英国国家公园法律制度及其对我国国家公园立法的启示*

李爱年,肖和龙

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410089)

一、英国国家公园法律制度的萌芽与发展

英国国家公园及其法律制度的启蒙和发展深受美国的影响。英国著名诗人威廉·华兹华斯早在1810年发表的《湖泊指南》及其一系列赞誉自然的诗歌，推动了湖区甚至整个英国的国家公园和自然保护运动。由于英国实行土地私有制，普通民众无法进入他人私人土地享受私人土地上自然风光的权利。民众为了同土地所有者抗争以获得这些权利，逐渐形成一些非政府组织，以开展有关抗争和自然保护运动。20世纪初，英国民众和民间组织系统地提出进入田园地区享受自然美景的强烈要求。农村土地私有者也对此作出了一定回应。1926年成立了英格兰农村保护委员会，对农村采取较为极端的保护措施，并对非农村土地所有者进入农村自然美景区域作出严格限制。在20世纪30年代初期，如果有人私自进入北方松鸡沼泽地被发现后可能会被投入监狱。在此背景下，主张乡村进入权和呼吁乡村开放的运动蓬勃展开。1929年第二届工党政府许诺人们将获得进入广大农村地区的权利，并成立一个专门委员会研究成立国家公园的可行性。1945年，国家公园委员会一个常委威廉·道尔勋爵受城乡规划部委托提出了一个题为“英格兰和威尔士的国家公园”的报告，即“道尔报告”，工党政府推动了该报告的实施，《国家公园与乡村通行法》(National Parks and Access to the Countryside Act1949)在1949年得以通过。这部法律虽然是借鉴美国的国家公园模式建立了英格兰和威尔士的国家公园系统，但是，突出了以协调保护相维持地区居民生活之间矛盾的特色(1)[英]安和麦克尤恩.孙平译.英国国家公园的起源与发展[J].国外城市规划,1992,(3):40-43.。这部法律的亮点是规定将拥有特殊自然风景或大量动植物生活栖息的地区划定为国家公园，并由国家进行统一保护管理，当地政府作为直接执行者。《国家公园与乡村通行法》是英国历史上首次以法律的形式确立对国家公园的保护，描绘了国家公园立法体系的最初蓝图，为英国日后建立成熟的国家公园保护法律制度提供了基础和前提。因此，英国也通常将1949年作为其国家公园正式诞生的时间。

1951年，英国第一个国家公园峰区国家公园(Peak District National Park)正式设立，并在同年设立了包括峰区国家公园在内的4个国家公园。但是英国实行土地私有制，国家公园的大多土地不属于国家所有，因此政府只能通过出台国家、区域、地方规划政策来对国家公园进行管治。在这一时期英国还未形成保护管理国家公园的完整规范体系，对国家公园的规划也较为混乱。于是英国在1972年通过了《地方政府法》(Local Government Act1972)，授权国家公园作为独立的规划主体，可以独立行使规划的权力。《地方政府法》规定了英国国家公园规划制度的初步模型，至此，英国国家公园的立法体系有了进一步的发展。

1995年通过的《环境法》(The Environment Act 1995)为国家公园管理确立了“保护优先于一切利益”的原则。根据《环境法》的规定，每个国家公园管理局有制定本公园管理规划(Management Plan)的法定义务，内容包括国家公园的管理政策和实施方案，如未来公园的发展方向、本公园特有的自然景观及其保护手段。《环境法》让英国国家公园的管理体系和规划制度有了清晰的发展脉络，是英国国家公园立法的里程碑。

2000年苏格兰颁布《国家公园法》，随后设立罗蒙湖与特罗萨克斯国家公园(Loch Lomond and the Trossachs National Park)、凯恩戈姆山国家公园(Cairngorms National Park)等多个国家公园。《国家公园法》对苏格兰国家公园的相关规定与英格兰和威尔士的国家公园有相似之处，但英格兰和威尔士国家公园的发展是在“保护”的绝对前提下，苏格兰国家公园则注重“保护”和“发展”的平衡。

根据英国国家公园官网的资料显示，截止到2016年，英国全境内已经设立了15个国家公园，占地总面积为英国国土面积的12.7%。其中，英格兰共10个国家公园，占英格兰面积的9.3%；威尔士共3个国家公园，占其总面积的19.9%；苏格兰共2个国家公园，占其总面积的7.2%。15个国家公园面积共23138平方公里，公园内共有居民446619人。英国15个国家公园的分布如下图所示：

图1 英国15个国家公园分布图资料来源：联合王国国家公园官网：https://nationalparks.uk/students/whatisanationalpark/factsandfigures

