科层规则、官僚利益与外部压力——多重因素影响下政府对公众参与的行为选择研究

代 凯

(广东行政学院行政学教研部，广东广州510053)

一、问题的提出

基于上述现象可以发现，政府对公众参与存在复杂的行为选择：在某些情况下主动开展公众参与，在另一些情况下却被动接受公众参与；在某些情况下广泛开展公众参与，在另一些情况下却试图限制公众参与可能造成的影响。那么，为什么政府对公众参与会呈现不同的行为选择？哪些因素影响政府的行为选择？对上述问题的探讨是公众参与研究所必须回答的基本问题，也是理解当代中国纷繁复杂公众参与实践的关键。

因此，本文尝试构建一个理论框架，分析政府对公众参与的行为选择，并探讨政府不同行为选择背后的逻辑。一方面，对相关学者关于政府对公众参与行为选择的系列研究进行实证检验，弥补定量研究论证层面薄弱的问题，充实相关研究的微观基础；另一方面，为解释政府对公众参与的不同行为选择提供系统性解释框架，提出一组可供检验的理论命题，推动中国公众参与研究领域的知识积累。

二、文献综述

政府对公众参与的行为选择具体表现为是否选择、何时选择以及选择何种公众参与方式。有学者指出，政府开展的很多公众参与活动都是发生在决策制定之后，公众参与的实际影响力相当有限。[8]亦有学者强调，不同公众参与方式所隐含的功能指向是不同的：一是在提供信息充分性与参与者代表性上存有差异[9]；二是在议程设置控制程度与决策制定影响力度上不尽相同。[10]基于公众参与发起者的差异，政府对公众参与的行为选择可以划分为两类，分别是政府主动发起型和政府被动反应型。政府主动发起型，表示由政府主动发起的、鼓励公众参与行政决策和管理程序的行为，即Yang和Callahan所使用的“公众参与行动”(Citizen Involvement Efforts)概念[11]249；政府被动反应型，是指政府由于相关利益群体的集体行动，被迫允许其参与决策制定的行为。还有学者认为，虽然大多数官员认可公众参与的价值，但却由于各种担心、顾虑和理由而倾向于限制公众参与，并采取由政府自主决策甚至封闭决策的方式来制定政策。[12]以邻避冲突事件为例，很多项目在最初的决策制定时并没有让公众参与或只是小范围、低层次参与，但随着反对声音的扩大和事件的广泛传播，地方政府只能迫于各方面压力允许公众参与或者扩大公众参与的范围和层次。

政府对公众参与的不同行为选择受多种因素影响，其中组织环境与官员特性是学者们最为关注的两方面。组织环境视角主要从中观维度出发，更关注政府机构外部环境和科层组织内部环境。官员特性视角主要从微观维度出发，更关注官员个体的心理品格和认知倾向。

第二，官员特性。官员特性可以分为两个层面：(1)官员心理品格。心理品格主要是从官员个人的性格、个性、气质等方面研究其对公众参与行为的影响。调查结果显示，官员的责任意识与服务质量意识越高，越会积极推动公众参与决策制定。[13]191，[19]322官员的公共服务动机越高，其对待公众参与的态度越好。[20](2)官员认知倾向。认知倾向主要是从官员对公众、工作和其他环境因素的认识、感知、判断等方面研究其对公众参与行为的影响。政府允许公众参与是官员对利益相关者压力、公众参与价值和行政现实的反应，官员越认可公众参与的价值、越信任公众，越有可能发起或开展公众参与活动，尽管官员一般对公众持既非信任也非不信任的中立态度。[11]249，[21]

有关公众参与的研究虽然汗牛充栋，但分析政府对公众参与行为选择的文献依然较为缺失，只有为数不多的学者较为系统地关注这一问题，大部分学者只是将此问题作为研究的一个附属顺带提及。正如杨开峰所指出的那样，公众参与研究“缺乏一个解释官员之所以让公众参与决策制定的严谨模型……只有少量的实证研究探讨了影响官员鼓励公众参与意愿的因素。”[22]现有相关研究仍存在提升空间：一是很多研究解释了政府对公众参与行为选择的具体原因，但没有深入挖掘原因背后蕴含的因果机制，也没有提出可供检验的概念或命题；二是一些研究检验了影响官员对公众参与行为选择的相关变量，但在研究政府组织内部运作过程方面存在明显的空白，缺乏政府行为分析的微观基础；三是很多研究给出了政府对公众参与行为选择的某种解释，但缺少分析政府不同行为的理论模型或框架。进一步推进关于政府对公众参与行为选择的研究，需要系统观察政府组织的内部运作，解释政府行为背后的因果机制，并构建一个系统的理论模型或分析框架。

