加快劳动力输转助推精准脱贫研究*——以甘肃省为例

王璠，王伟

（中共甘肃省委党校（甘肃行政学院），甘肃 兰州 730000）

一、引言

2018年6月15日中共中央国务制定颁布了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，对如期打赢脱贫攻坚战做出了全面部署。中央提出“打赢脱贫攻坚战”这一任务以后，学术界进行了深入广泛的研究，但作者通过对这些成果进行系统分类研究，发现对劳动力输转助推精准脱贫研究的成果非常少，这与发展劳务产业在精准扶贫中的地位极不相称。因此，文章以甘肃省“劳务输转”为例，运用文献研究和实地调查、定性与定量相结合方法，系统研究甘肃省加快劳务力输转助推精准脱贫取得的主要成绩、存在的问题，进一步提出有针对性的政策建议。

二、加快劳务力输转助推精准脱贫的特殊性探讨

研究表明，深度贫困地区到2020年如期打赢脱贫攻坚战是坚中之坚、难中之难，加快推进劳务输转具有特殊的作用[1]。

（一）从致贫原因看，加强培训是提高贫困户收入的重要措施之一

截至2017年底甘肃省剩余的建档立卡贫困人口为189万人。通过扶贫大数据管理平台对2017年底甘肃省剩余的189万贫困人口致贫原因分析，得出致贫原因所占比例分别为：缺资金占48%；缺技术占20%；缺劳动力占9%；因病致贫占6%；缺土地占6%；自身动力不足占6%；因学致贫占2%；交通条件落后占2%；因残致贫占1%。具体如图1所示。

从致贫原因看，缺技术排在致贫因素的第二位，有20%的建档立卡贫困户因缺技术导致贫困，需要加强培训，通过获得实用技术而实现脱贫。

图1 甘肃省未脱贫人口致贫原因比例图

（二）从收入渠道看，工资性收入是建档立卡贫困户最主要收入

要解决“两不愁”问题，关键要使建档立卡贫困户有稳定的收入。当前贫困户收入由经营性收入、转移性收入、工资性收入、财产性收入四部分构成。国家确定的深度贫困地区是“三州三地”，分布在甘肃省的是“两州一县”，即临夏回族自治州、甘南藏族自治州、天祝藏族自治县。依据甘肃省扶贫大数据管理平台2018年1月份统计数据分析，在“两州一县”建档立卡贫困人口2017年年人均收入4 018元，与甘肃省贫困户2017年年人均收入4 025元水平大致持平。其中，工资性收入2 026元、转移性收入1 048元、经营性收入915元、财产性收入30元。排在第一位的工资性收入占贫困户人均收入的50%；排在第二位的是转移性收入，占贫困户年人均收入的26%；排在第三位的经营性收入，占贫困户年人均收入的22.8%；财产性收入仅仅占贫困户年人均收入的0.7%。2017年甘肃省深度贫困地区贫困户收入构成比例具体如图2所示。

图2 2017年甘肃省深度贫困地区贫困户收入构成比例

（三）从贫困户收入增长空间看，劳务收入增长最快

一是经营性收入占贫困户人均收入的22.8%，经营性收入对贫困户增收的贡献偏低。大多数贫困户种植粮食主要是自己消费，对贫困户现金收入贡献不足。种植业的生产周期在西北地区最短也要一年，养殖业生产周期更长，同时还要受自然风险与市场风险的影响，有些种植业与养殖业经济效益到2020年可能还没有产生，对增加贫困户收入并不能产生立竿见影的效果。

二是财产性收入30元，仅仅占贫困户人均收入的0.7%，对贫困户收入增加贡献明显不足。总之，由于贫困户经营性收入偏低，财产性收入对收入增加贡献明显不足。主要以转移性收入与劳务收入为主，而转移性收入是根据政策标准固定给贫困户的收入，变化不大，对贫困户收入变化影响最大的就是劳务收入。贫困户家里主要劳动力普遍进城务工，农民形象地把劳务输转称为“铁杆庄稼”，但由于缺技术，收入普遍较低，需要加大对其进行实用技术的培训。

通过分析可以得出，加快对贫困户劳动力培训与输转，是贫困地区增加贫困户收入最有效的途径之一。因此，甘肃省高度重视贫困户劳动力输转，按照培训—输转—就业—稳定脱贫的思路，制定了《甘肃省就业培训三年行动计划（2018—2020）》，计划未来三年培训精准扶贫劳动力90万人，对建档立卡贫困户中有输转意愿的劳动力实现应输尽输，支撑和带动60万以上贫困人口收入达到现行标准下脱贫的收入水平。

