新时期智慧城市建设的机遇、挑战和对策研究

孙芊芊

摘要：智慧城市作为新时代我国城市发展的重要方向，虽然目前整体仍处于起步阶段，面临着建设盲目化、规划局限化、信息碎片化、项目空心化、投入单一化、安全脆弱化等问题和挑战，但各地需求非常旺盛，制度优势较为明显，发展态势总体良好。新时期智慧城市建设，应将以人为中心的发展思想贯穿全过程，坚持大理念定位、大思维谋划、大融合应用、大效度提升、大支撑保障、大安全战略的建设路径，最终指向更加充实、更可持续、更有保障的人的城镇化。

关键词：智慧城市;以人为本;顶层设计

中图分类号：F29    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）04-0052-005

随着经济社会的快速发展和加速转型，传统城市管理模式的局限性日益显现，如何让城市运行管理更趋科学化、精细化、人性化，是新时期城市建设发展必须破解的难题。智慧城市建设作为全新的城市发展理念和实践路径，通过新一代信息通信技术应用与城市发展需求的深入结合、深度融合，推动城市运行管理精细化发展，加快经济社会高质量发展，促进城市生态系统可持续发展，最终致力于实现人与社会的包容性发展，描绘了新时代我国城市发展的美好愿景。自2012年国家级智慧城市试点工作启动以来，在国家的战略引导和政策支持下，智慧城市的发展理念成为社会各界的广泛共识，截至2018年底全国已有500多个城市宣布建设智慧城市。但受限于发展实力和能力水平，各地智慧城市建设的经济性、实用性、安全性、可持续性不强等问题不同程度存在，市民在智慧城市建设中的获得感和满意度仍然不高，总体上看还处于初级发展阶段。智慧城市建设进入提质增效的新时期，必须牢牢抓住機遇，积极应对挑战，找准高质量、高效益、高层次的发展路径。本文从智慧城市建设面临的机遇和挑战入手进行探讨，提出推进新时期智慧城市建设的工作思路和改进建议。

一、智慧城市建设面临难得机遇

（一）经济大发展为智慧城市建设创造了良好环境

改革开放以来，我国经济保持长期快速增长，城市化水平持续大幅提升，据国家统计局统计数据，2018年我国城市化率达59.58%，城镇常住人口达83137万人。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市作为现代经济发展与社会生活的重要载体，是推进经济社会高质量发展的空间所在和潜力所在。智慧城市利用智慧技术对城市进行再造重塑，推动新一代信息技术在城市经济社会发展中深度应用、深度融合，是信息化、新型工业化和新型城镇化的重要结合点和关键突破口。此外，随着城市基础设施特别是各类信息基础设施的不断完善，智慧城市建设的基础条件更加完备。

（二）科技大飞跃为智慧城市建设提供了技术支撑

城市让生活更美好，科技让城市更智慧。作为5G移动通信技术发展的基础，三大运营商的5G试验频率已获批复，5G商用进程不断加速。按照工信部规划，我国于2019年启动5G网络建设，最快于2020年推出5G商用服务。随着5G时代的来临，高速率、大容量、低延时的网络传输将成为现实，人类将由移动互联网时代进入万物互联的物联网时代，同时伴随着大数据、云计算、人工智能等技术的快速升级和广泛应用，智慧城市建设也将步入一个崭新阶段。

（三）社会大转型为智慧城市建设指明了发展方向

党的十九大报告在强调加快建设创新型国家时，明确提出建设“智慧社会”，这是“智慧社会”概念首次在中央的正式政策报告中出现，是一项重要的理论创新，是对新时代我国社会发展的前景展望。“智慧社会”是在智慧城市持续发展基础上的理念深化、内容延伸和范畴拓展，是更好满足人民日益增长的美好生活需要，逐步解决经济社会发展不平衡不充分问题的新型社会形态，是继农业社会、工业社会、信息社会之后的一种更为高级的社会阶段。作为智慧社会的重要支撑和核心组成部分，智慧城市建设必将迎来新一轮的发展机遇期。

