老服务更要关注精神慰藉、心里疏导等。第三，服务资源的累积需要从长计议。欠发达农村交通不便，不利于社会工作者、社会服务组织和服务硬件等资源的介入，加之本土化生产的服务资源又少，容易使养老服务陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

目前，部分欠发达农村已实行了诸如邻里帮扶、老年人互助、集体养老等养老服务。但这些服务没有形成固定的模式，且存在内容单一、效果不彰等弊端。2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查资料显示，被调查对象中有38.1%的老年人需要上门看病服务，而欠发达农村需求更大。黄俊辉等人的调查发现，农村有22.2%的老年人需要社会养老服务。[5]具体来说，欠发达农村社会养老服务主要存在以下几方面的问题。

(一)农村社会养老服务的被认可度较低

无论从现有研究文献所得出的结论，还是笔者近几年走访积累的经验，发现欠发达农村居民对社会养老服务的认知度和认可度均较低，主要表现在：其一，不了解社会养老服务。很多农村居民对社会养老服务的构成要素、运作机制以及运作方式缺乏基本了解，往往将社会养老服务与政府的职能工作联系到一起，把政府当作社会养老服务的唯一主体。调查发现，很多欠发达农村的互助养老设施安置在村委会办公场所，这样既增加了政府的行政成本，又会使村民认为这是一种理所当然的服务，形成制度的惯性依赖。其二，不认可社会养老服务。农村居民普遍认为家庭才是老年人的最终归宿，其他养老服务模式只能作为家庭养老的辅助，如王振军在甘肃农村调查时发现，有74.25%的农村老年人选择家庭养老。[2]119其三，反对社会养老服务。部分农村居民甚至反对社会养老服务制度在农村的开展。调研发现，有些欠发达农村参考城市或较发达农村的做法，以购买服务的方式在本地区开展老年人社会服务项目，项目在运行过程中需要老年人或其家属配合参与，但很多服务对象因作息、劳作时间冲突等原因无法参加活动，甚至在得知项目结束后不能得到物质回报时，对社会养老服务项目逐渐产生抵触态度。

(二)帮扶效果不尽理想

社会养老服务的实施能有效缓解老龄化对家庭和社会造成的压力。我国部分地区提出的“9073”或“9064”社会养老服务格局，其目标是通过居家、社区与机构养老服务的开展来缓解家庭养老的压力。在欠发达农村开展社会养老服务，其目的亦是如此。目前来看，欠发达农村社会养老服务的帮扶效果并不明显，主要表现在：其一，与农村老年人的需求差距较远。城乡老年人需求不尽一致，城市和较发达农村的医疗、教育、公益等社会服务资源相对丰富，老年人的多数基本需求可以得到较好满足，但欠发达农村社会养老服务资源匮乏，仅有的家庭养老资源也面临较大问题。全国第六次人口普查数据显示，2010年我国农村家庭平均规模为3.34人/户。农村一个家庭要赡养4个甚至更多的老年人，在欠发达农村这种现象更为普遍，很多老年人连最基本需求都无法得到保障。此外，很多欠发达农村社会养老服务往往按照城市模式来进行，没有真正满足欠发达农村老年人在生活照料、心理慰藉等方面的需求。其二，成本和收益均难以衡量。欠发达农村往往较为偏远，在这些地区开展社会养老服务需要消耗时间、人力、金钱等成本，社会服务机构常常不愿前往开展服务；另外，许多社会养老服务的开展多以活动为主，短期的社会收益难以显现。

(三)缺乏维持可持续发展的条件

社会养老服务若要持续进行下去，需要具备以下几个条件：第一，硬件设备，如居家养老服务对移动网络、失能老人呼叫系统的要求，社区养老服务对社区环境的要求，机构养老所需的场地、设施等方面的要求。第二，服务主体，如家政服务公司、养老服务机构等。第三，制度基础，如形成了一定的管理制度、有利于服务文化形成的社会环境与便于服务开展的社区环境等。第四，维持服务开展的动力机制，如完善的考核评估机制、不断创新的服务模式等。但以现实观之，能维持欠发达农村社会养老服务可持续发展的因素较少，比如农村“星光计划”养老服务设施空置率较高，缺少后期维护费用，时间一长，毁损严重，没有发挥应有的作用。[6]