三、甘肃省加快劳务输转取得成绩

为加快推进贫困地区劳务输转，甘肃省出台《甘肃省就业培训三年行动计划（2018—2020）》，对未来三年甘肃省劳务输转做出全面部署。2018年下半年在甘肃省委省政府的统一部署下，作者参与对全省劳动力输转的全面调研。甘肃省出台的就业培训政策，在加快推进劳务输转方面取得了初步的成效。

（一）建立建档立卡贫困户劳动力实名制登记数据库，准确掌握建档立卡贫困户劳动力信息

根据甘肃省相关政策的统一要求，在全省建立省、市、县、乡、村五级联动，上下贯通的建档立卡劳动力实名制登记数据库，反映建档立卡劳动力基础信息。通过在数据库中对建档立卡贫困户劳动力的就业培训、转移就业、返乡创业、公益岗位、扶贫车间等信息进行摸排核实和采集录入，实行季度跟踪管理和信息更新，实现了劳动力就业输转信息动态化管理。截至2018年8月底甘肃省统一的数据库已经建立，所有建档立卡贫困户劳动力信息全部录入。

（二）加强贫困劳动力培训，不断提升其就业能力

根据《甘肃省脱贫攻坚就业扶贫三年行动计划（2018—2020）》提出的要求，所有贫困县结合本地的实际情况，积极开展劳动力培训工作，呈现出以下五点基本特征。

1.从培训的内容看，以市场需求为导向实施分类培训。根据农村劳动力就业分布情况，实施分类培训。对在农村从事农业生产的劳动力，主要进行农业实用技术的培育，提高发展现代农业的能力，通过发展农村种养业，提高收入。例如苹果是静宁县主导产业，县上举办果树、养殖培训100期4 986人，农村实用技术培训7 600人。对有外出务工意愿的劳动力，主要进行就业技能的培训，提高务工的工资水平。例如积石山县按照“干什么学什么，缺什么补什么”的原则，坚持以短期培训和掌握实际操作技能为主，积极开展汽车驾驶、挖掘机、装载机、陇原巧手等专业技能培训，累计培训220余人，其中180多人实现了稳定就业。对留守妇女，开展特色培训。例如静宁县举办家政服务、插花、编织等妇女特色培训20期1 000人，通过订单化全部输转就业。对有创业意愿的开展创业培训，提高创业的能力。例如临夏县鼓励引导返乡创业人员办企业，围绕特色产业打造“一村一品、一村一景、一村一韵”的美丽村庄，打造农业主题公园，吸引返乡创业227人（其中返乡大学生15人，返乡农民工212人），建成规模以上企业两家，实现就业360人，带动当地就业500户2 000多人。

2.从培训的方式看，采取灵活多元化的方式。为满足市场对劳动力多元化需求，各地结合当地实际与就业需求，不断提高培训质量。在政府承担大量劳动力培训任务的同时，不断创新培训方式，实行多元化的培训方式。有些贫困县委托企业或用人单位进行培训，实现培训与就业的无缝对接，使贫困户实现稳定就业。例如东乡县与浙江宁波奥克斯公司达成初步协议，对建档立卡户进行培训输转，在县职校培训气焊15—20天后，输转到奥克斯空调公司就业，月工资达6 500元左右。有些县区组织农技专家深入到乡镇村庄、田间地头，对农民进行苹果树剪枝、牲畜养殖等实用技术培训，解决农村生产中难题，促进农村经济发展。有些县区与高等学校、专业技校进行合作开展劳动力培训。例如东乡县在兰州东方职业技能培训学校、宏达驾校开办挖掘机、装载机、汽车C照、电焊工（气焊）等培训班，建档立卡贫困户每人培训补贴3 650元，培训结业合格的一次性发放500元/人的务工补贴。

3.从资金保障看，普遍加大对培训的投入。根据规定对培训对象实行不同的补助标准：A类人均补助1 200元；B类人均补助1 000元；C类人均补助600元；D类人均补助300元。为了保障培训顺利开展，各县还安排专项财政资金，统筹扶贫资金，对劳动力培训进行支持，保证了对贫困户劳动力大规模、高质量的培训。例如渭源县在县财政十分困难的情况下，2017年全县安排344.92万元扶贫专项资金用于农村贫困劳动力培训，2018年安排扶贫专项资金1 583.8万元，整合省市培训项目资金151.5万元，就业补助资金150万元，各类培训资金达1 885.3万元，为有效高质量开展培训提供了经费保障。

