我国排污许可证制度：运行现状、存在问题与改进——以浙江省S市K区为例

姚志友，丁洁萍，许玲玲

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)

一、问题提出

长期以来，环境治理和经济发展的矛盾是困扰地方政府施政的关键问题。作为规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，排污许可制度在控制点源污染排放方面的作用得到广泛重视。随着国家进一步简政放权并改革行政审批制度，环境治理重心逐渐从事前审批转移到对排污单位的事中、事后监管，逐渐形成以排污许可证制度为核心的环境管理制度体系。2016年11月国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，要求到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，基本建立法律体系完备、技术体系科学、管理体系高效的控制污染物排放许可制，实现系统科学、精细现代的排污许可证“一证式”管理。2018年1月10日，环境保护部公布了《排污许可管理办法(试行)》，要求排污许可证的申请、受理、审核、发放、变更、延续、注销、撤销、遗失补办应当在全国排污许可证管理信息平台上进行。2018年8月17日，新成立的生态环境部发文对排污许可证承诺书、申请表及格式又作了明确要求。

排污许可证制度，是指排污许可证的申请、核发、执行以及与排污许可相关的监管和处罚等相关制度。[1]排污权交易是排污许可证制度的重要内容之一，排污许可证是排污权的确认凭证和排污权交易的管理载体。党的十八大报告提出，要加强生态文明制度建设，建立反映市场供求和资源稀缺程度的资源有偿使用制度。排污权的有偿使用将调动市场在提高环境资源配置效率、增强排污单位减排意识、改善区域环境质量等方面的积极作用。因此，排污许可证制度的实施既要满足环境管理综合全面的要求，又要满足排污权交易市场灵活快捷的要求。

二、文献回顾

20世纪60年代末，为了缓解环境污染问题，西方国家开始研究污染物排放总量控制，排污权交易和排污许可制度由此发展。1968年，美国经济学家戴尔斯(John H. Dales)最先提出了排污权交易理论，并尝试运用产权手段控制水污染。[2]鲍莫尔(William J. Baumol)进一步论证了排污权交易系统；根据这一理论，在满足预定空气质量标准的条件下，任何污染物排放单位都可依据其排污权进行自由交易。[3]蒂坦伯格(Tom Tietenberg)则对非均匀混合吸收性污染物进行了论证，研究表明在满足交易可行性、环境促进效应和经济效用刺激三方面要求的基础上，排污权交易制度的有效性才能实现。[4]

排污权交易的实践推动了排污许可制度的发展。在排污权交易方面，美国起步较早并取得了丰硕的实践成果。1979年，美国政府首先从大气污染源的管理入手，采取了“泡泡政策”(Bubbles)这样一种排污抵消政策，即在一定空气泡泡(Bubble)内，企业在减少其他地区排污量的前提下，可以在“没有完成空气质量计划的地区”排污，但排污总量不能高于规定的最高标准。这就是补偿体系理论。在此基础上，美国政府进行了排污权交易计划的构建，即为减少排污量的企业颁发“排污减少信用证”(Emission Reduction Credit)，这些信用证可以在企业间进行交易。排污减少信用证也就是排污许可证的前身。得益于排污权交易计划的成功实施，美国政府于1986年颁布《排污交易政策总结报告书》，对原补偿体系进行了扩充，形成了包含泡泡(Bubble)、污染补偿(Offsets)、总量控制(Netting)和污染削减量银行储存(Banking)四项政策在内的排污权交易体系。[5]

