西藏国家级农业综合开发效益分析

禄树晖

（西藏民族大学西藏乡村振兴战略研究所 陕西咸阳 712082）

一、引言:西藏开展农业综合开发的重要性分析

农业综合开发是指在特定区域、特定期间内，在产业政策引导下，通过多渠道、多方式整合资金，通过对影响农业可持续发展的各种障碍性因素领域进行有计划有步骤改造,以有效增强项目区域内农业的综合生产能力，进而产生综合效益的实践活动。分为广义与狭义两种类型，其中广义的农业综合开发是指对农业生产和经济技术条件的综合改造，既包括自然资源开发利用,也包括社会、经济、技术条件改造提升。狭义的农业综合开发则是指集中对农业自然资源开发利用能力提升开展的改造，如中低产田改造、草场改良、农田林网、荒地荒坡荒滩荒水开发利用等。无论广义还是狭义的农业综合开发，其基本特征都是在既定区域内，通过人财物的综合投入，在改善农业生产条件的基础上，实现农业综合生产能力提高。实践表明，1988年农业发展基金设立以来特别是本世纪以来，全国范围内大规模的农业综合开发在夯实农业基础、提高农业综合生产能力、支持农业参与国际竞争、动员生产要素推进农业现代化建设等方面均取得了巨大成就，对农业发展、农村繁荣、农民增收做出了显著贡献。

毋庸置疑，作为全国农业综合开发重要组成部分的西藏自治区（以下简称西藏）国家级农业综合开发自1990年以来取得了显著成效，对夯实农牧业发展基础、改善农牧业生产条件、提高农牧业综合生产能力，实现西藏农牧业提质增效[1]发挥了重要作用。这些成效既体现出全国农业综合开发的一般性，又体现出西藏国家级农业综合开发的特殊性，即西藏国家级农业综合开发一方面是根植于西藏特殊区情基础之上的区域农业综合开发，另一方面西藏国家级农业综合开发反过来又服务于西藏的特殊区情。那么，西藏的特殊区情到底表现在哪些方面？它们又如何影响西藏国家级农业综合开发的特殊性？笔者认为，西藏特殊区情固然体现在独特的自然条件和整体落后的经济发展程度上，但更主要地体现在中央对西藏的特殊战略定位上。其中，独特的自然条件意味着西藏国家级农业综合开发项目一般会产生比内地同类型项目更高的建设成本以及更为艰难的开发条件；整体落后的经济发展程度意味着西藏国家级农业综合开发较之与内地同类型项目需要数量更为庞大的外部资金注入，由此决定西藏国家级农业综合开发总体上属于典型的外生推进型农业综合开发；中央对西藏的特殊战略定位则意味着对西藏农业综合开发项目的效益评价必须立足于生态文明、国家安全、中华民族文化认同和传承的内在要求，既要考察西藏国家级农业综合开发项目的经济效益，更要考察西藏国家级农业综合开发项目的社会效益、生态效益、安全效益、民生效益。本文笔者拟在总结2011-2016年间西藏国家级农业综合开发取得的显著成效的基础上，结合自身在藏工作18年的切身经历和深入西藏国家级农业综合开发项目区开展的实地调查，从投资情况、建设情况、经济效益、社会效益等方面评价西藏国家级农业综合开发的效益及其重要性，藉此为新时代进一步促进西藏国家级农业综合开发项目建设提供借鉴。

二、2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目开展情况分析

概括讲，西藏国家级农业综合开发项目的开展情况及其重要性表现在农业综合开发投资情况和农业综合开发建设情况两个层次。

（一）2011-2016年间西藏国家级农业综合开发投资情况分析

毫无疑问，资金是推进西藏国家级农业综合开发项目的关键，获得数量充裕、来源多样、结构合理的资金是农业综合开发的根本保障。2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目累计投入360829.06万元，其中国家投资245797.37万元，占总投资的68.12%；自治区财政配套77831.66万元，占总投资的21.60%；地市财政配套5374.50万元，占总投资的1.49%；农牧民投劳折资或企业自筹32343.63万元，占总投资的8.8%（见表1）。