三、分析框架与研究方法

(一)分析框架

“所有行为都是从行动者及其可以施加影响和权威的人可能采取的所有行动方案中，有意无意地选择特定行动的过程。”[23]在西蒙看来，行动者的行为选择即意味着决策。基于此，本文将政府对公众参与的行为选择视为一种广义上的政府组织决策，并从组织决策的角度分析影响政府行为选择的微观基础。

在公共议题中，政府对公众参与的行为选择背后存在着三种影响因素：科层规则、官僚利益和外部压力。在科层规则、官僚利益和外部压力等多重因素的影响下，政府注意力发生转移，进而引发其行为选择的变化。在不同因素支配下，政府对公众参与呈现出不同的行为模式和行为特征。当然，三种因素的划分是一种理想类型，政府行为选择可能受到多种因素的共同作用，但通常情况下只有一种因素占据主导地位。

命题1a：科层规则是上级约束下级的重要手段，科层组织中的层级节制机制决定了下级必须对上级负责。

命题1b：科层规则对公众参与规定的明确化程度越高，政府越有可能严格遵照科层规则开展公众参与活动。

命题2a：政府机构及其成员有自身的利益取向，科层组织中的激励惩罚机制决定了官员的追求政绩冲动。

命题2b：项目工程给官员带来的利益越大，政府越有可能采取限制公众参与影响力的举措开展公众参与活动。

命题3a：政府行为选择受到组织外部环境的显著影响，科层组织中的学习适应机制促使政府与环境之间维持平衡。

命题3b：相关利益群体行动产生的外部压力越大，政府越有可能吸纳民意并开展公众参与活动。

(二)研究方法

本文的研究对象是广州市A区城市更新中的案例。选择广州市A区，一方面是出于研究案例的典型性，另一方面是出于进入现场的便利性。2009年底，广州市政府发布了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)(以下简称56号文)，掀起了广州市新一轮的“三旧”改造热潮。2013—2014年，笔者以实习的名义到A区城市更新改造工作办公室(以下简称更新办)进行了长期的田野调查，通过日常与同事们的访谈、交流以及非参与观察和参与观察，收集了大量的相关文件、档案、图片、影像素材等资料。本文将以“三旧”改造工作的具体执行部门，即A区更新办为分析单位，审视其对待公众参与的行为选择，分析不同行为选择背后的影响因素和因果逻辑。

本文选取的案例发生地点分别位于广州市A区的北社与南村。(1)北社。北社是典型的老城区，居住着大约900户居民，绝大多数是留守的老年人。这里的建筑大多是兴建于20世纪60年代的工厂厂房和宿舍，许多房屋年久失修、摇摇欲坠，居民的生活环境和居住条件非常之差。(2)南村。南村由4个自然村组成，居住人口约4.2万人，其中本地村民约1.2万人、外来人口约3万人，属于典型的城中村。南村的主要经济来源是房屋出租，筒子楼、握手楼和违章建筑比比皆是，各种小型制衣厂和零件加工厂星罗密布。随着外来人口激增，南村原有的公建配套和市政基础设施日趋捉襟见肘，供水、供电不足，环境污染与消防安全隐患相当严重。同时，作为一个有着800多年历史的岭南水乡，南村保留了大量的历史文化遗产，其中最具代表性的当属祠堂。除南氏大宗祠外，村内还存有中华民国广州界碑、抗日英雄烈士故居等多处广州市文物保护单位。2010年A区更新办成立后，北社和南村相继被纳入旧城改造与城中村改造项目，正式开启了城市更新的进程。