我国对排污许可制度和排污权交易的研究及实践始于20世纪80年代，而对于排污权交易市场是否适应中国国情这一问题，学界曾产生激烈的讨论。但随着排污权交易研究的逐渐深入和排污权交易试点的积极实践，排污权交易逐渐成为现实。相关研究可以概括为以下三类：一是排污许可证制度和排污权交易促进了环境资源配置，激活了环境资源的市场活力。毕军认为，排污许可证制度与环境资源有偿使用的衔接，促使了污染排放交易政策发挥积极作用。[6]因此，排污许可证制度改革需要发挥市场的决定性作用，促进环境资源的优化配置。[7]当然，从法律层面对排污权进行界定也是研究重点之一。吕忠梅认为，排污权的本质是环境使用权，具有环境容量资源有限前提下的物权性，因而可以从法律上明确排污交易标的，进一步确定排污权交易的可能性。[8]李爱年从法律属性上厘定排污权为一种“用益物权”，探讨排污权中有关抵押物的性质，为排污权抵押贷款提供了法律保障。[9]二是排污许可证制度和排污权交易的衔接仍存在一些问题。在研究当前排污权相关法律法规后，狄雯华认为中国应谨慎实施排污权交易，因为目前相关法律法规并不完善，关于排污权初始分配的理论机制尚未健全，市场认可度、接受度不高，排污权交易市场存在很大不确定、不稳定因素。[10]三是排污许可证制度与排污权交易制度之间的不相容问题。李挚萍提出，应该构建以排污许可证制度为中心轴的环境治理制度。[11]陆上岭则认为，不能简单将排污许可证制度作为排污权交易中有关染污总量控制制度的附属制度，而是要明确排污许可证制度在环境治理中的中心定位。[12]比如，在固定点源排放控制方面，固定点源排放控制政策就是其最基本的制度和最核心的管理手段。[13]

学界大多认可排污许可证制度与排污权交易在环境治理中的可行性和积极作用。然而在实际运行中，排污许可证制度仍存在政府监管成本过高、管理分散难以形成合力等局限，“一证式”管理要求一种更加科学、更有效率的排污许可证制度。本文以浙江省S市K区为例，分析排污许可证制度与其他环境治理制度之间的联系和衔接现状；从排污权交易市场的流转循环情况、活跃度和发展趋势等方面，分析目前排污许可证制度在促进排污权经济效益方面的局限；最后就如何克服这些局限、提高污染治理的行政效率提出一些建议。

三、K区排污许可证制度的运行现状

浙江省S市K区是我国首批试点排污许可证和排污权交易的地区之一，也是排污许可证管理改革的试点地市，“一证式”管理是改革的重要内容。各地环保局是我国排污许可证的核发部门，K区环境保护局下设六个科室，分别是办公室、财务科、法规科、行政服务科、生态科技发展科和污染防治办公室；直属十个事业单位，分别是区环境保护监测站(挂区环境保护科学研究所、区环境应急监测中心、区机动车排气污染管理中心三块牌子)、区生态保护办公室、区环境监察大队、区污染物总量控制中心、区固体废物管理中心以及下属五个乡镇环保所。作为国内较早试点排污许可证的县区，K区在污染物控制、排污权流转管理等方面积累了一定经验，这也是排污许可证制度运行中的重要内容。本课题组2016年11月深入K区五个乡镇，历经近半年时间，获得关于K区排污许可证制度运行现状的翔实一手资料，并对其存在的问题进行了深入分析。

(一)污染物控制管理

1.排污许可证核发过程中的部门分工。在排污许可证申请、审核、发放的一个完整周期内，排污单位需要向环保局提供详细的信息，供相关部门审核。为了减少管理层级的干扰，K区环保局由行政服务科负责统筹并核发排污许可证，协调其他部门的工作(见表1)。

作为一个综合性的环境管理制度，排污许可证制度与环境影响评价制度、“三同时”制度、污染物总量控制制度、排污权有偿使用制度、排污权交易制度、排污收费制度、限期治理制度等紧密相关。环保局下设科室具体负责这些制度的实施(见表2)。在K区，环保局各科室或部门通过实践“一证式”管理缓解了各项环境保护制度的碎片化问题，实现了对企业排污的全过程监管。

