钱江源国家公园体制试点现状、问题与对策建议*

陈真亮，诸瑞琦

(浙江农林大学文法学院，浙江 杭州 311300)

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，生态系统更完整，其保护更严格，管理层级更高。各试点在管理体制机制设计、规划方案制定、生态保护制度、资源监测评价、技术标准建立、政策支持保障、法制体系建设、人员队伍培训、生态文化普及等方面进行了积极探索。但随着各地试点工作的推进，一些体制性或机制性的深层次问题也逐渐凸显。

一、国家公园体制试点的历史发展概况

(一)从国家公园到国家公园体制改革

2006年，云南省基于国家公园建设的新型保护地模式的理念建立的普达措国家公园，以“特许经营、社区共荣”为原则(1)参见https://baike.baidu.com/item/普达措国家公园/4566758?fr=aladdin，访问日期：2019年3月12日。，体现了在早期的国家公园建设中，政府就注重国家公园特许经营与原住民“惠益分享”。2013年，我国的国家公园跨入一个新阶段，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立国家公园体制”。2015年，国务院批准《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》，发改委连同13个部门印发了《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》(下称《总体方案》)，至此国家公园建设工作全面铺开(2)杜群,等.中国国家公园立法研究[M].北京：中国环境出版社，2018.104.。国家公园的体制改革旨在将相关管理工作或权限集中或统一到一个部门中，破解在布局不合理、多头管理、交叉重叠、产权不清等方面的问题。

目前，全国共有东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等国家公园试点，涉及吉林、黑龙江、青海、陕西、四川、甘肃、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12个省(市)，面积超过20万平方公里。在开展国家公园体制试点的省份中，共有四个省颁布了地方条例，具体如下：《云南省国家公园管理条例》(2016年1月1日起施行)、《三江源国家公园条例》(2017年8月1日起施行)、《武夷山国家公园条例(试行)》(2018年3月1日起施行)、《神农架国家公园保护条例》(2018年5月1日起施行)。

(二)国家公园体制改革试点缺乏国家基本法保障

由于我国国家公园体制改革仍然处于试点阶段，从国家公园的立法层级上看，立法层级有高有低，大部分属于省级人大立法。从时间上看，云南省的国家公园立法走在前列，主要在2017年《建立国家公园体制总体方案》出台之后，十个国家公园试点逐渐制定了各自的地方条例。从国家公园所涵盖的自然保护地来看，除了云南普达措之外，国家公园试点区原来都有设立相应自然保护区。从立法内容来看，与当地原有的“自然保护/管理立法”作对比，如《湖北省神农架自然资源保护条例》(已失效)、《江西武夷山自然保护区条例》。新的国家公园立法将旧的立法内容涵盖入内。

2018年国家机构改革并组建林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，在体制机制上进一步促进“九龙治水”问题的解决。如今国家公园体制改革的基本框架已经筑就，成为我国生态文明体制改革进展最快、成绩最显著的领域之一。

然而，到目前为止我国还没有一部国家层面的国家公园基本法。为解决国家公园保护、管理工作展开无直接对应法规的问题，其他各试点基本都希望出台针对其试点本身的法令，学界也给予相关立法极高的关注度。在中国知网中以“钱江源国家公园”为主题进行知识元搜索，观察其研究方向的学科分布，可以发现主要研究领域集中在建筑科学与工程、环境科学与资源利用、林业、旅游四大方面，共同占75.01%，其他研究方向也主要是关于经济学方向，与总体的国家公园研究的学科分布相类似，都存在法学方向的研究过于薄弱的问题。在法学学科分类下以“国家公园”为主题进行检索，共有299条文献，以“钱江源国家公园”为主题进行检索则无结果。