4.从培训特色看，立足地方特色打造劳务品牌。甘肃省历史悠久，自然环境差异巨大，孕育出丰富多彩的地方文化。各地立足当地文化，打造地方特色鲜明的劳务品牌。例如张家川回族自治县挖掘回民饮食文化特色，打造“张川伊香拉面师”品牌。着力抓好“张川伊香拉面师”技能培训，认真做好技能鉴定、岗位推介等服务，尽力做到“包训包会包就业”，拓展了增收致富渠道。累计发展清真餐饮经营店18 850家，从业人员10万人，年创收36亿元，年产值达120亿元，带动10 000多个贫困家庭实现稳定脱贫。2018年培训“张川伊香拉面师”895人，其中建档立卡贫困户549人。

5.从培训结果看，劳动力培训成效显著。各地根据甘肃省委省政府的总体要求，结合当地的实际情况，大力开展劳动力培训，取得了显著的成绩。截至2018年8月底，甘肃省共输转城乡富余劳动力506.2万人，完成年计划500万人的101.2%，创劳务收入841.7亿元。甘肃省各市（州）、县劳务办从扶贫办摸底建档立卡贫困人口有189万人，其中有输转意愿的建档立卡贫困劳动力37.1万人。共输转建档立卡贫困劳动力35.9万人，占8月底总输转人数506.2万人的7.1%；占有输转意愿建档立卡贫困劳动力37.1万人的96.8%。创劳务收入47.6亿元，占劳务总收入841.7亿元的5.7%。完成年计划1 050亿元的80.2%。有组织输转占劳务输转总数接近52.8%。

（三）政府开展组织性输转，多渠道多层次多形式促进转移就业

甘肃省省直各厅局、市县各部门充分利用各种渠道，收集各地用工信息，通过各种措施提高对建档立卡贫困户劳动力的有组织输转。

1.各地举办劳务专场推介会，推进劳动力有组织输转。各县区发挥各种优势，搭建各种平台、举办劳务专场推介会，组织劳动力有组织输转。例如天祝县搭建平台举办企业用工专场招聘会8场次，吸引62家企业提供3 300多岗位供有务工需求者进行选择。

2.各地充分发挥社会力量，促进劳动力的有组织输转。各县区充分发挥社会力量，通过各类劳务派遣公司、劳务中介机构以及劳务经纪人，对劳动力有组织输转，实现稳定就业。例如庄浪县充分发挥劳务经纪人和劳务带头人的带动推介作用，每年向北京、新疆、福建、江苏、宁夏、兰州、天津等劳务基地输转劳动力6万人（次）。

3.充分发挥东西部劳务合作，促进劳动力的有组织输转。各县区充分发挥与天津、福州、厦门、青岛等东西部扶贫协作机制，组织贫困户到东部帮扶地区就业，强化劳务协作机制，深化协作内涵。例如张家川县紧抓东西部对口帮扶协作机遇，加强与天津港保税区人社局、天津天保人力资源有限公司等的联系，签订了劳务输转合作协议，在县城、刘堡镇举办春季天津用工企业专场招聘会3次，输转务工人员128人，组织3名干部、3名教师和2名医生挂职锻炼学习，进一步增长见识、开拓视野、提升能力素质。

4.积极向新疆安置贫困人口。新疆土地面积辽阔，劳动力短缺。各县区积极组织贫困户向新疆移民，真正达到了“挪穷窝、挖穷根”的目的。例如通渭县向新疆转移就业安置协议519户1 879人，迁出户口274户957人，其中建档立卡户117户430人，发放财政专项扶贫补助资金88万元。对已搬迁且稳定居住一年以上的建档立卡贫困户，每户进行1万元补助。

（四）政府积极鼓励返乡人员创业，带动贫困户就业

甘肃省实施返乡创业扶持专项行动，鼓励返乡人员创业，吸纳建档立卡贫困劳动力入园就业创业。

1.积极支持有意愿返乡创业的农民工回乡创业，带动贫困户就业。各县区立足当地实际，采取各种措施吸引支持鼓励农民工回乡创业，发展特色产业，吸收贫困户就业，增加贫困户收入。例如临夏县鼓励引导返乡创业人员办企业，围绕特色产业打造“一村一品、一村一景、一村一韵”的美丽村庄，打造以农业主题公园，吸引返乡创业227人（其中返乡大学生15人，返乡农民工212人），建成规模以上企业2家，实现就业360人，带动当地就业500户2 000多人。