二、英国国家公园法律制度的主要特征

(一)多元参与的管理体系

英国实行土地私有制，国家公园内土地权属复杂，公园内土地并不全部属于国家，因而导致国家公园的公共性与土地的私有之间形成矛盾，国家权力过度干预反而只能激化矛盾，不利于国家公园的保护。英国国家公园采用综合型管理体系。在中央由一个政府部门对国家公园实行统一管理,有国家法律支撑,给予稳定的国家资金支持；管理措施上,在尊重私有权利的基础上十分重视规划的统一管理,重视发挥国家公园科教功能,同时大力发展伙伴合作计划,达到既保护资源又促进国家公园发展的目的(2)邓武功,程鹏,王全,于涵,杨天晴.英国国家公园管理借鉴[J].城建档案,2019,(3):80-84.。然而，总体上看，英国中央政府只是对国家公园的保护进行宏观性的指导，给与基本的制度和财政保障。而英格兰自然署(Natural England)、威尔士乡村委员会(Countryside Council of Wales, CCW)和苏格兰自然遗产部(Scottish Natural Heritage)分别负责英格兰、威尔士和苏格兰各自范围内的国家公园一系列保护措施的制定与实施。以英格兰为例，英格兰自然署管理其境内的10个国家公园，实施议会制定的相关法律，帮助“环境、食品和乡村事务部”制定国家公园管理政策、分配国家公园管理资金和补助资金，帮助各国家公园制定规划、参与确定主席团成员，指定国家公园、修改国家公园边界，指定国家公园内的保护地、规定保护地用地等。国家公园管理局则负责国家公园的具体性事务。由于公园管理局处于国家公园保护的第一线，在多机构协同工作的过程中，该局扮演了提供交流平台和中间协作的角色，不仅针对相关机构，还要保证农户和居民等个人土地所有者的参与(3)王应临,杨锐,埃卡特.兰格. 英国国家公园管理体系评述[J].中国园林,2013,29(9):11-19.。

英国国家公园的管理都以当地社区居民参与作为管理的基础，甚至国家公园管理机构的组织及其运行就是依赖当地居民、非政府机构和其他利益相关者等，形成了以政府为主导，非政府主体共同参与的多元共治模式。实质上是一种各类利益相关者之间的合作伙伴模式，各类利益相关者之间的合作与联合行动不仅有利于形成灵活的国家公园保护政策，也有利于这些保护政策的进一步实施(4)张书杰,庄优波.英国国家公园合作伙伴管理模式研究——以苏格兰凯恩戈姆斯国家公园为例[J].风景园林,2019,(4):28-32.。

(二)保护优先的管理目标

英国的国家公园从最初国家公园思想萌芽开始一直到现在，其目的为坚持保护文化遗产和保护自然景观，在此基础上可以进行受约束的合理开发利用。1995年的《环境法》规定了设立国家公园的目标，即以保护自然生态为第一要义，同时促进当地旅游业的发展和开发利用活动，刺激经济增长；但任何活动都不能违背“桑德福原则”(Sandford Principle)，即保护优先于一切利益。在借鉴英格兰和威尔士经验的基础上完成的苏格兰《国家公园法》(The National Parks Act)规定了建立国家公园的四个目标：(1)保护与优化本区域的自然和文化遗产；(2)促进本区域自然资源的可持续利用；(3)促进公众对本区域特殊景观的理解和享受；(4)促进国家公园内社区经济社会可持续发展。在以上目标不可兼得时，保护必须放在首位。此外还规定每个国家公园都要设立自己的国家公园管理局，行使管理职责并制定和审批该公园内的管理规划。

因此，从整体上看，英国国家公园设立的最主要目标是保护自然，任何形式的开发活动均需要满足保护的前提，这种目标导向使得保护自然处于优先地位，一方面，限制了开发活动在公园内的扩张，另一方面，保证位于公园内开发活动不至于对环境造成严重破坏。

(三)多层次的规划管理

规划制度(Planning System)是英国国家公园保护中的核心法律制度，根据《国家公园与乡村通行法》的规定，每个国家公园都要制定本公园的管理规划，意图通过规划，根据公众利益来对土地的使用和开发进行控制，以限制对土地所有者财产权的影响。规划是英国每一个国家公园管理的核心工作，科学合理的规划能够促进国家公园的良好发展。英国国家公园规划包括管理规划、核心战略及其他规划三个层级。管理规划相当于总体规划，是对整个国家公园全盘部署，核心战略是对管理规划中核心内容的深化，是对近期开发活动的具体安排，相当于近期发展规划；其他规划相当于专项规划，是对管理规划及核心战略内容的深化、具体化与补充。

