西藏区域协调发展的目标内涵与评价指标构想

毛阳海，贾雁岭，王 婷

（西藏民族大学财经学院 陕西咸阳 712082）

习近平总书记在党的十九大报告中，将新时代中国社会的主要矛盾定义为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；并指出“在全面建成小康社会的决胜期”，要“紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略”等七大战略。作为“七大战略”之一的“区域协调发展战略”已经并将长期成为我国区域经济发展的统领性战略。2018年1月，西藏自治区（以下简称西藏）人民政府主席齐扎拉在西藏第十一届人大一次会议上，代表新一届自治区政府提出全面落实“七大战略”，正确处理好“十三对关系”，着力实施“十大工程”。其中“区域协调发展工程”是“十大工程”中的第八个工程，这样，“区域协调发展”在西藏既是“七大战略”之一，又是“十大工程”之一，彰显其重要的战略地位。

一、国家区域协调发展战略的提出及其目标内涵

我国区域发展战略在经历了区域经济平衡发展战略（改革开放之前）、非均衡区域发展战略（1979-1991年）之后，从1992年起进入区域协调发展战略时期，并得到不断发展和完善。区域经济平衡发展战略造成了发展脱离区域实际和严重的低效率问题。非均衡区域发展战略使得我国东部沿海地区尤其是经济特区、沿海港口开放城市以及沿海经济开放区，实现了“率先发展”，进而推动了我国国民经济整体发展。但地区间经济差距尤其是东中西部三大区域的经济发展差距日益扩大，各地投资攀比、重复建设、地方保护主义等问题也日益突出。1992年召开的党的十四大，正式把实现区域协调发展上升为战略任务。从党的十四届五中全会到党的十五大，中央一直都在强调要促进地区经济合理布局和协调发展，逐步缩小地区发展差距。2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次对东部、中部、西部、东北这“四大板块”的战略布局进行了完整表述，并首次明确了区域协调发展的总体思路。[1]区域协调发展也是党的十六届三中全会提出的科学发展观内涵中“五个统筹”之一“统筹区域发展”的要求，是围绕我国“四大区域”（东部、中部、西部和东北）各自的优势和全国整体需要而制定的区域发展战略，旨在通过区域间的合作达到相互适宜的状态。[3]经过党的十八大以来区域协调发展的实践，我国已经形成“四大板块+三大战略”①新的区域协调发展战略布局。党的十九大将新时代中国社会的主要矛盾定义为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”后，区域协调发展也因此成为区域经济的统领性战略。

协调发展的基本要义是协调和处理好发展中涉及的各种重大关系。绝大多数学者都不赞成把区域协调发展等同于消除差距、齐步走式的区域平衡或均衡发展，强调协调不回避差别，但协调的目标是要缩小差别。[4]还有一些学者认为，区域发展是一种非均衡协调发展，即是一种适度倾斜和协调发展相结合的发展战略。[5]习近平总书记在2017年12月召开的中央经济工作会议上，提出了区域协调发展的三大目标:“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。”[6]这是关于我国区域协调发展目标最权威最简明的表述。

根据我国区域协调发展的相关研究和实践，大致可以把区域协调发展目标归纳为四大领域、三个空间层次、五大目标。四大领域包括经济协调发展、社会协调发展、文化协调发展、生态协调发展。三个空间层次包括空间经济区（如上述“四大区域”、城镇与乡村）、主体功能区、经济圈与经济带。五大目标包括:一是区域比较优势得到有效发挥；二是生产要素能够在各地区之间顺畅流动，能形成统一、开放的大市场，市场一体化水平提升；三是区域收入和消费差距控制在合理范围；四是地区基本公共服务均等化；五是区域资源能有效利用，有利于保护和改善生态环境，各区域经济增长与人口资源环境之间实现协调、和谐发展。[7]

二、西藏实现区域协调发展的目标内涵

西藏区域协调发展的目标在框架上显然要和全国区域协调发展目标保持一致，同时在具体目标上要体现出西藏的区情和特色。我们设想，西藏区域协调发展目标可以归纳为四大领域、四个空间层次、五大目标。四大领域和全国相同，即包括经济、社会、文化、生态四个方面的协调发展。四个空间层次包括四大经济区域②，城乡经济区域，主体功能区，经济圈带廊。四大领域、四个空间层次界定了区域协调发展的外延，五大目标则指明了区域协调发展的内涵。