2.支持贫困劳动力直接开办“网店”“微店”。各个县区根据甘肃省委省政府的支持返乡创业政策，充分挖掘当地资源优势，鼓励支持建档立卡贫困户劳动力直接开办“网店”“微店”。并根据规定对在电商网络平台创业的建档立卡贫困劳动力，可享受灵活就业人员扶持政策和创业担保贴息贷款。例如渭源县依托村级电商服务站建成村级返乡创业引导服务“基地+”217个，在会川镇建成乡镇级综合性返乡农民工电子商务及物流中心1处。

四、甘肃省推进劳务输转中存在的问题

（一）贫困户劳动力整体素质低，影响外出务工

甘肃省农村劳动力文化素质较低，特别是贫困户劳动力文化素质更低，直接影响劳动力输转和脱贫致富。一是建档立卡贫困户劳动力受教育年限短，文盲、半文盲劳动力规模大，外出务工大多数在劳动力市场上只能从事简单的技术劳动或单纯的体力劳动，待遇相对较低，难以有效改变家庭的经济状况。例如玛曲县建档立卡户中文盲及小学以下文化程度约占90%。二是长期生活在偏僻闭塞贫困地区的农牧民，外出务工很难适应相对快节奏的城市生活，对于务工单位严格的纪律约束难以适应，导致劳务输转的回流率非常高，有的甚至超过90%。例如临潭县与天津市对接开展的订单式培训，在天津培训了45天，培训80人，几乎全部回流。迭部县、碌曲县、卓尼县等情况也是如此。三是由于思想观念保守、生活习惯不同、语言交流障碍、工资待遇低等原因，很多农民不愿走出去务工、安于现状、缺乏致富奔小康的内生动力[2]。

（二）劳务输转的组织化程度还需提高

虽然甘肃全省上下高度重视劳务输转，但目前甘肃省有组织输转占劳务输转总数的50%左右，其余均为自发性转移就业，有些地州市更低，例如甘南州有组织的劳务输转只有10%左右。主要是三方面的原因：一是乡（镇）、村两级就业服务平台机制不健全，部门牵头、乡镇实施、市场运作的劳务工作合力尚未形成。二是深度贫困县乡劳动力转移就业的服务体系建设相对滞后、体系不健全、功能不完善，不能提供快捷有效的就业信息服务。例如甘南州除了舟曲县以外，其他县基本没有像样的劳务中介机构。三是东西部协作对接工作输转效果不明显。如临夏市和厦门市的协作上，要求输转人员必须为建档立卡贫困户，且务工人员只能在厦门市的思明区企业对接就业，跨区输送难度较大，企业岗位类型与临夏市劳动力资源无法达到最优化配置。会宁县在东西部就业扶贫协作中，天津市和平区提供的岗位待遇偏低，吸引力不强，劳务输转效果不够明显。

（三）劳动力培训组织难度较大

甘肃省委省政府高度重视劳动力培训，市县政府大力推进劳动力培训，在实施过程中劳动力组织难度大，具体表现在四个方面：一是集中培训的成本较高。如有些县市因交通不便，村民居住比较分散，造成集中培训的成本较高。如玛曲县有些乡镇到县城的距离超过100公里，且路况不佳，牧民一般都在山里放牧，往返参加培训如果不管吃住，集中培训几乎无法进行。二是培训保障和服务力度不足。受培训机构师资、设备、条件、场地等因素的限制，组织开展满足劳动力意愿的技能培训困难较大。例如甘南州缺乏藏语教材和藏汉双语的师资，也缺少既能进行理论讲解又会实际操作的师资。三是培训资金分散。县上人社、扶贫、农牧、林业、妇联、团委、残联等部门，各部门都有针对贫困群众的培训项目和资金，培训渠道和标准各不相同，培训项目和培训经费难以有效整合，有的甚至出现重复培训的现象。例如宕昌县精准扶贫劳动力培训资金严重短缺，培训补贴标准虽按甘肃省定标准的67%执行，但2018年补贴资金仍短缺320万元。四是有的乡镇因青壮年常年在外务工，家中主要是中老年劳动力，致使有的专业技能培训班次无法举办。例如镇原县2018年举办第五期保育员培训班，在全县19个乡镇中，仅有3个乡镇报名14人，致使培训班无法举办。