国家公园管理局中的规划部负责制定国家公园的管理规划。但是，受英国土地私有制的影响，英国国家公园规划需要满足国家政策(National Policy)、区域政策(Regional Policy)和地方政策(Local Policy)等规定，使土地所有者接受管理规划要求。规划除了要阐述本公园的自然环境质量、实践中遇到的矛盾问题和未来的发展方向之外，公园管理规划主要由保护、分享和发展三个主题构成。首先是保护，规划中要涵盖公园自然景观的保护、文化遗产的保护、自然生物的保护以及原始生活方式的保护。其次是分享，规划中要涵盖丰富的社区活动、公共娱乐项目，以体现英国国家公园以人为本的人文理念。最后是发展，规划中要涵盖公园通过旅游业等商业措施刺激当地经济发展的方案，以及对公园内因公园保护而遭受经济损失的社区居民的福利项目。为了保证规划编制的科学合理，英国国家公园在起草、制定规划的过程中普遍建立起了合作伙伴机制，由规划部与地方政府、环保机构、慈善机构和园内土地所有者、社会组织以及能提供专业建议的专门机构(如独立审查委员会和专业的规划设计公司等)等各类利益相关者商讨，以集思广益，形成共识和集体行动方案。

公园管理局负责审批本公园范围内的规划申请，对国家公园内的一切商业利用行为实行严格的控制和约束标准。制定的规划要保证在公园管理保护和商业开发过程中对自然风貌进行绝对化的完整保护，使其保留原始的自然状态，不被开发利用活动所影响。在国家公园内进行任何开发、利用、建设活动之前，要根据法定程序制定规划再由管理局审批，得到规划许可之后方可实施。另外，已制定的规划具有法律强制力，不得随意变更，对规划许可有争议时，应当通过司法程序予以解决。国家公园管理规划是公园内所有管理和开发活动的最高行为准则，任何主体的任何活动都在规划中的行为框架下实现。由此可见，规划具有很高的效力。

综上，规划制度是英国国家公园得以全面构建、蓬勃发展的关键因素，通过国家公园立法和“分权制”管理制度，保证了英国国家公园规划制度的权威性和严肃性，为国家公园的科学合理发展提供了保障。

(四)有效的人口限制措施

人口的聚集，可能导致国家公园内环境遭受破坏。因此，英国国家公园在严格施行规划管理的基础上控制国家公园内的居民数量。通过对建筑面积的限定，从而限制国家公园内现有居民的数量的增长，如现有建筑需扩建，则最多允许在现有基础上增加10%的建筑面积，并且管理局会引导居民采用容易通过规划审查风貌如高度、建筑形式、材料、颜色等进行建设。在房地产建设方面，严格控制作为第二居所的度假房屋的建设，仅为在国家公园内工作的人提供经济适用房，客观上控制了外来人口。

一方面通过对国家公园内现有建筑面积增长的限制，从根本上限制了公园内原居民的数量，另一方面严格控制公园内房地产的开发，从而防止了外来人口的涌入。通过这一系列的人口限制措施，缓解了人口增长对国家公园的环境压力。

三、英国经验对我国国家公园建设和立法的启示

我国近年来提出并不断加大国家公园建设和立法的力度。2013年11月，我国第十八届三中全会第一次提出“建立国家公园体制”。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，提出“在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规”，2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度”。随着一系列政策文件的出台，我国国家公园立法已经具备了充分的政策支持。健全我国国家公园立法体系是我国推进国家公园建设的首要任务。

(一)健全我国国家公园法律体系

英国国家公园综合型管理体系，实现了由英国中央政府宏观指导、公园管理局具体管理、非政府机构和社会民众共同参与管理的灵活模式。在国家宏观指导下，非政府机构和社会民众有序参与到其中，从而大幅度提高管理效率，最大限度的发挥环境保护、教育和旅游业发展的多重功能。对国家公园在调整各方主体利益过程中，完善的法律制度是其根本保证。英国早在1949年就制定并实施了国家公园法，在《环境法》等一系列法律中对国家公园作出规定，为国家公园建设提供了系统的具体法律规范。我国也应该不断总结政策和地方立法实践经验建立健全我国国家公园法律体系。

