论财政权配置：逻辑前提、现实透视与法治路径*

李楠楠

(中国财政科学研究院，北京物资学院法学院，北京 100142)

一、引言

现代社会，财政权与行政权日益分离，财政权逐渐摆脱对行政权的依赖，独立性开始显现。同时，财政权本身的权力属性更加外化，它作为国家公权力的地位更加突出。事实上，财政权的独立是财政分权的前提，财政分权也就是财政权配置。近年来，关于财政权的配置问题，已经引起我国学者的重视。总结已有的研究成果可以发现，不同学者有不同的研究侧重，但是大多立足于单一维度的研究视角，比如，法学研究中，宪法学者多从横向维度解析人大与政府的财政权配置；财税法学者多从纵向维度关注中央与地方的财政分权。事实上，鉴于财政权配置问题本身的复杂性，笔者认为，需要在横向与纵向两个维度构成的互动网络中展开对财政权配置问题的研究。因此，本文即采用纵横结合的双重维度对当代中国财政权配置问题进行深入和立体研究，纵横结合的研究框架最大程度保证了研究的完整性与系统性，有利于对财政权配置问题有一个整体的理性认识。在此研究基础上，提出财政权配置的法治路径需要重点实现三对基本关系的平衡：即人民与国家关系的平衡，人大与政府关系的平衡以及中央与地方关系的平衡。

二、财政权配置的逻辑前提：独立性显现与权力性突出

长期以来，财政权被认为无非是实现行政权的手段，是行政权的附属物。现代社会，财政权与行政权的日益分离以及财政权本身独立价值的日益彰显，昭示着财政权是国家公权力的重要组成部分，财政权本身是一种相对独立的权力。财政权的以上特点构成财政权配置的逻辑前提。

(一)财政权的独立性显现

财政的职能是为国家机构运转提供所需资金，政府职能的实现有赖于相应的财政资金的使用，因此，财政行为(特别是财政支出行为)经常被认为依附于行政行为，被当作是行政行为的伴生物，不能作为独立的国家行为而存在。财政权作为财政行为权源的权力形式，更被看作是行政权固有的权力内涵，从而失去自己的独立性。事实上，此种观点的形成有其特定的历史背景。在政府主导型财政模式之下，政府行政权的需要是决定财政收入范围与财政支出方式与规模的基本依据，此时行政权与财政权始终结合在一起，行政权对财政权具有决定性作用。“但是，行政权对财政权的决定性不过是政府主导型财政的一厢情愿。事实上，财政权始终是先于行政权而独立存在的。”(1)刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京：北京大学出版社,2006.8.这是因为，在国家财政收入方面，“征税的权力是事关毁灭的权力”，政府的一切权力无不来源于赋税；在国家财政支出方面，物质是行政权行使的基础，财政资金的安排对行政权行使效果的影响明显而直接。因此，财政权是行政权得以存在并顺利进行的物质基础，从根本上讲，财政权才是最为根本的权力。立宪主义对政府权力的制约，就首先体现为对政府征收赋税和使用赋税的限制(2)王怡.立宪政体中的赋税问题[J].法学研究,2004,(5):17.，财政权由此也获得了独立的价值与特性。

财政权与行政权的日渐分离与独立，成为近代社会以来最为重要的现象之一。财政行为完成了财政资金在不同领域和部门中配置比例的安排，是将来一定时期内、一定规模和数量的行政行为的前提，预示着国家对即将发生的行政行为的同意以及相应的资金支持。此时，财政权的行使成为具体行政行为获得其资金来源的合法基础，国家批准财政收入与财政支出，也就是等同于批准了相应的行政活动。因此，国家享有财政权是其参与国民财产分配、安排与配置，从而行使国家机关职权的前提，财政行为应当先于行政行为而存在。同时，随着凯恩斯主义的盛行，国家不再只作为“守夜人”，它开始对社会经济生活进行积极的干预和调节。具体表现为，一方面，财政权不再只是行政行为的物质基础，仅被用来满足国家资金的开销用度，财政政策逐渐成为国家调节经济生活的重要杠杆，还被赋予选择和制定经济政策的权能，诸如关注国家宏观经济发展形势；参与国民财富分配和进行国家消费行为，调节消费和投资总量，以此干预经济发展等。另一方面，国家借助金融政策与货币政策干预经济时，也需要投入大量资金，此举旨在通过国家财力的介入对国民财产资源配置进行合理引导，进而有效保障国民经济运行。此时如果缺乏资金支持，经济政策的实现效果必定遭受影响，相应的，国家财政资金的具体安排将直接决定国家干预经济的效果。因此，在国家经济调制权决定社会经济生活方向的背后，真正发挥作用的其实是财政资源的安排与用度，也就是财政权的行使。在此意义上，财政权得以摆脱行政权、经济调制权的羁绊，其独立化的趋势亦得以进一步加强。

(二)财政权的权力性突出

尽管财政权的独立价值逐渐显露，但是除了财政权的部分权能，如课税权之外，其他财政权，如收费权、发债权、管理权、支出权等权力属性却仍然具有隐蔽性。近代“夜警国家”，财政资金是行政权得以行使的必要前提，从这个角度看，财政权所起到的作用不过是为行政权行使提供资金，成为完全从属于行政权的权能，这种附属作用也就形成财政权的内部行政性格乃至外观上的“非权力的给付性格”(3)刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京：北京大学出版社,2006.11-12.。财政权与公民权利之间更为行政权力这一屏障所隔绝。现代福利国家，在福利给付和宏观调控方面财政行为承担了更多的国家职能。通常认为，提供“给付权利”的行政给付具有授益性，同样，宏观调控因其行为的引导性和相对人的不确定性，对公民权利也不存在直接的强制关系。因此，财政权被认为不具备权力的要素和内涵，被排除在国家权力之外。正是因为财政权本身的隐蔽性，导致立法对其规制的忽视。除了税收立法体系之外，当前世界各国的财政立法中普遍难以找到对财政权的整体运行作出法律规范的做法，多是停留于对财政行为的技术性规定的层次上，由行政命令对其进行管理。