（四）治理大变革为智慧城市建设拓展了应用空间

随着我国经济社会发展，社会利益关系更加复杂，社会矛盾更为多发，对社会治理提出了更高要求。党的十九大明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。智慧城市建设通过智慧的感知、收集、分析、处理、决策，打通城市里的各类信息孤岛，高效率整合城市公共管理要素，形成高效城市管理体系，使城市具备智慧感知、反应、协调、决策能力，正在成为优化城市社会治理的一条重要实践探索路径。

（五）需求大增长为智慧城市建设增添了发展动力

党的十九大报告指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。随着时代的发展、社会的进步，人们的需求层次不断提升，需求内容也更趋多样，由注重“衣食用住行”的物质消费到注重“学文娱游康”的服务消费，由物质生活需要到政治参与、公平正义的需要，由生存需要到享受需要再到发展需要，等等。智慧城市建设强调以人为本，通过现代技术、智慧应用建成覆盖居民健康、教育、娱乐、出行等各领域的智能化生活体系，推动就业、医疗、养老、交通、安全等问题得到有效解决，提升居民健康水平，改善人居环境，保障公共安全，恰好满足了这种转型升级的需要。

二、智慧城市建设面临的现实挑战

（一）建设盲目化的挑战

2016年4月19日网络信息化和安全化座谈会上，习近平总书记明确指出：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”[1]“分级分类推进”的要求，深刻把握了智慧城市发展规律，科学指出了智慧城市发展路径。虽然目前许多地方都提出了智慧城市建设规划，启动了智慧城市建设项目，但还存在着一哄而上、盲目跟风的现象。一些城市不管自身规模大小、条件如何，纷纷喊出了口号或拿出了方案;有的把智慧城市建设看作政绩工程、形象工程，贪大求全，只求数量不求质量，只看结果不看过程;有的热衷于“另起炉灶”、推倒重来，大量软硬件设施和功能被遗弃或闲置，导致重复建设和资源浪费;有的照搬其他地方的智慧城市建设方案，对自身需求和城市特色没有进行深入分析，建设思路与方向趋同，出现“千城一面”现象;有的只是把智慧城市建设定位为工程建设，没有明确主要的工作任务和实施路径，也缺少跨部门、跨领域共享协同的信息机制、决策机制，只重投资不重效果，贴标签的现象明显。

（二）规划局限化的挑战

顶层设计作为智慧城市建设的首要环节，是从城市发展全局出发，对智慧城市建设的各方面、各层次、各要素进行统筹考虑和总体安排。[2]智慧城市建设并非是独立、单一地进行项目结合，而是涉及多个系统，并形成相互融合、促进作用的生态圈。智慧城市的建设不是一蹴而就的，这是一项周期长、复杂度高且有动态特征的工作，应对经济与社会的协调发展进行统筹规划。传统智慧城市建设在指导思想上，普遍缺乏系统思维，缺乏长远的战略眼光和智慧化的系统设计;在建设目标上，大多局限于运用信息技术解决城市发展中单一或局部问题，存在一定片面性，亟待向以“满足人民美好生活需要”为目标转变;在技术路线上，面临从基础设施型向数据资源型的转变，需要进一步完善智慧城市顶层设计，以顺应信息化发展进入大数据时代的发展趋势;在项目实施上，缺少分层级、分领域、分步骤的具体方案，执行性、操作性、应用性不强，存在落地难问题;在应用布局上，一些地方在智慧城市建设中开发的智慧应用相互割裂、过于分散，甚至出现业务交叉、功能冲突，不仅谈不上“智慧”，还带来了更多麻烦。