表1:2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目总体投入情况 （单位:万元）

表1表明，2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目投资表现出以下特点:首先，西藏国家级农业综合开发的资金投入逐年增加，已成为西藏农牧业加快发展的重要保障。2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目的资金投入是1990-2010年20年间总投资的1.45倍[2]；其次，西藏国家级农业综合开发的资金主要源于国家投资、自治区和地市财政配套、项目区农牧民投劳折资或企业自筹，以国家投资为主，社会资本作用发挥有限，没有金融机构投入。且国家投资与自治区财政配套资金呈逐年递增态势，农牧民投劳折资或企业自筹资金不断下降，其中国家投资占西藏农业综合开发总投资的比重由2011年的57.24%上升到2016年的68.12%。显而易见，上述西藏国家级农业综合开发项目资金投入结构及其特殊性与西藏特殊区情高度相关。作为全国唯一贫困集中连片的省区，西藏广阔地域、贫困程度高、自然条件独特均决定西藏国家级农业综合开发项目与内地相比资金投入多，而与此相对应，西藏经济整体发展程度低、实力弱，社会资本不足，无法满足国家级农业综合开发项目的资金需求，只能依靠国家解决农业综合开发巨大的资金需求，由此形成了西藏国家级农业综合开发的资金投入主要依靠国家财力支持的基本特征。

（二）2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目的建设情况

调查显示，2011-2016年间西藏完成土地生态综合治理220.89万亩，其中中低产田改造21.20万亩，占土地生态综合治理总面积的9.6%；高标准农田建设66.67万亩，占土地生态综合治理总面积的30.20%；益农地开荒0.25万亩，占土地生态综合治理总面积的0.11%；草场建设面积131.51万亩（其中人工种草9.69万亩占草场建设的7.37%），占土地生态综合治理总面积的60.10%；林业建设项目共栽植树木702003株。

表2表明，2011至2016年间西藏国家级农业综合开发项目的建设总任务在七地市分布充分体现出各地市的区位优势和特征，主要表现在:首先，从建设总任务角度考察。2011至2016年间西藏国家级农业综合开发任务220.89万亩，其中拉萨19.93万亩、占总任务的9.02%，日喀则市30.57万亩、占总任务的13.84%，山南市34.89万亩、占总任务的15.80%，昌都市7.876万亩、占总任务的3.57%，林芝市5.578万亩、占总任务的2.52%，那曲市76.08万亩、占总任务的34.44%，阿里地区45.89万亩、占总任务的20.81%；其次，从各地市国家级农业综合开发项目的类型和重点分析，受制于各地市的比较优势约束，拉萨市、日喀则市和山南市国家级农业综合开发的重点开发任务是高标准农田建设，占全区高标准农田总开发面积的89.61%，那曲市和阿里地区国家级农业综合开发任务主要集中于草场建设，占全区草场建设总开发面积的92.66%。

表2:2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目建设任务完成情况 （单位:万亩、株）

三、2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目的效益分析

2011-2016年间西藏农业综合开发项目建设的作用与效益是多方面的，依据上文关于西藏国家级农业综合开发效益特殊性的判断，其经济效益、社会效益和生态效益均是显著的，将对推进西藏农牧业可持续发展和全面建成小康社会发挥重要作用。

（一）2011-2016年西藏农业综合开发项目的经济效益分析

调查显示，与全国其他地区农业综合开发项目的经济效益判断相类似，2011-2016年间西藏农业综合开发项目的经济效益主要体现在农牧业综合生产能力显著提高、畜牧业整体发展水平显著提升、产业化整体经营状况显著加快、农牧民收入明显增加等四个方面。

1、农牧业综合生产能力显著提高。2011-2016年间西藏共实施87.87万亩土地综合治理，其中低中产田改造21.20万亩，高标准农田建设66.67万亩，西藏农业基础设施“瓶颈”制约进一步缓解，农牧业综合生产能力进一步提高。粮食单产亩均增加50至70公斤，新增粮食产量5540.97万公斤，每公斤平均按4.0元计算，年增加经济收入22163.88万元；新增油料674.46万公斤，每公斤平均按8.0元计算，年增加经济收入5395.68万元，共计年均增加经济收入27559.56万元。

表3:2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目农畜产品增收汇总 （单位:万公斤）

2、畜牧业整体发展水平显著提升。2011-2016年间西藏通过实施低中产田改造项目，共开展人工种草9.69万亩，亩均增产1263公斤干草，新增干草12235.99万公斤，每公斤按2元计算，年均增加经济收入24471.98万元。与此同时，西藏国家级农业综合开发项目改善了牲畜营养、提高了幼畜成活率，增强了防抗灾能力、减少了牲畜死亡率。通过实施牛羊育肥项目，年均新增肉产量197.27万公斤，每公斤肉按照80元计算[3]，年均增加经济收入15781.6万元。增加产草量和增加肉产量，西藏年均增加经济收入40253.58万元。