二、钱江源国家公园体制试点进展情况

(一)近五年来钱江源国家公园体制试点的规范保障

钱江源国家公园是当前全国10处国家公园体制试点之一。钱江源国家公园自2014年进入试点筹备以来已逾4年有余，为清晰地展现近年来钱江源国家公园体制试点开展已经进行的工作，以下是对2014年至2019年钱江源国家公园有关的事件以及政策文件的列示。

时间进度重要事件或政策文件2014年我省正式启动钱江源国家公园体制试点的申报与创建工作。2015年国务院13个部委联合下发《关于建立国家公园体制试点方案的通知》,确定我省为开展建立国家公园体制试点9个省(市)之一。2016年《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》获国家发改委批复。2017年省编办批复设立中共钱江源国家公园工作委员会、钱江源国家公园管理委员会,多头管理现象逐步得到改善。钱江源国家公园生态资源保护中心成立。常务副省长冯飞主持召开钱江源国家公园体制试点专题协调会。《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》获省发改委批复。省人大启动《钱江源国家公园管理条例》立法起草工作。钱江源国家公园管理委员会承办世界自然保护联盟(IUCN)亚洲区会员委员会2017年度会议。钱江源国家公园体制试点工作联席会议在开化县召开。钱江源国家公园科普馆项目开工。2018年开化人民政府与钱江源国家公园管委会联合发布《钱江源国家公园体制试点区山水林田河管理办法》《钱江源国家公园分区管理办法》《钱江源国家公园生态巡护员管理办法》等。开化人民政府与钱江源国家公园管委会联合发布《钱江源国家公园标准体系》《钱江源国家公园体制试点林地地役权改革方案》《钱江源国家公园“清源”一号行动实施方案》《钱江源国家公园标识标牌专项行动实施方案》《钱江源国家公园生态资源保护中心工作规则》等。衢州市委七届四次全会确定将钱江源国家公园体制作为系列攻坚任务之一。钱江源国家公园办法草案开始起草。

(二)钱江源国家公园体制试点的独特探索与实践

钱江源国家公园位于浙江省衢州市开化县，是《总体方案》中长三角地区唯一一个国家公园试点，也是我国一个十分重要的物种多样性保护带，原住民集体权属占比为80%。钱江源国家公园在原有的古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区等基础上，借助国家公园体制改革的契机，将生态保护、景观整理提升到一个整体性、系统性的层次。在国内的十个试点中，钱江源国家公园又处于东南部人口较密集区、东部经济较发达区域、国家公园内集体林占比较高等特殊之处。因此钱江源国家公园的管理经验、立法模式以及对园区内一些特殊问题的处理方式，也将会给其他拥有同样特色的地区自然保护地工作开展提供有益经验。为使钱江源国家公园的保护以及管理工作能够顺利展开，《钱江源国家公园办法》已经在酝酿起草过程中。

自钱江源国家公园获得批复后，在制度规范层面上，钱江源国家公园起草出台《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》。同时，《国家公园体制试点区试点实施方案》提出“使园内特许经营项目明确”的目标；在管理体制上，钱江源国家公园不断对园内的各个部门进行改革，逐渐解决园内管理碎片化的问题，还积极探索跨省的区域管理合作，并于2018年11月完成了自然资源权属确权登记工作。在原住民问题上，提出了先完成原住民搬迁，并在国家公园附近建立原住民特色小镇建立的意见，同时，钱江源国家公园积极探索地役权建设，合理征收园内占比达80%的集体林(3)虞虎,等.钱江源国家公园体制试点区功能分区研究[J].资源科学，2017,(1):21.。

总之，自2016年6月获国家发改委正式批复后两年来，钱江源国家公园机制进一步健全、管理机构逐渐运行、总体规划获批实施、财政得到初步保障、自然资源确权登记有序推进、积极探索跨省合作、生态环境监测实现全覆盖、科研科普不断推进等，体现了“夯实基础、补齐短板、开拓创新”的试点特色，初步实现了全省一盘棋、管理一个头、资源一本账、管护一把尺、监测一张网、宣教一扇窗。