2.污染物控制管理体系的运作。K区的污染物排放控制管理体系主要包括排放总量控制和排放浓度控制两个部分。首先，在污染物排放总量控制方面，K区通过前期审批来控制准入量，后期则运行刷卡排污系统控制实际排污量。具体而言，在项目筹建阶段，排污单位提交环境影响评价文件，行政服务科根据国家和地方标准进行审核，符合生态规划、清洁生产等要求的项目将予以批准实施，由总量控制中心核定并登记污染物排放准入总量。排污单位获得核定的准入总量就具备了购买相应数量排污权的资格，即可以通过区公共资源交易中心有偿取得该数量的排污指标。在排污权有偿使用的前提下，排污单位可以办理临时性排污许可证。待项目建设完毕，排污单位需向相应的环保所申请“三同时”验收，通过验收方能办理排污许可证。在项目运营阶段，排污单位应按排污许可证载明的污染物排放总量控制排污，环保局通过刷卡排污系统和日常执法监督等手段控制和管理企业的排污量。一旦刷卡排污系统显示排污单位污染物排放总量达到排污许可证规定的数量，系统将自动关闭排污阀门，防止超量排污(见图1)。其次，在污染物排放浓度控制方面，K区严格依照国家及地方污染物排放标准中的浓度限值要求。具体而言，污染物排放浓度控制主要依靠省、市、县三级联网的在线监控系统，同时，针对重点监控企业的重点污染源实行监督性监测和日常执法监督。若排污单位达标排放，则根据实际污染物排放量进行排污收费；若排污单位超标排放，则环境执法单位根据其超标程度、超标等级对排污单位处以行政罚款，并要求其限期治理达标(见图2)。

资料来源：K区环保局。

表2 K区环保局部分环境管理制度的职责划分

资料来源：K区环保局。

图1 K区污染物排放总量控制路线

图2 K区污染物排放浓度控制路线

所谓经济手段，是指K区政府部门运用市场机制，以经济刺激的方式，如排污收费(税)[注]2018年1月1日起，《中华人民共和国环境保护税法》开始实施，要求将过去由环保部门征收的排污费，改为由税务部门征收环保税。但是在实际操作中，“税”改“费”并没有完全到位，K区运用市场机制进行调节(收费)的方式目前仍在使用。、排污权有偿使用和交易等，间接影响排污单位的排污行为。排污收费由K区环境监察大队负责落实，以污染源在线监控系统提供的数据为依据，按照有排污就收费、各种污染物多因子叠加总量收费的原则及相关实施细则实行。K区实现了排污企业污水管网全覆盖(没有直接向环境排放污水，排污收费类型主要为废气和噪声)，污水排放由S市排水公司收取污水处理费。在实行排污收费制度的同时，K区自2013年开始试点实施排污权有偿使用和交易制度。排污权有偿使用费需要计算的主要污染物指标为化学需氧量和二氧化硫，2016年又增加了氨氮和氮氧化物两项污染物指标。

(二)排污权交易管理

排污许可证是排污权的确认凭证和排污权交易的管理载体。K区排污权交易主要包括三种途径，分别是政府储备排污权的出让与回购、排污单位富余排污权指标交易和法院查封排污权的司法拍卖。其中，政府与排污单位之间的排污权交易市场称为一级市场，排污单位之间的排污权交易市场称为二级市场。排污单位间的排污权交易可以针对因技术改进而富余的部分排污权指标，也可以针对排污单位停止生产经营而留存的全部排污权指标，但所有排污权交易一定要通过K区公共资源交易中心公开进行。

1.排污权交易市场较为活跃。K区排污权交易指标为废水日排放量，2014—2016年，K区共完成排污权交易96笔、交易指标数约为2.02万吨/日、交易额约1.76亿元，其中二级市场交易89笔、交易指标数高达1.48万吨/日，占市场交易指标总数的73.5%(见表3)。可见，二级市场排污权交易相当活跃，居排污权交易的主导地位。截至2016年12月31日，S市累计交易数量达1 011笔，累计交易总金额约为4.02亿元。与S市其他同级市、县、区相比，K区排污权交易起始时间和交易笔数并不突出，但是K区的排污权交易指标数最大，成交金额最高，占S市累计交易金额的一半以上(见表4)。

表3 2014—2016年K区排污权交易汇总

数据来源：K区环保局。

表4 从试点到2016年12月31日S市各县(市、区)排污权交易统计

数据来源：K区环保局。

①根据2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，项目建设中防治污染的设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，这被称为“三同时”制度。