四、案例描述

(一)北社改造：主动广泛型公众参与

北社项目是广州市A区按照市“三旧”改造政策实施的第一个旧城改造项目。与之前的政府主导改造项目不同，此次旧城改造实行阳光动迁，将通过两轮征询，充分赋予改造区域居民知情权和参与权。2010年5月，A区更新办举行了北社旧城改造第一轮征询咨询会，并在会后第二天安排工作人员到居民家派发宣传手册和改造意愿征询表，开展宣传解释工作并收集居民的改造意愿。在不到一个月的时间里，90%的居民签订了同意改造意愿书，北社项目顺利通过第一轮征询。在第二轮征询前，A区更新办广泛听取居民的意见建议，委托专业机构组织编制了北社规划设计方案和拆迁补偿安置方案，并于2011年3月上报市政府部门，准备开展征询工作。但是，在2011年4月，广州市规划局编制并颁布了《广州市旧城保护与更新规划纲要》，北社地块被纳入风貌协调区，改造开发强度、容积率等规划条件严重受限。受此影响，市政府部门没有批复北社的规划设计方案和拆迁补偿安置方案。由于方案没有得到上级批复，A区更新办就无法开展第二轮的征询工作，北社改造因此一直拖延至今。

在北社改造案例中，政府部门在旧城改造政策指引下，以两轮征询制为具体工作方式，就改造意愿等问题主动开展公众参与活动。值得注意的是，改造意愿征询直接面向受改造影响的全体居民，政府工作人员挨家挨户，主动上门听取群众的意见和建议。遗憾的是，因旧城改造与上层规划不协调，第二轮的公众参与活动戛然而止。

(二)南村改造：主动限制型公众参与

南村改造是广州市A区最大的城中村改造项目，是市、区重点建设工程。2010年3月，南村对全体村民进行改造意愿征询，95%以上的村民同意进行改造。2011年8月，南村召开全体社员代表大会，80%以上代表同意改造方案。为推动项目建设，2012年初，A区成立了由区政府主要领导和相关职能部门参与的南村改造项目领导小组(以下简称领导小组)，统筹南村改造的政策宣传、审批协调、建设监督和信访维稳等工作。拆迁补偿安置方案是村民最为关切的问题。2012年7月，领导小组编制了《南村改造房屋补偿安置方案(征求意见稿)》，向全体村民派发并征询意见。经过一年多时间的意见征询和反复修改，2014年1月，最终版的《南村改造房屋补偿安置方案》正式出台。这一方案按照村两委、社委、社员代表各层次逐级深入的方式进行通报和讨论，并经2/3以上社员代表同意后进行公示。然而，这一方案未达到80%以上村民同意的比例要求，不少村民通过信访等渠道向相关部门反映意见和诉求，南村改造步履维艰。

在南村改造案例中，政府部门在城中村改造政策指引下，就改造意愿问题和房屋拆迁补偿安置方案问题开展了公众参与活动。需要指出的是，政府部门虽然开展了征询活动，但征询的对象并没有完全直接面向所有利益相关者，而是以村干部和村民代表为参与对象。尽管普通村民有机会提出意见建议，但这些意见建议大都产生在决策基本制定之后。

(三)南村历史建筑保护：被动吸纳型公众参与

南村境内保留了大量的历史文化遗产，城中村改造在一定程度上造成历史建筑周围自然和人文环境的破坏。按照南村改造方案的设计，除市级文物保护单位原址保留外，其余历史建筑将以保护性迁建的形式统一移至南氏大宗祠东西两侧的绿地中。然而，这种迁建式保留方案受到了来自社会公众和媒体的质疑与反对。2011年8月，80多岁的南村南氏最长族人南某某致信广州市人大常委会主任，要求原址保留南村现存的历史建筑。2013年5月，来自广州市规划设计、文物保护等方面的近20位专家学者致信广州市委书记、市长，认为南村改造中对历史建筑的保护性迁建方案较为不妥，建议政府重新调整规划设计方案。广州市本地媒体对南村历史建筑保护也极为关注，连续报道了相关新闻，呼吁政府在改造过程中必须加大对现存历史建筑的原址原状保护。公众的接连来信与媒体的争相报道给政府部门工作带来了巨大的外部压力，南村历史建筑保护引起了市、区领导的高度重视，在做好对信访群众回复的同时，相关职能部门采取了多种方式加强对南村历史建筑的保护工作。

在南村历史建筑保护案例中，政府一开始并没有就历史建筑保护问题开展公众参与活动，而是在接连不断的公众来信和铺天盖地的媒体报道之后，开放了公众参与渠道，接受了社会公众的部分意见建议。