三、钱江源国家公园体制试点存在的问题

在取得上述工作成绩的同时，钱江源国家公园体制试点工作和《总体方案》的要求还有些差距，有的甚至有些出入。主要的问题阐述如下：

(一)法规范依据位阶低、碎片化，难以形成法治化治理体系

一是法规范依据位阶低，法治化程度低。钱江源国家公园包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区等。总体来看，目前钱江源国家公园的设立、规划、资源保护与管理依据，仍停留在《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》等法规和规章层面。特别是《自然保护区条例》中的一些约束性或限制性规定已经难以适应现实需求，反而会对在国家公园试点区内系统整合各类保护地管理体制造成一定程度的掣肘(4)黄宝荣,等. 我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议[J]. 中国科学院院刊,2018,(1):76-85.。此外，国家发改委和省发改委分别批复的《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》以及开化县和钱江源国家公园管委会层面出台的相关办法，也都属于效力位阶比较低的政策性或规范性文件。

二是碎片化的“一园多法”现象。截止2018年7月，共出台县本级制度6个，完成征求意见的制度2个，正在草拟的4个。此外，《开化国家公园建设管理保护条例》已被列入衢州市人大前期调研项目。加上之前已经发布的实施方案和总体规划，以及古田山国家级自然保护区管理局、钱江源国家级森林公园管委会、钱江源省级风景名胜区管委会等三个管理机构之前发布的政策或规范性文件，钱江源国家公园的有关法规范依据实际上出现了重叠化、碎片化甚至相互冲突的“一园多法”现象，这极易造成“纵横交错”的法的适用难问题。在保护地体制语境下，分散的立法模式更多的意味着部门利益的纠葛，以及管理体制的不统一，既不利于统一政策的贯彻落实，也不利于生态生境的保护与利用(5)戴秀丽，周晗隽.我国国家公园法律管理体制的问题及改进[J].环境保护,2015,(14):41-44.。再者，省人大《钱江源国家公园管理条例》立法起草工作目前已经搁置，也在一定程度上影响了钱江源国家公园法治化治理体系的一体化。对此，《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》也提出要制定《钱江源国家公园体制试点区管理条例》。

(二)管理体制碎片化，暂不符合国家方案的要求

一是管理机构级别低，难以处理复杂的自然资源产权利益关系以及管理冲突问题。钱江源国家公园工作委员会、管委会目前属于衢州市委市政府的派出机构(正处级)，机构级别低，不符合《总体方案》里的“省级政府垂直管理”的要求，也没有完成《省发改委关于省政府领导批示办理单(家军2016第490号)的办理意见》(浙发改函[2016]185号)里的省政府垂管机构组建要求。目前这种所谓的“区政合一、合署办公”模式更多是宣示性与名义上的意味。换言之，一个“正处级”的钱江源国家公园管委会确实难以处理错综复杂的自然资源产权、利益关系以及部门间的博弈关系。目前的管理目标和管理机构职能、权限存在不少偏差，需要省人大专门立法或省政府牵头予以解决。

二是钱江源国家公园管委会缺少专门的政策法规科室，执法派驻工作未到位，难以实现真正的、独立的综合执法。实际工作中，钱江源国家公园至少涉及林业、环保、国土、水利、旅游、文化等10余个管理部门，相关的生态环境、自然资源等执法权仍分散于各个部门，没有真正整合到或赋权给钱江源国家公园管委会，这种生态环境、自然资源要素的多部门交叉重叠管理问题，需要构建跨部门沟通与合作的长效机制。此种多头管理、管理权限分配混乱的局面正是由于我国没有成立统一的国家公园管理机构，这也是当前我国国家公园园区管理混乱、矛盾激化、责权不清的根本原因(6)黄挺龙. 生态文明视野下的我国国家公园建设研究[D].成都：成都理工大学硕士学位论文，2017.。而《总体方案》已明确将有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题作为国家公园建设的主要目标，各试点开展工作也应当向这个目标靠拢。