2.推行排污权抵押贷款试点。2010年开始，K区利用排污权的经济价值，试点推行具有地方特色的排污权抵押贷款。排污单位利用排污权的资产功能，将排污权作为担保物向金融机构提出抵押贷款诉求，这在一定程度上缓解了排污单位的融资难问题。K区排污权抵押贷款的流程大致分以下三个步骤：首先，抵押人向抵押权人提出排污权抵押贷款申请，抵押权人对其排污权价值进行评估和审查；其次，抵押双方达成意愿、签订合同，并在环保局办理抵押登记手续，抵押权人向抵押人发放贷款；最后，当抵押期满，抵押双方结清贷款款项，并在环保局办理抵押注销手续。

K区排污权抵押贷款有三个特点：第一，抵押的最大范围是全部排污指标。这既可以省略前期抵押物判定审核的步骤，缩短流程，又可以避免抵押物消耗的经济问题。第二，排污指标可以进行余量抵押，但只能申请一次。余量抵押是K区在充分解读国家相关法规前提下，为推进排污权有偿使用和交易试点工作而进行的大胆创新。从排污指标的特点看，排污指标可分割、可部分抵押。然而无论办理全部抵押还是部分抵押，抵押权人都有权占有该排污单位的排污许可证作为抵押物。但排污许可证只有一本，办理余量抵押的抵押权人只有抵押登记部门办结后给予的“抵押登记证”，因此K区的余量抵押只能办理一次，即排污单位不能无限次地分割排污指标进行抵押。第三，排污单位对排污权抵押的参与度高。据K区环保局统计，到2016年底，全区共有201家企业办理了排污权抵押贷款，占全区拥有排污许可证企业的半数以上。可见，K区排污单位以及银行对排污权经济价值日益认可，排污权抵押贷款的市场接受程度逐渐提高。

3.排污权抵押单位的监督和处理。抵押贷款存在一定风险，如果抵押人无法偿还贷款，抵押权人则须依法处置抵押物，这就涉及法院对排污权的查封。2014—2016年，K区排污权查封记录为326条，涉及排污权被查封的排污单位为81家，其中：排污权已被法院司法拍卖处置的有16家、查封注销排污权之后又恢复正常的有28家、排污权仍处查封状态的有37家。可见，排污权抵押贷款面临着巨大问题。

四、排污许可证制度运行中存在的问题

K区位于我国经济较发达地区，实施排污许可证制度的时间较早，具有一定的示范效应。但排污许可证制度的运行也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

(一)管理主体多元，难以形成系统合力

虽然K区在环境治理过程中努力实践“一证式”管理，但在排污许可制度实施中仍然分为污染物排放总量控制和污染物排放浓度控制两个体系。由于排污许可证制度运行中涉及不同的环境保护制度，且这些制度分属不同部门，难免出现审批时间长、流程复杂等问题。对排污单位来说，要落实每一项制度、应对各部门的检查，实属不易。这种多头管理在实践中产生以下问题：一是各种环保制度考核办法不同，难以准确衔接。比如，现有的排污总量核算与排污许可证制度分别按照污染物排放总量和环境质量来考核，但污染物排污总量只是固定污染源治理内容中的一部分，范围远远小于环境质量，可见两者考核范围明显不同。二是多种制度重复验收，增加行政成本和生产成本。以排污许可证制度与“三同时”验收制度为例，排污单位在项目建设完成后需进行环保设施竣工验收(即“三同时”验收)，通过后方能领取排污许可证。但领取排污许可证时，排污单位又需要审查是否落实排污许可证所注明的相关要求。这种重复验收同时增加了行政部门和排污单位的负担。三是现有制度未覆盖所有污染物排放控制。目前排污许可证制度的管理项目只包含废气和废水，尚未将噪声、固体废弃物纳入许可范围；管理内容上也只包含了污染排放总量和排污浓度限值，对于排污单位污染治理设施、排污单位日常管理办法、监测维护手段等其他要求没有覆盖，未能做到对排污单位排污行为的持续有效的监管控制。