首先，我国国家公园建设已经有多年的实验和探索。截至目前，我国已设立三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架、钱江源、南山、武夷山、长城、普达措、祁连山、海南热带雨林等11个国家公园试点。我国的国家公园体制建设正处于起步阶段，我国国家公园的建设和管理仍处于不断探索实践中。实践中有不少经验和教训值得总结和转化为稳定性规范。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的要求“推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。”即对自然保护地进行综合性立法，但国家公园在各类自然保护地中自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集区域。虽然，目前我国对自然保护地中自然保护区、风景名胜区已制定行政法规如《自然保护区条例》《风景名胜区条例》，但根据世界自然保护联盟(IUCN)的国际标准，“国家公园”是全球6种保护区类型中的第Ⅱ类，不能完全等同于我国的自然保护区或风景名胜区，因此现有的自然保护区和风景名胜区的立法都不能等同于国家公园立法(5)国家林业局昆明勘察设计院. 我国首次国家公园建设研讨会在昆明召开,专家达成国家公园建设重要共识[J]. 林业建设, 2014,(3):F0002-F0002.。根据《建立国家公园体制总体方案》中“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”的要求，我国应在明确国家公园的概念界限的基础上，对国家公园进行专门立法。

其次，近年来不少地方对国家公园建设制定了法规，有必要总结这些立法实践，从而推进国家层面尽快立法。虽然近年来出台了《云南省国家公园管理条例》(2016年1月1日起实施)、《云南省迪庆自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》(2013年9月25日起实施)、《三江源国家公园条例(试行)》(2017年8月1日起实施)、《武夷山国家公园条例(试行)》(2018年3月1日起实施)、《神农架国家公园保护条例》(2017年5月1日起实施)等国家公园建设和管理的地方性法规，还有部分地市也制定了也相应法规，针对性较强，但区域性立法并不足以将国家公园提高到国家立法保护的水平。因此，我国应该制定不同效力等级的国家公园立法，形成宪法—国家公园专门法—行政法规—地方性法规和地方政府规章等法律体系，明确国家公园的管理主体、规划主体及各主体之间的职责划分，并与现有的法律法规良好形成的衔接和协调，为参与国家公园保护活动的各主体提供有效的行为规范。

(二)建立国家公园新型管理制度

我国的国家公园不仅要接受上级行政主管部门和地方政府的管理，还要涉及除内部的国家公园管理机构之外的土地、环保等诸多部门，交叉重叠、职责不清的情况非常明显。因此，建立国家公园新型管理制度的需要十分紧迫。

首先，明确国家公园自然资源所有权权属。因我国土地为公有制，在国家公园自然资源所有权方面无需借鉴英国的经验，只需根据我国具体国情寻找一条适合自己的道路。《建立国家公园体制总体方案》规定：“国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。”2018年国务院机构改革组建了自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。因而，我国国家公园应实从所有权分级行使，逐渐过渡到全民所有自然资源资产由中央政府主管部门直接行使，权属清晰、权责明确。

其次，在各个国家公园统一建立隶属于中央国家公园管理主管部门的专门管理机构。目前我国仅在《三江源国家公园条例(试行)》中规定：“建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。”其余国家公园条例中只笼统规定由当地政府设立国家公园管理机构。根据《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制总体方案》和十九大报告，我们应整合相关国家公园管理职能，由一个部门统一行使，在自然资源部下成立国家公园管理局，明确其与其他部委的权责划分，首先在国家层面形成专门的国家公园管理机构，之后在每个国家公园都设置如“三江源国家公园管理局”的国家公园管理分局，明确其与中央国家公园管理局、地方政府及其有关部门的权责划分，构建统一、规范、高效的国家公园综合管理体制。

(三)树立多元共治的理念

从英国国家公园建设和管理的经验来看，公园的管理形成了以政府为主导、非政府组织及社区居民参与的多元共治的良好局面，缩小了国家公园在建设和管理过程中的保护与发展之间的矛盾。

国家公园的建设和管理依靠政府单打独斗不符合我国国家公园的客观情况。如前所述，与英国国家公园建设面临的情形相似，我国国家公园内永久性居民点较多，如，武夷山国家公园试点区域总面积982.59平方公里，生活于其中的长居人口达到3万多(6)国家发改委,《聚焦建立国家公园体制试点系列报道之六：坚持保护优先生态理念深植碧水丹山》[EB/OL].[2019-04-20].http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/06/content_5183836.htm.，即该国家公园内平均人口密度大于30.5人/km2，远超英国国家公园内19.3人/km2的平均人口密度。对此，我们可以借鉴英国国家公园功能分区、合理规划，引导居民外迁出国家公园。或者在保证国家公园内居民生产生活的完整性的基础上通过签订有偿的保护协议等方式，鼓励当地居民参与国家公园的管理。亦或是在保护自然优先的前提下发展公园内的经济和社会。