(三)集体林地比重难降低，尚未形成多元化的资金投入机制

目前，钱江源国家公园的自然资源资产确权登记正有序推进。但是钱江源国家公园内的集体林地比重高达81%左右，属于全国10个国家公园试点区中最高的。正在开展的钱江源国家公园林地地役权改革采取征收、租赁、赎买、特许经营、国有林置换等5种方式，并逐渐对位于核心保护区的古田山片区4万多亩集体林地进行征收(可降低12%左右)，以实现权属国有化。如果要对余下的69%左右的集体林地全部进行国有化，所需费用过高、资金巨大，难度和阻力总体比较大。大部分农民实际上不愿意一次卖断林地“祖宗骨”，抗拒生态移民。课题组调研过程中，有的村民甚至提出“一定要国有化吗，一定要中央主导吗？”“只要能保护生态系统原真性、完整性，可否加以变通？”等问题。

然而，《总体方案》要求国家公园以国家利益为主，坚持国家所有，由国家确立并主导管理。并且明确指出，条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见》也明确将全国性战略自然资源使用和保护等基本公共服务划定为中央财政事权。可以看出，上述这些问题和《总体方案》的要求相冲突。而且目前的钱江源国家公园财政主要以省财政专项资金为主，中央财政投入与保障不足，这与要确立国家主导性的要求是不相符合的。尚未形成多元化资金投入机制的情况下进行国有化推进，则会带来资金预算不足导致管理、保护工作无法落实到位的问题。国有化程度的不足与财政无法保障资金还会对国家公园的公益性造成阻碍(7)黄宝荣,王毅,苏利阳,等. 我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议[J]. 中国科学院院刊,2018,(1):76-85.。

(四)缺乏有效的跨区域管理合作机制，保护地的破碎化问题依然存在

《总体方案》提出要“积极探索跨省级行政区域的国家公园管理架构”建设。山水林田湖草是一个生命共同体，应该统筹考虑保护与利用，因此为保持自然生态系统完整性，应将周边一些自然保护地整合进来统一管理，保护区之间要实现良好的联通性(8)吴晓松. 关于建立我国国家公园体制的思考[J]. 林业经济,2014,(8):3-6+25.。鉴于古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区三者在地域上相邻，同处于一生态系统之中，若想要推进更高层次、更大范围的生态系统原真性、完整性保护，必须将其整合起来。但实际上三者之间的生态走廊建设不足。而且开化钱江源国家公园处于安徽、江西、浙江三省交界之处，其跨区域合作与保护还涉及安徽、江西两省的三个县，其中村镇一级愿意合作，也已经签订部分协议；但是目前县级乡镇一级的合作资源、力量都比较有限，难以推动纵深的、高层次的跨行政区域合作。

确定国家公园空间布局的要求中指出：统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要，合理划定单个国家公园范围。国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。我国自然保护地体系将从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体，建立以国家公园为主体的自然保护地体系更加注重系统性、整体性和协同性(9)韦贵红.重构自然保护地新体系[J].小康,2018,(16):26-27.。因此，如果合作保护的空间划定、生态补偿、管理目标等问题得不到妥善解决，那么安徽省休宁县岭南省级自然保护区、江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区就难以整合进来。目前，这种限于乡镇一级的、“自下而上”的跨行政区域合作层级较低，加上缺乏跨省级联席活动、跨区合作交流或联合执法机制，则势必影响合作保护的可持续性以及保护地体系的一体化建设。国家公园由国家主导，应有整合同一特殊生态系统内其他自然保护地的能力，在省级直管的模式下，跨省合作若在省级层面不作出表率，很难实现整合目标。