(二)重审批轻监管，难以做到全程管理

目前排污许可证的管理以核发前的审查工作为主，即排污单位通过环境影响评价审批以及“三同时”验收后，办理排污许可证的申领。环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度三者之间没有形成体系。环境影响评价制度虽然相对完善，但缺少后续的管理衔接，环保部门对通过环评审批的项目无法进行有效监管。“三同时”制度虽然促使排污单位在前期达到治污管理的要求，但相对于整个生产运行期来说还远远不够，排污单位后期治污更加重要。排污许可证制度虽然涉及建设项目的事中和事后监管阶段，但许可证上只包括排污单位的基本营业信息、各项排污指标数值、部分污染物排放标准名称等，有关环境影响评价提出的施工建设期管理措施、日常管理办法、停产恢复期要求等信息却未能全部载明，无法充分发挥精细化管控排污行为的作用，排污许可证制度在实际检查中很难执行到位。

(三)政府主导排污监管，企业环保主体意识不强

在环境管理的过程中，政府通过建立自动监测系统、推行刷卡排污、加强日常执法监督等方式进行监管检查。但是，由于环境主管部门的人力、物力、财力有限，监管难以做到全面覆盖。同时，个别排污单位忽视公共利益，心存侥幸，偷排漏排问题屡禁不止。事实上，排污单位对建设项目负有环境污染是否可控、如何控制的责任，因为排污单位显然对项目涉及的污染物及其影响最为清楚。排污单位应树立自主管理为主的环境治理意识，并根据国家排污许可证制度的要求规范管理，严格按照要求实施生产和经营行为。

五、改进措施：排污许可证电子化模式的探索

虽然排污许可证制度的运行实践并不完美，但K区治理环境污染的成功经验为我国其他地区提供了“K区范式”。排污许可证制度和排污权交易的根本目的是治理环境污染，制度运行中存在的问题需要在实践中不断解决。K区政府逐渐意识到现有管理手段的局限性，试图从技术层面出发，借助信息化手段应对环境综合治理与排污权交易市场的变化。排污许可证电子化模式将简化办理流程、缩短纸质版排污许可证在各部门间流转审核的时间，有助于推动新的“一证式”管理。

(一)电子化排污许可证的建设重点

1.构建平台，实现针对不同主体的分界面管理。电子化排污许可证不仅具有许可证的功能，更是一个信息平台，有利于实现综合管理。对于排污单位用户，界面应包含其建设项目、合法合规承诺书、日常维护台账记录、自行监测方案、执行报告等内容。对于环保部门的用户，界面则应根据相关职能细化设置，各职能部门分别管理本部门职责对应的模块，对其他部门的管理模块只拥有浏览权。这样既减轻排污许可证发证部门的压力，又符合实际管理需求，还能通过共享的信息平台实现部门协作，促使信息资源交换与办公能力整合。对于公众用户，界面应包括排污单位申请信息、政府核发公告、排污单位生产排污过程中的自行监测报告、排污权抵押查封状态及监督执法信息等；同时可以结合公众的投诉举报，设置一键反馈功能，让环境治理与公众监督零距离接触。

2.整合相关制度，实现模块化管理。排污许可证管理要贯穿排污单位项目建设的全过程，即从项目筹建计划到建设审批、从生产运营到停产关闭，管理的范围应涵盖排污单位筹划、建设、经营的全部生产活动。理论上看，电子化排污许可证可以在技术上实现分阶段管理，因此应该按照“事前许可阶段、事中事后监管阶段、停产恢复阶段”三大模块进行建设。事前许可阶段，主要是排污许可证的审批发证，需衔接环境影响评价、污染物排放总量控制、排污权的有偿使用和交易等内容。事中事后监管阶段，需衔接污染物排放总量削减、排污收费、限期治理等制度。这个管理阶段强调排污单位的主体责任，排污单位需及时更新其日常维护台账记录、自行监测方案、执行报告等材料，同时环保部门也需及时更新日常监管记录，结合刷卡排污系统平台监测企业的实际排污量，为排污收费、总量控制等提供依据。停产恢复阶段，排污单位停产并在期限内完成场地恢复后方可注销排污许可证，以实现“谁污染、谁治理”。