（三）信息碎片化的挑战

在城市信息化发展过程中，各类信息系统在政府部门被广泛使用，不可避免地带来政府信息条块化分割的弊端，政府部门内部“信息孤岛”和“信息烟囱”现象普遍存在，这既是我国智慧城市建设过程中面临的共性问题，同时也是制约智慧城市发展的瓶颈所在。[3]由于条块分割、信息独享等制度性障碍，政府的数据资源基本用于部门业务流程的内循环，数据库之间相互分离分散，没有互联互通，政府内部没有形成统一的政务数据资源库。政府各部门数据源头多样、结构各异，且各自平台相对独立，信息孤岛普遍存在，造成数据应用效果不太理想。此外，政府数据与社会数据融合不足，政府数据开放度有待进一步加强;政府对社会数据的采集机制尚不健全，政府使用社会数据资源创新智慧城市应用的能力尚显不足，多方参与、多元共建的可持续发展机制尚未形成。此外还有，社会数据融合不够，因行业、地域、类别、部门等因素导致的信息被隔离问题;同一对象所属的各类信息自身存在的关联性被打破或遗忘的问题;信息共享、数据开放程度有限，信息资源开发利用度较低的问题;信息化服务的产业化、现代化效率水平较低等问题。

（四）项目空心化的挑战

所谓智慧城市建设的空心化，具体就是在建设期间仅关注到技术问题，强调工程项目的气势恢弘，而忽略了实用价值。智慧城市建设的核心是通过互联网、物联网和云计算等技术来支撑涵盖政府、市民和企业的新城市系统。[4]一些地区在智慧城市建设中舍本逐末、脱实向虚，重技术轻需求，看重“建设快速”、“技术先进”，在技术层面投入了大量的成本，引入了各种高精尖技术，购入了各种高价值设备，注重以高端的技术和设备来凸显建设的现代化水平，而未评估这些技术是否能够有效满足群众需求，陷入了为技术而技术的窠臼。有的地方忽视智慧城市建设的战略目标和现实效果，重建设轻实效，只强调以技术为核心、以项目为驱动，导致技术应用与实际效果相脱节，投入产出率较低，缺少实用价值，对于经济的带动效应不明显，面临着较大的空心化风险。

（五）投入单一化的挑战

智慧城市建设的商业模式尚未真正建立起来，投资主体太分散、资金来源无保障、运营模式不成熟等造成的项目难落地、落地难运营、运营难见效问题，一直是智慧城市建设发展的堵点和痛点。当前，信息化建设的重点已经从管理转向服务，政府主导推进的电子政务管理模式难以满足智慧城市建设中不断涌现的多样化应用需求，也不利于激发创新活力。[5]政府内部统筹难度较大，需要进一步强化智慧城市建设项目从规划设计、立项审批、招标采购、评估验收到运营维护等全流程各环节的统筹力度。社会化推进机制缺失，单纯依靠政府投资，地方政府债务规模将大幅提升，债务风险将难以得到有效控制。“政府单一投钱、企业想赚快钱、市民不想掏钱”的局面难以改变，也无法有效激发社会力量参与建设的主动性、创造性，智慧城市建设面临可持续性严重不足的困境。PPP模式作为解决智慧城市建設融资难问题的新路径，由于智慧城市项目的社会化盈利模式不够清晰，缺少明确而规范的收益时间、收益标准和运作模式，对社会化资本的吸引力仍显不足。

（六）安全脆弱化的挑战

智慧城市可能面临的安全隐患涉及信息通信基础设施及核心技术、终端接入、民生领域信息和城市大数据。智慧城市将大量智能终端设备和传感器接入智慧网络，由此产生复杂的接入环境、多样化的接入方式、数量庞大的智能接入终端，带来更复杂的网络与信息安全问题。[6]建设智慧城市需要以信息资源的协调整合、充分共享为基础，而信息的集中度与信息安全风险又是密切相关的。移动互联网、导航定位以及大数据、物联网、云计算等技术的发展也引发了诸多信息安全问题。如云计算有集约化处理信息和整合资源的作用，基于云计算与虚拟现实技术的不断升级，云端数据库中的数据信息越来越多，资源的集中度也进一步加强，这种情况下，如果云服务平台被入侵，则其中信息资源的安全将无法保证。建设智慧城市需要以信息化、网络化为支撑，其中的各类风险隐患，比互联网的安全问题复杂得多，对社会带来的负面影响也更为深刻，所以智慧城市建设还需要解决安全性不足、潜在风险等方面问题。