（四）劳动力技能培训效果欠佳

从数量上看，劳动力培训成绩很大，但有些培训效果并不理想。一是劳务培训计划下达时间不能有效契合农村培训实际。调研中接到反映，甘肃省农忙时间主要集中在每年3—10月，针对农村劳动力的最佳培训时间应该在11月至次年的3月。年度劳动力培训计划一般5月份才能到达县乡级层面，但12月份就要验收总结，出现“计划迟、验收早”的现象，给有效组织农民参训带来实际困难。二是培训的供给与需求不匹配。很多技术性培训只有3—5天，如电焊工、钳工等3—5天的培训根本无法掌握操作技术。培训者很难在短时间内真正掌握所学技术，在劳务市场上基本用处不大。部分增收效果好的实用型技能，如挖掘机驾驶员、中式烹饪师等，由于培训时间长、费用高，加之县内培训机构设施有限，致使每年培训的人员数量极其有限，满足不了贫困劳动力的实际需求。

五、加快推进劳务输转助推精准脱贫的对策建议

（一）不断提升劳动力整体素质

一要坚持扶志与扶智并重，地方各级党组织和政府要有针对性地对农村劳动力进行思想道德教育、法律法规教育，引导群众克服消极思想和惰性心理，诚实守信、明荣知耻，把群众的“志”扶起来，激发内生动力。二要加快推进贫困地区的文化精准扶贫，广泛开展文化惠民活动，丰富群众文化生活，不断提升贫困户劳动力素质。

（二）不断提高培训质量

一要紧跟市场需求，科学设置培训项目，培训项目既要符合群众的文化程度和接受程度，又要符合市场的实际需求。二要合理安排培训时间，提前做好市场调研，将集中培训一般安排在农闲时节，如春节期间，根据劳务输转对象的实际需求和外出务工的情况，适时适度安排培训项目。三要采取自下而上与自上而下相结合的方式下达培训任务。四要有效整合培训资源，建议在省级层面对现有的培训资源，包括培训项目、培训经费等进行有效整合，避免多头管理、多头培训、重复培训、撒胡椒面式的培训，浪费宝贵的培训资源。五要提高培训资金补贴标准。现在的培训补贴标准还是2013年制定的，受物价上涨和货币贬值的影响，原有的培训补贴标准偏低，导致劳动力培训存在专业单一、内容短平快，参训人员在短时间内不能完全掌握技能，培训质量不高。六要加强培训基地建设，盘活教育资源，不断完善贫困群众培训服务体系，广泛开展创业能力培训、实用技术培训、务工技能培训等订单式精准培训。七要考核注重实绩，培训注重效果。对于劳务输转工作，既要注重“面子”，更要注重“里子”，特别是要做好跟踪了解培训效果。

（三）实施差别化培训

一是突出分层分类开展培训，提升培训时效性、针对性。整合培训资源，集中使用资金，在公开招标确定的省市较高层次培训机构中，选择收入较高的工种开展技能培训，并同步帮助落实就业岗位，提高培训脱贫实效。二是对大中专以上学历和“两后生”等尚未就业的青壮年劳动力，重点开展就业技能或职业技能学历教育，依托当地培训机构、学校和企业等，建立孵化基地，积极培训技能强、有市场的专业技术人员。三是对文化程度不高的青壮年进行初级技能培训。主要是发挥传帮带的作用，由经验丰富、技术娴熟的人员带徒弟，并不断地辐射扩大，以带动周边更多的人员，主要适宜于建筑业、餐饮业、手工业等行业。四是大力开展对农民进行实用技术培训。把县级培训机构的主业定位在农村实用技术和县域经济发展人才的培训上，强化对农民农村实用技术的培训，支撑产业发展，服务和壮大县域经济。

（四）不断提升政府服务的能力

一要简化报表手续，减轻基层负担。建议将涉及到建档立卡贫困户劳务输转的大就业劳务输转子系统、甘肃省建档立卡贫困户劳动力劳务输转平台、农村贫困劳动力就业信息平台、“一库五名单”系统等整合为一个系统，以便基层操作简便快捷。同时，建议对“一库五名单”系统进行修订完善，增加“导入”和“新增”菜单，做到数据动态管理和精准对接，同时开放“一库五名单”系统互联网链接，解决专网限制，以提高效率、降低错误率。二要增加人员编制、经费设备的配套。上有千条线、底下一根针，只有切实加强基层力量，才能更好服务基层群众。三要做好劳务输转人员的后续保障服务工作。劳务部门要在外出务工人员相对集中的地区建立专门机构，对务工人员提供服务，切实保障他们的各项权益。