三、欠发达农村社会养老服务存在问题的原因分析

造成欠发达农村社会养老服务问题的原因是多方面的，既有所有农村社会养老服务都存在的普适性问题，又有受地区发展弊端影响的特殊性问题。整体上看，欠发达农村社会养老服务存在问题的原因主要包括以下几方面。

(一)思想观念落后加之环境限制，使得服务对象对制度的认可度低

欠发达农村较为封闭，农民的观念比较保守，养儿防老等观念依然流行且具有代际传递特点。在这一理念指引下，许多农村老年人对社会化的养老服务漠不关心，即使社会养老服务效果较为显著，也一时难以改变其对家庭养老的既有观念。笔者在我国部分欠发达农村调研时发现，当被告知社会养老服务的优势时，只有一小部分访谈者表现出兴趣，绝大多数老年人及其家庭成员的反应较为冷淡。此外，如前文所述，社会养老服务的顺利开展需要“环境友好”的衬托，即与当地的服务资源有效配合才能顺利进行下去，但在欠发达农村，缺乏社会养老服务开展的人文与社会环境，如社区养老服务开展需要诸如区域划分、服务对象聚集地点、社区活动中心、居民认可等要素支撑，但这些在欠发达农村基本上不能实现。在以上因素的影响下，欠发达农村的老年人及其家属对社会养老服务经常秉持消极的态度，使得社会养老服务难以开展下去。

(二)经济水平低加之缺少制度铺垫，使得服务效果不尽如人意

我国部分欠发达农村也试图开展社会养老服务，但受一些客观条件的限制，服务开展的效果不够理想：其一，经济发展水平有限。欠发达农村经济发展水平较低，养老服务对象及其家庭成员更愿意将经济投在短期内能出效益的产品或服务上，而农村社会养老服务在短期内难以实现这一要求，因此得不到社会的普遍关注。其二，制度铺陈效果较差。许多服务模式的开展都会借由原有的制度基础，之后逐渐发展成人们普遍接受的服务模式，如城市社区养老服务首先是在社区内开展活动，之后形成服务项目，最后形成服务模式。但对欠发达农村来说，社会养老服务的开展没有制度基础，当社会组织(或社工)开展活动时，难以得到服务对象的理解，农村居民对其产生排异心理实属必然。

(三)服务主体较少加之缺乏持续服务模式，使得服务难以可持续发展

其一，服务主体较少。之所以能有效、持续地在城市和较发达农村开展社会养老服务，主要原因在于服务主体多元化发展。以居家养老服务为例，其主体包括家政公司、社会服务机构、网络服务运营商等，但在欠发达农村，能介入社会养老服务的主体很少，仅有的服务主体如社会组织、养老机构等开展的服务很少，难以达到预期的效果。其二，没有固定的服务模式。持续的服务模式对农村社会养老服务长期有效开展具有重要意义，但很多欠发达农村社会养老服务多以活动宣传为主，老年人(或其家庭成员)在短期内积极性较高，时间一长，难以持续发展。

四、欠发达农村社会养老服务发展建议

当前欠发达农村社会养老服务面临诸多问题，未来需要进一步明晰欠发达农村社会养老服务的发展目标和发展重点，分步骤、分阶段实施相关的计划。整体上看，开展欠发达农村社会养老服务还要结合经济、人文与社会环境、原有制度基础等因素，并采取渐进性方式进行。

(一)改善相关的环境，提高服务的社会认可度

环境的支持是社会养老服务开展的前提条件，良好的人文与社会环境有利于服务的顺利开展，而社会养老服务的实施又促进了互助帮扶氛围的形成。由以上分析可知，欠发达农村缺乏相关的服务环境，导致社会养老服务难以开展。为此，需要做到：其一，规划与设计整体服务环境。以乡政府或村集体为主导，在农村显著位置进行社会养老服务信息的宣传，让农民真正了解认知社会养老服务。其二，提高认知，培育服务土壤。与服务部门合作，定期在农村开展项目的宣传并以部分家庭为试点开展公益性服务，增加农民对项目的认知度，以此逐步提高农村的社会养老服务意识。其三，优化社会养老服务的管理环境。对农村的医疗、民政等部门进行整合，剥离出有利于社会养老服务开展的资源，并优化管理，形成创新性的农村社会养老服务管理模式，最终提高欠发达农村居民对社会养老服务的认可度。