(五)缺乏成熟规范的特许经营和协议保护制度

通过制定政策规则,引导并规范各参与方的运转及相互配合,确保规范性、主动性和平等性,是进行特许经营和协议保护的前提。客观而言，旅游业发展中的特许经营可以为当前国家公园试点建设提供经验，特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端(10)杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[J].中国园林,2001,(1):62-64.。另一方面协议保护也是进行国家公园管理的重要制度方式，即政府雇佣或聘请对国家公园建设管理感兴趣或有一定知识技能的公众,参与国家公园保护、经营、技术支持等多个方面(11)张婧雅,张玉钧.论国家公园建设的公众参与[J].生物多样性,2017,(1):80-87.。但鉴于国家公园的低票价或免票制度的公益性要求，需要研究制定与国家公园体制试点要求相符合的特许经营和协议保护制度。

目前的钱江源国家公园试点区内尚未形成一套相对成熟规范的制度模式。主要存在几方面问题：一是经营主体不明确。政府和保护地管理者直接或间接参与经营，导致政府管理职能和企业经营活动混淆，难以发挥政府的监督和执法职能；二是特许经营和保护程序模糊。由于缺乏规范的管理指南，流程缺乏公开公正，存在忽视社区利益的垄断经营；缺乏对经营项目规范而导致开发不当；缺乏对保护管理目标的重视，使得不必要的基础设施建设影响生物多样性等问题；三是如何结合乡村振兴战略，充分发挥钱江源国家公园内的原住民的作用以及如何促进山区农业增值，如何将国家公园建设与精准扶贫有机结合起来？四是融资机制有待创新。除了财政专项投入外，由于缺乏法律法规对民间资本参与国家公园体制试点建设融资机制的支持，使得民间资本难以有效参与，亟待建立健全激励性融资机制。

四、钱江源国家公园体制试点的若干对策建议

(一)借鉴域内外相关立法经验，出台《浙江省钱江源国家公园保护条例》

国家公园法律体系是国家公园管理的基本依据，制定国家公园法律应与现有基本法律相一致，与现行政策方针相协调。一是建议重新启动并适当加快《浙江省钱江源国家公园保护条例》的立法起草工作。需要注意的是，要以“保护优先”的理念来统筹立法，即应该是“保护型法”，而非“管理型法”。建议采用委托立法的形式，借鉴已经出台的《神农架国家公园保护条例》《三江源国家公园条例(试行)》《武夷山国家公园条例(试行)》《云南省国家公园管理条例》等省人大地方法规及实践，以及美国、加拿大、南非、英国、韩国、日本、台湾地区等域外立法与实践经验。明确国家公园在管理体制、土地权属管理、认定标准、区划分类、规划制定实施、开发管理模式、资金筹措运行、管理人员与志愿者体系建立、公众监督与参与机制、综合行政执法等各方面内容(12)刘克勇,邓泽林. 建立基于公共服务的国家公园体制[J]. 林业经济,2014,(4):3-7.。此外，要充分征询中央政府相关部委、地方政府及主管部门、社团组织、社区和公众等各方主体的意见，并进行反复修改、论证，做好与相关法律法规的衔接工作。

二是通过省级层面的“一园一法”，来解决前述碎片化、低位阶的“一园多法”现象，提升钱江源国家公园管理体制、规划与分区、资源保护、社会参与、法律责任等方面的法治化水平。通过地方专门立法的“先行先试”，来倒逼、固化相关改革工作。要建立健全财政资金和社会资金相结合的多元化资金投入和保障机制，实现试点区内生态功能的“准国有化”，以缓解、破解《总体方案》中的一些不合理规定与要求(比如“一刀切”的所有权国有化要求、试点面积要求、我省没有自然资源垂直管理的传统与总体方案中管理机构垂直管理要求之间的矛盾等)，提前谋划2020年国家公园体制试点的验收事宜，也为国家层面的国家公园立法提供地方立法经验。