三、推进新时期智慧城市建设的对策建议

（一）坚持由以物为主向以人为本转变的大理念定位

智慧城市建设是贯彻落实新发展理念的重要实践，是以信息引领城市发展转型的难得机遇，全面推进新一代信息技术与城市发展融合创新，是实现可持续发展的新路径、新模式、新形态。[7]要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为根本遵循，把创新作为主要动力，以技术创新、模式创新和体制机制创新为智慧城市建设注入新的活力。要把协调作为现实需要，把智慧乡村及智慧农业等纳入统筹规划目标，通过智慧城市建设促进区域协调发展、城乡一体发展，使得公共服务发展更加均衡、社会资源配置更加合理。要把绿色作为重要体现，将绿色科技运用于智慧城市中的资源节约、节能减排等各个方面，推动实现低碳环保可持续发展。要把开放作为有效途径，加大数据公开力度，深化数据共享和数据处理，实现智慧城市自身与外部的共赢发展。要把共享作为根本追求，坚持以人为本，将以人为中心的发展思想贯穿智慧城市建设全过程，以满足人民群众对美好生活的需要为导向，聚焦民生服务和社会治理两大目标，大力推动互联网+政务服务、社会治理能力现代化、智慧产业发展等，让人民共享科技进步、城市发展成果，不断提升智慧城市建设的现实获得感和群众满意度。

（二）坚持由平面即期向立体持久转变的大思维谋划

城市建设内涵广泛，涉及政治、经济、人文等多个方面，是一个复杂的巨系统。智慧城市是城市这个复杂巨系统的数字化、网络化、智能化过程，由多个系统及其子系统组成。智慧城市建设要遵循系统科学理论、系统工程方法，秉承系统思维对智慧城市进行全要素立体化分析，并利用信息化手段分析总结智慧城市发展原理，全面、多维、立体解析基础设施、运行管理、公共服务、数据融合、整体优化等架构与内在逻辑关系。要分级分类推进，强化顶层设计和滚动规划，坚持科学规划和超前思考，综合分析城市发展定位、经济社会发展水平、人口规模、区位特点、传统文化等，因地制宜，因势利导，制定合适的智慧城市建设路线图。要建立健全城市间互动合作机制，加强在发展规划、技术标准、信息基础设施建设、智慧应用、公共服务等方面的对接协作，提高区域智慧化水平。

（三）坚持由各自为政向协调一体转变的大融合应用

智慧城市强调人与物、物与物、人与人之间的相互联系、相互感知、相互交流，是集硬件、信息、产业、技术、模式、资本于一体的开放而复杂的系统，它包含所有的技术、IT厂商、组织机构和不同行业企业，必然要实现各类资源的高度整合。要加强基础设施建设，借助物联网、云计算、5G移动通信技术等新一代信息技术，将城市中的信息基础设施、社会基础设施和工商业基础设施等连接起来，构建高速连接、移动互联、覆盖广泛的智慧城市基础设施体系，提高人与物、物与物、人与人的互联互通、全面感知能力，形成人口数据库、法人数据库、基础设施数据库、业务职能数据库等数据库群，为全面实现数据共享与业务协同打牢基础。要建立完善统一的数据汇聚融合平台，将政府各部门数据及社会数据按照类别、密级等条件进行集中存储，通过分析加工整理对信息资源进行重组重构，按需、主动共享给政府、企业和公众，切实盘活数据存量、消除信息壁垒，真正让数据流动起来，实现数据资源的最大化共享和最优化配置。