(二)采取渐进的方式，逐步提高服务效果

我国很多城市社会养老服务均采取跨越式的发展模式，在短期内聚集了大量的资源开展养老服务工作。这种发展模式在开展之初能起到较好的宣传效果，并可能形成“资源聚集—扩大宣传—资源聚集”的发展链条，但以长远观之，其弊端渐显：其一，为了开展服务的需要而培育起诸多社会组织，但因服务资源匮乏而产生的竞争会使很多社会组织因资源匮乏而处在停摆的“僵尸”状态，变成“可有可无”的组织，增加了政府的管控成本；其二，模糊了服务机构和政府(尤其是基层政府)之间的关系，社会组织服务的独立性日渐式微，这样会影响整体的服务效果。因此，欠发达农村社会养老服务不应直接对标城市与较发达农村的社会养老服务模式，要打消试图一步跨越到城市与较发达农村社会养老发展模式的想法，而应采取“渐进性”的逐渐追赶方式。“渐进性”的发展模式还要注意“适量”和“适度”的问题，在服务组织的引入或培育方面要适量，在服务项目的推广方面要适度，以此才能逐渐步入正轨并发展出符合欠发达农村实际的服务模式，最终提高整体的服务效果。

(三)发挥政府的主导作用，形成可持续模式

任何社会服务都不能忽视政府的作用，社会养老服务亦如此。政府不仅是社会养老服务的组织者，更是服务制度的完善者、实施者与评估者，在社会养老服务开展过程中发挥着重要作用。对城市和较发达农村来说，政府在社会养老服务中的作用和地位较为明显，主要集中于服务资源的引入、整合、分配等方面。但在欠发达农村，政府在社会养老服务中的作用发挥要从长计议，这是因为：其一，欠发达农村没有形成社会养老服务的氛围，需要以政府为主进行引导，以此形成完整的服务模式。其二，欠发达农村因缺乏服务资源，需要以政府为主进行资源整合，并以此作为社会养老服务开展的基础。为此，政府在欠发达农村社会养老服务中应发挥以下几方面的作用：第一，资源的提供者而非协调者。欠发达农村缺乏社会服务资源，政府首先应提供资源而不是引导其他资源的介入。第二，管理的主导者而非整合者。欠发达农村缺乏社会组织支持，政府更应扶助社会组织走上正轨。第三，服务基础的建设者而非引导者。政府应加大力度完善农村养老服务基础设施建设，为服务的开展夯实基础。第四，理念的传播者。包括政策的推广、服务效果的宣传、社会氛围的营造等。

(四)重点突破服务对象，优先发展特殊老年群体的养老服务

首先需要将服务对象划分为急需服务群体、特殊服务群体、一般需求服务群体，并针对不同的服务对象制定不同的服务计划，实现精准服务。目前，应重点完善经济困难的失能老人、空巢老人、失独老人、单身老人、家暴老人等群体的养老服务。其次，完善需求信息的数据库建设。针对不同老年群体，政府部门(或政府委托的部门)需要进行针对性调研，并收集其需求信息，建立相关数据库，为后期服务提供帮助。再次，根据不同需求制定相应的服务计划。在资源介入方面，要优先考虑本土服务资源，这样既能节省成本，又能使相关部门得到历练，便于服务工作的开展；在时间方面，要考虑到老年人家庭成员的时间安排，使服务更准时到位。最后，开展相关的服务。服务的开展要考虑到农村的特殊性，以开展居家服务为主，同时要注意服务后的回访工作。

(五)利用原有优势，发展互助服务模式

欠发达农村受血缘关系和居住方式等因素的影响，其互助氛围较好。社会养老服务在开展时要紧密结合这一特点，不断完善与创新互助帮扶的服务模式：其一，借鉴部分地区“养老大院”的运营模式发展互助养老。现有部分地区的养老大院注重的功能集中于基本生活的满足，同时也体现出公益性。在欠发达农村，养老大院的建设不仅要满足基本生活这一功能，更要发挥互助帮扶、心理慰藉等功能，真正做到全方位满足老年人基本需求。其二，政府要为互助养老提供相应的条件。互助养老服务不是自发形成的，需要其他的服务主体进行引导，而政府理应在农村互助养老服务中发挥更大的作用。政府通过政策的颁布与实施，或引导其他有成熟经验的社会组织介入到农村地区中，共同带领具有互助意愿的农民形成互助团体。