关于西藏区域协调发展的目标内涵，既需要考虑全国的统一目标框架，也需要考虑西藏环境和经济社会发展的特殊性，我们从内涵上提出以下五大目标。

（一）区域资源禀赋和比较优势得到有效发挥

实现区域协调发展不等于要消除各区域的特色和差异，反而要更重视发挥各区域资源禀赋和比较优势，突出各自的特色和差异。实现区域差异化而非趋同发展，是缩小区域发展差距实现区域协调发展的重要路径，像西藏这样缺乏科技和市场竞争优势的后发展区域更是如此。西藏要实现与兄弟省区市协调发展、实现内部区域协调发展，在相当长时期内都要实行特色经济追赶战略，依靠发挥各区域资源禀赋和比较优势，做优做强各区域特色产品和特色企业，同时也需要注意特优并举，特色经济也不是“一特就灵”，也会不进则退，在“互联网+”、人工智能和经济全球化时代，特色资源、特色产品很容易被他人复制和超越。因此，发挥资源禀赋和比较优势不只是要和特色经济联系在一起，也要和提高比较劳动生产率和竞争优势联系在一起，要提高特色经济的规模、效率、质量、科技含量和知名度，坚持走特色优质高效、集聚集约的发展路子。一个区域的特色经济要特而优、特而强、特而大、特而久，才能缩小与其他区域的经济发展差距，进而实现区域协调发展目标。

（二）实现基本公共服务均等化

众所周知，包括公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障、文化体育等在内的八大类基本公共服务，是最基本的民生需求③。推进基本公共服务均等化是区域协调发展战略的一项重要而艰巨的任务。西藏由于长期得到中央政府的特殊扶持和全国对口支援，享有的基本公共服务水平较高，其综合水平分值近几年一直位居全国第一。[9]但各区域间基本公共服务不均衡问题很突出，据中国社科院2015年发布的《公共服务蓝皮书》披露，西藏首府拉萨的基本公共服务满意度超过北京、上海、广州等一线城市，是全国基本公共服务水平最高的城市；而阿里、那曲、昌都、日喀则的一些偏远地区，居民还存在就业难、看病难、上学难以及基本生活很不方便、享受不到高质量的文化体育服务等问题。尤其是在西藏城乡之间，居民享有公共服务（特别是教育、医疗、文体、社会服务）的水平和质量差距很大。因此，西藏实施区域协调发展战略，也要紧扣这个目标，补齐城乡区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等短板，使腹心地区和边远地区、经济较发达地区和落后地区以及城乡的群众享有均等化的基本公共服务。

（三）实现基础设施通达程度比较均衡

基础设施对经济增长和民生改善有重要影响。基础设施水平的高低往往决定了一个地区生产、营销和居民生活成本，生产营销成本的不同又决定了产业的空间分布。推动基础设施均衡发展是区域协调发展战略的一个重要目标。西藏经过和平解放以来近七十年的建设，基础设施条件已经有了极大改善、瓶颈制约已初步缓解。青藏铁路已经通达那曲、拉萨、日喀则，其扩能提速改造也初步完成，川藏铁路正在建设，国家已决定加快建设进度；公路已经四通八达。据统计，截止到2018年底，西藏公路通车里程已达9.74万公里，乡镇、建制村通畅率达82.49%、47.86%。[10]但由于受自然地理环境和经济发展基础的影响，腹心区域和边远区域、城乡之间的差别仍很大，一些偏远乡镇和村落还没通油路、公路通畅率也不高，上学、就医、购物、用水用电等条件仍不理想。应把新农村建设、扶贫攻坚、农业综合开发、全面小康社会建设、乡村振兴战略、固边富民、对口援藏等政策资源整合起来，加速改善偏远区域和乡村的基础设施条件，使各区域和城乡的基础设施通达度、便利程度大体均衡。

（四）区域城乡经济社会发展差距缩小到合理水平

缩小区域差距是区域协调发展内涵的组成部分，它可以单独作为区域协调发展的一个目标也可以包含在其他目标之中，由于西藏区域城乡的发展差距比较突出，远高于全国平均水平，我们觉得有必要将其单列为区域协调发展的一个目标。根据我们对2009-2016年西藏区域发展差距测度的结果并参考一些学者提出的区域协调发展内涵和标准。[11]我们认为，西藏城乡居民人均可支配收入之比降到2:1以内，城镇、农村居民可支配收入的标准差系数分别降至0.1、0.05以内，藏东、藏中、藏西三大区域的Theil熵值（泰尔指数）降至0.4以内，7个地市人均GDP的标准差系数缩小至0.5以内（即实现σ趋同）④，边远地区、乡村的经济增长率、居民可支配收入增长率持续超过中心地区和城镇（即实现β趋同），就可以认为基本实现了区域协调发展目标。