（四）坚持由重建轻用向建用并举转变的大效度提升

智慧城市建设必须克服长期以来重建设、重技术而轻需求、轻应用的现象，将智慧城市的项目建设、技术运用与服务供给、城市管理、产业发展统一起来，重视便民利民的应用开发和推广普及，加快管理机制优化和管理方式创新，推动信息技术与实体经济的深层次融合发展，最终实现公共服务个性化、城市管理智能化、产城融合一体化的整体提升。要优化服务供给，通过迭代更新信息技术提供更加全面、便捷、优质、定制化服务，实现管理方式由“粗放化”管理向“精细化”管理转变，服务方式由“被动式”服务向“主动式”服务转变，管理服务内容也由满足人的物质需求向均衡满足人的物质、精神需求转变。要突出问题导向，通过新一代信息技术倒逼城市的管理体制、治理结构、公共服务、产业布局更加合理优化、透明高效，更好解决人民群众的衣食住行、安居乐业、生老病死等现实问题。要坚持建管并重，既重视大数据、云计算、5G移动通信等技术在智慧城市建设中的运用，又关注智慧城市应用项目的科学设计，更注重城市运行管理的常态长效，防止智慧城市建设陷入“技术陷阱”。

（五）坚持由单向着力向整体合力转变的大支撑保障

智慧城市建设是一项庞大、长期、复杂的工程，需要系统、全面、有力的保障体系来支撑。要强化体制创新，统筹好政府、企业、市民三大主体，改变政府主导的单一建设模式，坚持以政府为主导、企业为主体，鼓励社会资本、社会组织充分参与，让政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手在智慧城市建设中同向发力，集聚起促进城市发展的强大正能量。要强化投入保障，推广应用智慧城市建设PPP模式，通过公私合作等多元方式，積极探索构建合理可行的商业运作模式，打造智慧城市可持续发展的内生动力，实现多方参与、资源整合、政企共赢、公众受益的新生态。要强化公众参与，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与智慧城市建设与管理，拓宽参与路径，畅通反馈渠道，真正实现智慧城市的共建共治共享。

（六）坚持由被动防范向自主可控转变的大安全战略

网络安全和信息化是相辅相成的，安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展必须同步推进。智慧城市建设要破除“先建设再规范”的落后理念，把安全体系建设作为一项重要建设内容，高度重视智慧城市建设的安全需求。要增强安全意识，把网络安全、信息安全、城市安全提升到国家安全的高度去认识和把握，将维护智慧城市建设中的网络安全作为政府的重要职责。要加大安全投入，积极引入各种配套的网络安全设备设施，做好网络安全技术应用，加强网络安全监管和实时监测，在智慧城市建设特别是事关国计民生的信息基础设施建设中优先与国内企业合作。要强化安全管理，建立健全信息资源采集、存储、交换、使用过程中的安全保障制度，确保信息资源的保密性、安全性和可控性。

参考文献：

[1]习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn.

[2]赵勇，吴玉玲，等.新型城镇化背景下智慧城市建设实践的思考——以河北省智慧城市试点为例[J].现代城市研究，2015，（1）.

[3]佟大柱.欧美政府数据共享经验对我国智慧城市建设的启示[J].电脑知识与技术，2018，（29）.

[4]席广亮，甄峰.智慧城市建设推动新型城镇化发展策略思考[J].城市规划，2014，（5）.

[5]贺仁龙.迭代与超越：新型智慧城市崛起在即[J].上海信息化，2018，（7）.

[6]张力平.安全是智慧城市建设的重中之重[J].电信快报 2018，（5）.

[7]刁生富，姜德峰.论新型智慧城市建设的推进策略[J].中国管理信息化，2018，（1）.

（责任编辑 吴晓妹）