五、案例分析

(一)科层规则与政府行为选择

当然，政府行为选择并非严格依照科层规则，由于科层规则的明确性存在差异，政府在实际运作中经常存在对政策的“通变”行为。根据明确性程度不同，本文将科层规则划分为原则性规定、程序性规定和操作性规定三个维度。其中，原则性规定通常是从宏观层面规定政府需要开展的工作和活动，至于工作和活动是不是一定要开展以及如何开展，并没有严格要求；程序性规定通常是从中观层面规定政府需要开展的工作和活动，该工作和活动虽然是一个必要环节，但关于如何开展却并没有详细说明；操作性规定通常是从微观层面规定政府需要开展的工作和活动，该工作和活动不仅是必要的，而且对如何开展也有非常明确的要求。科层规则的规定越明确，政府开展工作和活动的自由裁量权越受限制。较之于原则性规定和程序性规定，操作性规定对政府开展工作和活动的约束性最强。在北社改造中，相关的政策文件属于操作性规定，对公众参与的参与时机、参与者、参与程序、参与结果使用等都有明确的规定。根据56号文规定，开展旧城改造需要开展两轮征询，其中第一轮征询必须征得90%以上居民同意；如达不到上述比例要求，则不能启动改造。明确的规定使政府的自由裁量权受到约束和限制，政府部门严格按照科层规则开展了公众参与活动。

从以上分析中可以看出，本研究提出的命题1a和命题1b得到了验证。

(二)官僚利益与政府行为选择

从以上分析中可以看出，本研究提出的命题2a和命题2b得到了验证。

(三)外部压力与政府行为选择

在那些受到质疑或反对的政府决策中，利益群体的行动会对政府形成一种外部压力。由于外部压力的大小存在差异，政府对公众参与的行为选择也可能存在不同。如果利益群体能够借助媒体表达利益诉求，与此同时媒体也进行广泛报道，这将对政府产生巨大的外部压力。依据利益群体采取行动所产生的社会压力大小，本文将外部压力划分为个体行动、集体行动和社会行动三个维度。其中，个体行动一般具有一定自发性，由于其行动和策略缺乏组织性，对政府决策产生的外部压力相对较小；精英群体是策划集体行动的领导者，其行动和策略具有一定的组织性，对政府决策产生的外部压力较为显著；社会行动通常是由间接利益群体中的精英群体或媒体组织从公共利益的立场发起。虽然其行动和策略相对缺乏组织性，但不同群体和组织之间的行动将汇成一股联合力量，给政府决策带来强大的外部压力。需要指出的是，不同维度的行动会产生连锁反应，个体行动和集体行动有可能引发社会行动，而社会行动对政府决策的影响力最大。在南村历史建筑保护中，不同阶段的外部压力大小有所不同，政府对公众参与也采取了不同方式。在改造后期，众多社会公众和新闻媒体开始关注南村历史建筑保护问题，并通过各种渠道向政府反映诉求，这些社会行动给政府决策带来了巨大的外部压力。在相关领导的重视和推动下，政府被动开放了公众参与渠道，吸纳了社会公众的意见建议。

从以上分析中可以看出，本研究提出的命题3a和命题3b得到了验证。

六、结论与讨论

在公共行政学百年发展史中，民主行政作为一个理论流派，对推动公共行政的实践发展发挥了不可替代的作用。[38]对当代中国而言，民主行政是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要取向。[39]而实现民主行政，其中的重要内容和环节就是公众参与，即通过公众参与实现共建共治共享。作为一个指向实践的研究议题，公众参与“最核心的问题在于何时或如何使公众参与发挥作用”[40]。改善公众参与的效果，需要从以下几个层面着手：一是提升科层规则的明确性。当前我国政府管理和决策制定中并非缺少有关公众参与的规定，但相关规定的模糊性使其丧失了对政府行为的刚性约束，政府和官员可以通过变通的方式降低公众参与的影响力。因此，提升科层规则的明确性成为改善公众参与的首要之策。在规则制定中，必须明确公众参与的时机、主体、程序和方式等。二是调和官民利益的统一性。如果说完全消除官僚的利己性并非现实，那么调和官民之间利益的统一性则就十分必要。在当前法治国家、法治政府和法治社会的建设过程中，面对社会主要矛盾转化下人民群众日益增长的美好生活需要，政府开展工作必须坚持以人民为中心，维护和保障公众的合法权益。三是强化对外部压力的预见性。政府决策不能局限于内部自上而下的方式，而必须强化战略意识、全局意识和预判意识，主动找寻决策可能涉及的利益群体和产生的社会影响，变被动为主动，实现政府与社会的良好互动。通过上述方面的制度建设，才能规制政府对公众参与的行为选择，逐渐改善公众参与的效果。