(四)建立严格的国家公园规划制度

《建立国家公园体制总体方案》提出“坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，对相关自然保护地进行功能重组，合理确定国家公园的范围。”国家公园的范围就是规划范围，要从生态系统角度予以划定。武夷山国家公园具有跨行政区性质，其最高峰黄岗山是福建、江西两省的分界线，目前处于分裂的管理状态。对此，我们可以借鉴英国国家公园规划制度，突破行政区划的限制，从完整生态系统视角划定，在多规合一的趋势下，以国家层面的规划制定全国的国家公园规划，划定跨区国家公园。国家公园规划是公园内一切管理和开发利用活动的基础，在国家公园内进行任何开发利用活动都要以根据规划审批为前提。

首先，国家公园规划是对其未来一定时期保护、开发等内容的安排，因此，在规划制定过程中应当积极引导相关公众参与进来，吸收各方面意见，功能区划分、开发强度、开发方式等核心内容应多予以论证，防止因规划失误造成生态环境的破坏。从而，从源头预防开发活动对公园生态环境的影响。其次，严格限制区内房地产开发，防止外来人口迁入。再次，严格控制公园内住房的建筑面积，已存有住房面积不得增加，而《总体方案》专门提出了“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设社区和特色小镇”，既是促进周边经济发展的重要举措，也是吸引公园居民内外迁的重要方式。

根据《三江源国家公园管理条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》《武夷山国家公园条例》《云南省国家公园条例》中的规定，我国国家公园的规划分为总体规划和专项规划，都由国家公园管理机构组织编制，只有神农架国家公园规划需要在报省人民政府审核后，再由省人民政府将其中的总体规划提请省人民代表大会常务委员会审议，其余国家公园的规划在报省人民政府审核通过后即可公布。由此可见，我国目前国家公园规划的审批程序并不统一，还未形成国家层面的统一规划制度，也难以保证规划的严格性。因此，要在国家公园建立起统一的严格规划制度，统一规划的制定部门、审批程序及效力。

(五)多渠道资金保障

足够的资金保障是各项保护制度落地的基本保障，资金的缺乏导致相关规划制度无法落地。例如在2012年国家发改委正式批复《祁连山生态保护与建设综合治理规划》，其建设期为2012至2020年，总投资79.4亿元，其中在甘肃投资44.73亿元。但因这个规划未明确资金筹措和投资渠道，该规划并未得到有效实施。国家公园设立的主要目的是以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统，保护为主的前提会牺牲公园内的发展机会。虽然国家公园可在保护的前提下进行一定程度的开发，但其与旅游区的开发有极大的区别，旅游开发区可以通过收取门票，设置各种类型的旅游设施，如索道、玻璃栈道、漂流等吸引游客消费，从而达到盈利的目的，而国家公园首要功能是对重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。在我国国家公园制度建设的初期更需要政府资金的支持，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出，各级政府财政资金投入、设立自然保护地基金、生态保护补偿制度、建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度等方面保障资金来源，在保护的前提下还可以开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，国家公园通过合理引入社会资本，进行一定程度开发，提升保护区居民生活水平，从而引导居民改变原来对公园生态产生影响的生产方式。

(六)坚持保护与发展并重的理念

实施差别化保护管理方式。制定国家公园总体规划及专项规划，合理确定国家公园空间布局，明确发展目标和任务，做好与相关规划的衔接。按照自然资源特征和管理目标，合理划定功能分区，实行差别化保护管理。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁，集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况，实施生态移民搬迁或实行相对集中居住，集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式。

我国已有自然保护地立法，如《自然保护区条例》等。《自然保护区条例》第26条规定了禁止在保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等十项活动，而在第27条规定禁止任何人进入自然保护区核心区。

从英国的经验来看，其国家公园并不是完全禁止人类活动，而是通过规划制度限制在公园内的活动，公园内进行任何开发、利用、建设活动之前，要根据法定程序制定规划再由管理局审批，得到规划许可之后才可实施。即在保护的前提下可进行适当程度的发展，如湖南洞庭湖自然保护区类水稻种植与候鸟保护之间的良性互动。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》“明确国家公园定位”中规定国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线管控范围，实行最严格的保护”。《全国主体功能区规划》中的禁止开发区的管制原则提出“严禁不符合主体功能区定位的各类开发活动”，即符合主体功能区定位的开发活动可以进行。国家公园并不是划定活动禁区，而是要在保护前提下实现高质量发展。国家公园的发展是生态文明建设的重要体现，通过国家公园发展模式，可以探索其他区域产业转型方向，实现创造优良人居环境目标。