3、产业化整体经营状况显著加快。2011-2016年间西藏通过实施产业化经营项目，西藏牦牛、藏系绵羊、绒山羊、奶牛、藏猪、藏鸡、青稞、油菜、马铃薯、藏药材、林下资源、林果、城郊蔬菜等产业整体经营状况较1990至2010年期间成效显著。西藏扶持龙头53家，经济合作组织1613家，辐射带动能力明显增强。龙头企业、农牧民合作组织把千变万化的大市场与农牧民连接起来，不仅增加了经济收入，也增强抵御市场风险的能力。

表4:2011-2016年间西藏国家级农业综合开发扶持龙头企业与经合组织汇总表 （单位:个）

4、农牧民收入明显增加。农业综合开发能够实现农牧业增产和农牧民增收，让农牧民切实能够有看得到、摸得着的实惠，为发展现代农业奠定坚实基础。2011-2016年间西藏32个县区实施了国家级农业综合开发项目，项目区覆盖691295人，401119人受益，人均年增收1163.02元。其中拉萨市项目区覆盖127803人，受益人数66606人，受益率52.1%；日喀则市覆盖225188人，受益人口84706人，受益率37.62；山南市覆盖156021人，受益人数115361人，受益率73.94%；昌都市覆盖83458人，受益人数71934人，受益率86.20%；林芝市覆盖32152人，受益人数18695人，受益率58.15%；那曲市覆盖54428人，受益人数35752人，受益率65.70%；阿里地区覆盖12245人，受益人数8065人，受益率65.86%。其中昌都市和山南市项目受益率高，项目选项较好，受益面宽、覆盖度大。

（二）2011-2016年间西藏农业综合开发项目的社会效益分析

调查显示，2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目在32个县区梯次推进，覆盖人口约691295人。目前已经初步形成生产能力，项目区农民人均年增收1163.02元以上，通过产业化经营53家龙头企业和1613家经济合作组织能够吸纳新增就业2万人以上。其社会效益主要体现在农牧业基础设施条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、农业科技支撑能力明显增强、农牧业产业化经营水平明显提升、新农村建设步伐明显加快等五个方面。

1、农牧业基础设施条件明显改善。调研显示，西藏国家级农业综合开发在区域布局上以“一江三河”流域的日喀则市、山南市和拉萨市的粮食主产县区为重点；在项目安排上以高标准农田建设、草场建设和生态综合治理为重点，形成了集中力量办大事、突出重点抓关键的工作格局。2011-2016年，西藏建成66.67万亩高标准农田、21.2万亩中低产田改造、0.25万亩益农地开荒、121.82万亩高效草场，改善灌溉面积77.63万亩，新增灌溉面积30.58万亩，新增除涝面积16.88万亩，农牧业基础设条件得到明显改善，缓解了西藏农牧业生产基础设施落后的瓶颈制约。

表6:2011-2016年间西藏国家级农业综合开发土地治理项目开发成效汇总表 （单位:万亩）

2、农业综合生产能力明显提高。调研显示，西藏国家级农业综合开发以促进农牧业可持续发展为主线，着力改善农牧业生产条件，促进农牧业适度规模经营，提高农业综合生产能力。2011-2016年间西藏建成完成了66.67万亩旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，综合治理了121.82万亩高效天然草场，农牧业生产基础得到了极大改善，农牧业资源利用率、土地产出率和劳动生产率不断提高，有效巩固和提高农牧业综合生产能力，实现“藏粮于地”，夯实了农牧业增产稳产的根基。

3、农业科技支撑能力明显增强。调研显示，西藏国家级农业综合开发坚持“以人为本、扶智优先、全力扶能”原则，坚持把科技示范推广作为推进现代农业发展的重要内容，把开发与科技推广示范有机结合起，不断提高科技水平，在先进适用技术集成组合、加强农业技术培训服务、促进科技进村入户等方面开创新局面。2011-2016年间西藏示范推广了藏青2000号、山青9号、山冬7号、山油2号、山油4号、藏油5号等优良品种66.67万亩，开展了黄牛改良（以黑白花为主）、牦牛育肥、草原病虫害防治、植物病虫害防治，开展农牧民先进适用技术培训7万人次，通过典型示范、辐射带动，开发区农牧民科技素质、科技应用水平显著提高，科学技术在农牧业发展中的支撑作用将会越来越强。