3.促进行政机关协作办公，实现协同管理综合许可。电子化排污许可证能实现信息共享，通过建立电子化、网络化、共享化的信息平台实现相关部门的协作化，增加信息沟通，在不同参与主体之间建立整体性交流，实现信息资源交换与办公能力整合，促使公共管理实践过程协作化、整体化。通过电子化排污许可证的完善，让信息像流水一样顺畅地游走于各个组织、各个部门之间，将环保职能部门的行为协调联系起来，形成完整的协作性机制。

综合许可，是指在电子化排污许可证“一证”中体现各环保职能部门对一个排污单位全部污染物，包括水污染物、大气污染物、噪声和固体废弃物的排放许可。这样做既能减少行政审批环节、缓解企业负担，又能避免排污单位为了某一类污染物达标排放而转移污染到另一类别污染物中，造成二次污染。实现协同管理可以从以下几点入手：一是在原有排污许可证基础上扩展管理范围，将水、气、噪声和固体废弃物等各类污染全部纳入管理事项，拓展排污许可证制度的管理内容；二是通过电子化排污许可证，将各项固定点源环境管理制度上下衔接起来，系统地体现各项污染源的管理要求，改变原先多头环境管理的重复或疏漏；三是增加排污单位承诺书，即要求排污单位对申请材料的真实性、自身权责的知晓性以及排污行为的合法合规性进行承诺，确保其主体责任。

(二)排污许可证电子化模式的积极作用

1.适应“一证式”管理的要求。2017年1月原环保部发布《排污许可证管理暂行规定》明确规定，实行排污许可“一证式”管理，即以排污许可证制度为点源环境管理的核心制度，在管理内容上有效整合环境影响评价、排污总量控制、排污申报、排污权交易等固定源环境管理相关制度。这表示排污许可证必须体现排污单位原先的污染物排放标准和排放总量等基本信息，还要包括排污单位施工建设期的环保设施建设、日常生产经营期的运行维护、停产关闭期的恢复措施等信息。这些信息的采集需要耗费政府部门大量的人力、物力成本。电子版排污许可证依托电子信息平台，为承载海量信息提供了保障，同时每次信息变动都是有针对性的部分变动，大大减轻了政府部门的工作压力，有助于其集中精力处理相关数据的审核工作。

2.有利于对排污单位的生产全过程实施监管。根据规定，无论是现有排污单位还是新建项目的排污单位，都需要向具有排污许可证核发权限的核发机关申请领取排污许可证，并明确规定完成时间。不论是建设筹备期、事中生产期还是停产恢复期，排污单位都有不污染周围环境的职责。排污许可证需要体现排污单位在每个阶段的各项环境行为规范、污染防治等内容。纸质版排污许可证只能体现某个时间点的企业信息，如果需要查询企业排污许可证的历史信息，必须到发证机构档案室检索，费时费力。依托计算机强大的存储能力及先进的信息管理平台，电子版排污许可证将储存排污单位每个阶段的相关信息。这样，排污单位无论是在建设筹备期、事中生产期还是在停产恢复期，都纳入了排污许可证的监管范围，确保了环境治理工作的全局性和连续性。

3.有利于政府对排污单位的动态管理。电子化排污许可证的信息是动态的，这体现在许可证核发、变更、延续、注销和重新申领等各方面。当排污单位由于自身发展或外部条件变化调整其原有管理时，原排污许可证所载明的信息就与实际情况不相符，需要变更或重新申领排污许可证。按照规定，首次发放的排污许可证有效期为三年，延续换发的排污许可证有效期为五年。如果企业领取了五年有效期的排污许可证，在此期间政府执行排污总量控制核减或企业发展指标奖励等政策，该企业实际的排污权将发生变动，这使得企业持有的排污许可证信息失实。纸质版排污许可证信息失实在实际工作中难以察觉，这对公众监督带来障碍，也给环保执法人员带来不便。实现排污许可证电子化后，查封、变更等信息变动将即时呈现，既可以避免信息失真的尴尬，又有助于公众和执法人员的监督。