（五）人民生活水平大体相当

实施区域协调发展战略，要践行以人民为中心的发展思想，坚持共享发展，缩小不同区域和城乡间的居民收入和生活差距，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。实现区域协调发展，西藏既要在经济发展和人民生活方面缩小与全国平均水平的差距，与全国同步消除绝对贫困和全面建成小康社会，跟上全国现代化建设的步伐，又要缩小内部各区域经济发展和人民生活方面的差距，使各区域和城乡间的人民生活水平大体相当。经过民主改革60年尤其是改革开放40余年来的加快发展，西藏区域发展严重失衡状况已有明显改善，城乡居民人均可支配收入之比已由2000年的4.84:1缩小到2018年的2.95:1。然而与全国相比，西藏区域和城乡间的发展水平和人民生活水平差距仍比较突出，边远地区与腹心地区之间的经济社会发展水平、生产生活环境、居民生活水平和质量的差距尤为明显。2018年，全国城乡居民人均可支配收入之比为2.67:1，西藏城乡差距仍比全国高大约0.3。西藏要落实好区域协调发展战略，实现共享发展，需要紧紧抓住西藏属于全国“三区三州”⑤深度贫困地区中唯一一个省级集中连片特殊贫困地区这个重点，补上农村贫困人口脱贫这个短板，坚决打好精准脱贫攻坚战，加快边远地区和后发展地区的小康示范村建设，确保到2019年底基本消除绝对贫困，2020年与全国同步全面建成小康社会。推进区域协调发展，结果公平是最终目标，但更具有基本意义的是，要最大限度地创造机会公平、起点公平、过程公平，要调动各地区人民群众创业创新的积极性，努力提高其科技文化素质和产业经营能力，增加就业、创业和参与特色产业经营的机会，共同创造财富，同时要完善利益联结机制、促进分配公平，最终促进各地区人民的收入水平和生活质量趋于一致，实现区域协调发展目标。

表1:反映西藏区域协调发展目标的测度指标体系

三、测度评价西藏区域协调发展目标的指标体系构想

我们根据上述西藏区域协调发展的目标内涵，参照相关测度评价区域协调发展目标的研究成果，结合多年研究西藏经济和多次进藏调研所了解的西藏各区域社会经济发展和人民生活的实际情况，以及数据采集的可行性，构想出了如下测度评价指标体系（见表1）[2]。现有测度区域协调发展的指标体系大多只包括经济增长、经济结构、公共服务和发展潜力4个一级指标。我们设想的测度指标体系包括7个一级指标，扩展了经济规模、区域布局、要素流动与市场一体化、经济发展与生态环境的协调、地区间互联互通与经济关联度等内容，我们认为增加这些指标，可以使测度结果更贴近西藏区域发展的实际。需要说明的是，指标权重赋值是基于我们进藏调研认知和与西藏统计部门专家交流而设定的。“基本公共服务”分类项目西藏和全国有所不同，我们在设计指标时参照两方面分类和现有相关研究成果进行了归整综合处理。

本文的主旨是论述西藏区域协调发展的目标内涵，构建此评价指标体系的主要目的是为了能更细致地阐述该目标内涵。该指标体系若用来测度还有优化和完善的余地，对其加以优化和运用（测度），是值得继续深化研究的课题。

[注 释]

①四大板块指西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部加快发展；“三大战略”指京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略和一带一路战略。

②西藏十三五规划把西藏分为四大区域，即藏中南、藏东、藏北、藏西，其中藏中南包括拉萨市、日喀则市、山南市、林芝市，藏东包括昌都市，藏北包括那曲地区，藏西包括阿里地区。但现在多数文献或自治区政府文件仍习惯于划分为藏东、藏中、藏西三大经济区域。

③按照藏政发〔2019〕18号通知，西藏可实施的基本公共服务被分为基本就业服务、基本养老服务、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等六大类。

④我们在西藏文化传承发展协同创新中心2018年重大委托课题“西藏经济社会发展‘十大工程’研究”的子课题“着力推进区域协调发展工程研究”（项目编号:WTZD20180108）的研究报告中，对2009-2016年西藏三大区域、七个地市的人均GDP、城乡居民可支配收入的差距进行了计算。

⑤三区三州的“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州，是国家层面的深度贫困地区。