(二)提升现有管理机构级别，促进集中、统一、高效的执法

一是要根据《总体方案》的要求，结合《浙江省钱江源国家公园保护条例》的起草与出台，进一步提升钱江源国家公园管理机构行政级别，实现名副其实的省政府统一垂直管理，完善中央地方相结合的管理模式。在体制性构建过程中，需要坚持整体性治理的理念，并在此基础上构建钱江源国家公园保护一体化,是破解碎片化治理困境的有效途径。

二是将相关部门的行政权力集中授权钱江源国家公园管委会。进言之，就是要将原来分散在林业、国土、环保、住建、水利、农牧等相关部门的生态保护管理职责进行统筹、整合到或赋权给钱江源国家公园管委会，并下设环境资源综合执法机构，以实现真正的集中、统一、高效的保护管理和综合执法，以实现钱江源国家公园管委会的权责利相统一。环境管理工作被分割成若干部分由不同的部门监管，基于当前日益突出的环境问题以及环境管理工作的综合性、协调性特点，这种职责划分模式已经不适用于当前的实际需要(13)张淏洁. 我国国家公园立法研究[D].兰州：甘肃政法学院硕士学位论文,2017.。

三是要结合国家机构改革与国家公园体制改革的双重契机，进行大部门制改革，对县政府组成部门进行统一精简。涉及生态保护、自然资源资产管理相关的综合执法权限划归给管委会集中行使，其他社会管理归地方政府；通过联席会议、联动执法、生态奖补等制度形式，充分发挥开化县政府的积极性，各司其职、相互配合，形成多中心共同治理。此外，需要建立健全协同管理、科学咨询和公众参与等机制，通过技术交流、信息共享和联合巡护、联合执法等，提升周边自然保护地治理能力与跨区域合作。

(三)在“一园一法”基础上，建立健全一系列管理与保护制度

在省人大立法以及钱江源国家公园管委会升级的基础上，应继续细化、完善、整合并出台一系列关于钱江源国家公园科研科普、生态管护公益岗位、特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流、地役权与生态补偿实施方案等办法。同时，需要构建以“一园一法”为主，“一园多法”为协同与补充的“1+N制度”法规范治理体系，完善涉及综合管理、机关运行和业务管理等日常管理规章制度，并将保护生态系统完整性作为钱江源国家公园的分区原则(14)虞虎,等.钱江源国家公园体制试点区功能分区研究[J].资源科学,2017,39(1):20-29.，从而发挥出钱江源国家公园作为“大花园”建设空间形态排头兵的示范效果。

另外，为实现国家公园的公共价值，实现我国生态文明可持续发展目标，需引入政府强有力的激励约束机制，出台相关管理制度法律法规，规范国家公园利益相关者行为(15)徐宁蔚,李玉臻. 国家公园构建过程中的演化博弈分析——基于公共价值视角[J]. 林业经济,2018,(4):10-16+32.。目前，钱江源国家公园通过保护地役权与生态补偿相结合的做法，探索解决科学管控难、统一管理难和资金供给难等问题。以地役权合同的形式明确供役地人和需役地人的权责利，以此回应南方集体林占比过高的问题。希望能够解决自然保护地因为权属不一致造成的生态系统和景观破碎化问题,缓解社区发展和生态保护之间的矛盾(16)王宇飞,等.基于保护地役权的自然保护地适应性管理方法探：以钱江源国家公园体制试点区为例[J].生物多样性，2019,(1):88-96.。