4、农牧业产业化经营水平明显提升。调研显示，西藏国家级农业综合开发加大产业化经营项目建设，着力推进牦牛短期育肥、奶牛养殖基地建设、藏系绵羊短期育肥、绒山羊短期育肥、藏猪藏鸡养殖基地、蔬菜生产基地、林下资源及藏药材基地、青稞基地、林果生产基地建设，着力推进农牧民专业合作组织、专业大户、龙头企业为主体的新型农牧业经营体系建设，着力推进传统农牧业生产方式转变，着力推进生产经营规模化、专业化，生产技能科学化、机械化，生产方式标准化、市场化。2011-2016年间西藏通过实施产业化经营项目，西藏农牧业产业化经营水平大幅提升。诸如高原乳、高原牦牛肉、黑青稞、藏药材、贡嘎红土豆、南木林艾玛土豆、芒康红葡萄酒、荞麦酒、天麻、灵芝菌、阿旺绵羊等一批特色优势农畜产品正在逐渐形成竞争能力而畅销国内外。

5、新农村建设步伐明显加快。调研显示，西藏通过实施国家级农业综合开发项目，过去水系零乱、土地高低不平的状况在项目区已经不复存在。土地平整、格田成方、道路纵横、树木成荫的西藏新农村建设步伐明显加快，为农牧区经济发展创造良好的投资环境，为西藏新农村建设和实现农牧业现代化夯实基础。

（三）2011-2016年间西藏农业综合开发项目的生态效益分析

调查显示，2011-2016年间西藏国家级农业综合开发坚持“在开发中保护、在保护中发展”的原则[4]，发展方向和建设项目与《西藏自治区主体功能区规划》和《西藏自治区环境保护条例》保持高度一致，在保护改善农田生态环境、提高水资源利用率、提高农田防抗灾能力、三配套工程初见成效、促进农业可持续发展等五个方面彰显其显著生态效益。

1、保护改善农田生态环境。调研显示，西藏国家级农业综合开发区通过增厚土壤耕作层，实施合理耕作、平衡施肥等农业技术措施，土壤有机质含量进一步增加，土壤理化性状得到改善，保水、保肥、通气能力明显增强。通过完善农田林网建设，做到了涵养水源、防风固沙、防御干热风，调节田间小气候，维护农田生态平衡。项目实施后，可新增农田防护林网702003株，高效草场121.82万亩，生态环境明显改善，生态文明建设加快推进。

2、提高水资源利用率。调研显示，西藏国家级农业综合开发区通过不断完善农业节水机制，大力推广渠道防渗、管道输水、微灌喷灌、覆膜沟播等综合节水措施，可以大大提高项目区灌溉用水效率，有效减少农业灌溉水资源的浪费，促进水资源可持续利用。通过渠道衬砌、河沟护砌、边坡治理，减少水土流失，加大山体滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害防治力度，完善监测预警机制，增加农牧业灾害保险险种，增强防抗灾能力，各种配套建筑物的兴建和绿化的实施，将成为流域的人工景点，美化流域环境。

3、提高农田防抗灾能力。调研显示，西藏国家级农业综合开发区通过实施水利工程，有效提高灌溉水利用系数，扩大灌溉面积，提高灌溉保证率，抗旱能力将明显加强；排水系统完善配套，涝水能及时排除，旱作物的涝渍灾害将明显减轻。这些都有助于高产、优质、高效农业的发展，为农业发展创造条件。

4、三配套工程初见成效。调研显示，西藏国家级农业综合开发区通过“牲畜有棚圈、草场有围栏、冬天有贮草”三配套工程建设，主要在那曲市和阿里地区新建了一批高质量、高标准的育肥暖棚、畜圈、草料库，购置了一批先进养殖设备、加工设备和兽医设备，农牧区生产、农牧民生活和农牧业生态环境得到了较大改善，增强了农牧民防灾抗灾能力。

5、促进农业可持续发展。调研显示，西藏国家级农业综合开发区通过对流域的综合治理，改善了相关基础设施条件，加强了道路绿化、渠道绿化、农田林网、小流域治理等生态建设，形成了大面积绿色植被，改善区域土壤、气候等自然条件，为野生动物提供广阔的生存空间，有利于丰富区域的生物多样性。同时，提高土地的利用价值，增强人们保护和建设生态环境的意识，有利于流域可持续发展。

四、结 语

综上所述，2011-2016年间西藏国家级农业综合开发项目经济效益、社会效益、生态效益等层面均取得了显著成效，这些成效既体现出全国农业综合开发的共性，又体现出西藏国家级农业综合开发的个性，即西藏国家级农业综合开发一方面是根植于西藏特殊区情基础上的区域农业综合开发，另一方面西藏国家级农业综合开发反过来又服务于西藏的特殊区情。因此，立足西藏特殊区情总结西藏国家级农业综合开发项目的成效，着力推进农牧业基础促进工程，对科学定位西藏“三农”工作新起点、新目标和新任务，进一步夯实农牧业生产基础，坚定不移实施西藏乡村振兴战略具有重要意义。