(四)构建多元化资金投入机制，促进试点区内的乡村振兴

通过《浙江省钱江源国家公园保护条例》，正式将国家公园的发展纳入国民经济和社会发展规划，为地役权改革、生态补偿以及跨区域合作等提供稳定的财政保障，从而充分有效的保护试点区的自然资源与人文资源。此外，可借鉴域内外成功经验，探索建立适合浙江实际的新型“市场化”投融资机制(比如发行生态彩票等)，提升钱江源国家公园整体形象和品牌价值。虽然对于国家重要自然与历史性旅游资源,应以国家保护投入为主,如果其他资金占主体地位,很可能带有附加条件,使保护的目的难以实现(17)费宝仓.美国国家公园体系管理体制研究[J].经济经纬,2003,(4):121-123.。并且美日德三国国家公园管理中也都将政府的公共财政作为国家公园支出的主要资金来源，政府有力的财政支持使得国家公园具有显著的公共产品的特征(18)丰婷.国家公园管理模式比较研究：以美国、日本、德国为例[D].上海：华东师范大学,2011.。但如此一来就忽略了自然资源本身在可持续利用范围的经济产能，造成了资源的浪费。曾经，技术被当作掠夺自然的工具,甚至被当作对付和控制人的新形式。但如今通过媒体技术等进行宣传，利用互联网技术与广大民众进行直接对接，即使不进行不破坏性利用，也能吸引到人们为国家公园的文化及生态价值买单。

国家公园体制试点要做到生态美、百姓富的相统一，体现全面公益性以及共有共建共享的理念。具体而言，需要建立健全多元化、因地制宜的社区发展机制(比如基于集体林入股的股份合作社、生态补偿、特许经营与协议保护、设置生态管护公益岗位、发展生态友好型产业与品牌增值等)，以及对民间资本聚合起来投资国家公园事业作出激励性规定，可以促进试点区内的“乡村振兴”。保护地建设对原住民的影响大致包括保护地发展旅游业给社区带来就业、平等经营权、收入分配等方面的影响(19)苗鸿.自然保护区的社区管理:问题与对策[A]. 中国科学院生物多样性委员会等.生物多样性保护与区域可持续发展——第四届全国生物多样性保护与持续利用研讨会论文集[C].2000:14.。在强调资源保护与经济效益、社会效益的统一，促进国家公园的生态振兴。在进行国家公园自然遗产保护的同时，产出生态效益又能附带一定经济效益才是真正实现可持续发展。

五、结语

“生态保护法”是环境法的重要组成部分,它不是某个单一的法律法规，而是一系列与生态保护的相关法律法规的总称，其调整对象主要涉及自然保护区、国家公园、风景名胜区、珍稀动植物、自然和文化遗产等特殊自然环境要素的保护(20)陈真亮.环境法典立法研究：理念与方法[M].法律出版社，2016.。而国家公园为保护具有国家代表性的大面积自然生态系统，实现自然资源科学保护和合理利用而由国家批准设立并主导管理的。对推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。虽然世界各国国家公园发展不同程度，并且国情的差异导致国家公园发展模式在全球产生分异(21)肖练练,等.近30年来国外国家公园研究进展与启示[J].地理科学进展,2017,(2):244-255.。但仍可选择印度、巴西等发展中国家作为借鉴对象：这些国家与我国同为人多地少的发展中国家，在经济发展阶段、公民环保意识、人地关系等方面与我国国家公园较为相似(22)秦天宝.论我国国家公园立法的几个维度[J]. 环境保护,2018,(1):41-44.。

2019年，我国将加快推进国家公园体制试点，编制《全国国家公园总体发展规划》，发布国家公园设立标准，组织开展国家公园体制试点综合评估，认真总结可复制、可推广的成功经验，确保2020年基本完成试点任务。此外，国家层面还将启动国家公园自然资源资产管理数据库建设，制定国家公园自然资源资产管理办法、巡护管理办法、建设项目准入清单，抓好生态环境和自然资源监测试点。因此要建设好我国的国家公园，需要总结试点经验基础上，借鉴国际有益做法，立足我国国情，提出相应的对策和建议。各试点区在自然资源确权登记、跨行政区管理机制、多元化资金保障机制、特许经营和协议保护制度等方面都有大同小异的问题，将来国家公园体制的完善方面需要上述这些问题上进行重点突破，以进一步推动试点国家公园生态状况的持续改善。