根据权力的特性可知，权力具有支配、控制和影响他人的能力，是一种强制的力量(4)方世荣.论行政权力的要素及其制约[J].法商研究,2001,(2):6.。因此，想对财政权的权力属性进行认定，就需要考察财政权与公民之间的权利义务关系，判定财政权能否对公民产生“支配、控制和影响”。通常来讲，国家提供公共产品和服务需要以公民财产让渡为代价，公民付出的这种代价是国家提供公共产品的必要成本。如果财政资金管理与支出有效率，公民所支付的税费与所享受的公共服务之间具有合理的等价关系，公民权利就会得到保障。反之，如果财政资金管理与支出行为失范，国家所课征的税收就会成为“无对价的强制性的财产侵夺”。可见，那种认为财政权“不直接与人民产生权利义务关系”的观点并不准确。财政权作为国家提供公共产品与服务的财源，其行使的合理性会对人民享受公共服务的水平以及人民基本权利的实现产生较大影响。

特别是现代福利社会中，国家财政表现出更多的福利给付的职能。由于社会资源具有稀缺性，因此，国家福利给付请求权需要通过激烈的竞争来实现，导致不同主体对于财政支出的获得存在竞争关系，对于某一主体的财政给付即是对另一主体的财政侵益。此时，对社会福利给付的安排就可能对公民基本生活条件以及尊严维护等方面的权利产生直接影响，在财政支出安排不当的情况下，甚至会出现给付权利变为侵害权利的可能。财政权通过征税行为分配公民财产，再通过各项福利给付行为“劫富济贫”调节公民收入实现“实质正义的追求”，也是对公民财产权形成强制与支配的表现；与此同时，国家借助其在资金方面的权力对经济生活进行干预、对市场供需总量进行平衡、对市场失范行为进行规范等，也是对市场主体经济行为的强制性的表现。可见，国家财政行为对公民收入的重新分配和国民经济的整体调节，都是其对财产分配与资源配置现状的强制调整与矫正。也就是在此时，财政权的公权力属性进一步得到外化。

三、财政权配置的现实透视：纵横结合的研究框架

随着财政权的独立性与权力性的突显，财政权的重要地位愈发明显。财政权作为国家权力的核心，有关财政权的配置问题理应引起重视。财政权配置的现状如何，需要对其进行现实透视。纵横结合的双重维度可以构成一个比较立体的研究框架。

(一)财政权配置：一个纵横结合的研究框架

“财政权”一词，近年来在我国的财政理论与实践中使用频率较高，但是不同学者对财政权的内涵存在不同理解，导致目前学界还未形成统一、明确、权威的定义(5)有人认为财政权“是指法律赋予财政法律关系主体享有的某种权益。表现为享有财政权利的财政法律关系主体有权作出一定的行为，同时也有权要求他人作出一定的行为。”财税法新论编写组.财税法新论[M].北京：中国劳动出版社,1996.22.有人认为“从广义上看，财权可以理解为某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权；从狭义上看，财政权主要指财政收入权……从法律角度看，财政管理权限也可分解为财政立法权、执法权与司法权三个要素……”。王国清,吕伟.事权,财权,财力的界定及相互关系[J].财经科学,2000,(4):22.有人认为“财政权是指议会享有的对国家财政的决定权和对政府财政的监督权。其中最重要的是批准政府的财政预算案。”周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社,北京大学出版社,2000.254.有人认为“财政权是国家为促进公民权利实现，在民众同意的前下以确定的规则在全社会范围筹集并合理管理、使用财政资金的权力。”刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京：北京大学出版社,2006.8.有人认为“狭义国家财政权通常就是指政府财政性行政权，是国家各级政府财政税收行政机关代表国家行使宪法、法律，以及行政法规与规章规定的财政行政管理权的总称。广义国家财政权是一个国家凭借其主权所享有的通过民主制定宪政法律在国家与公民组织之间，立法、行政和司法主体之间，各级政府之间以及它们内部各部门之间配置的有关财政收支的人大财政引导权、政府财政管理权、司法财政审判权等公共权力体系。”全承相.国家财政权的宪政配置[J].湖湘论坛,2008,21,(1):97.。事实上，对于财政权内涵理解的分歧在于没有准确把握财政权的构成要素。财政权作为一种经济性权力，可以在宪法、行政法以及经济法层面作出相应的理解。具体来讲：在宪法层面，政府与纳税人之间的关系不是统治与被统治，而是一种特殊的等价交换，即纳税人缴纳税收是为了获得政府向其提供的公共产品，这也是“宪法契约论”的核心观点。也就是说，人民将自己的财政权利让渡给国家，国家就同时被赋予了财政权。宪法层面上，财政立宪是财政权正当性和合法性的唯一来源；在行政法层面上，财政权作为一种公权力，在财政关系中与财政义务形成权利义务关系。在财政法律关系中，国家是公权力的主体，具有优越性的地位，公民是义务主体，对国家表现出依赖和服从。因此，为防止政府财政权的滥用和对公民利益的维护，需要对财政权予以制约；而在经济法层面上，财政调控作为国家宏观调控的重要组成部分，是政府运用财政政策和手段对国民经济进行引导和调节。而财政政策作为财政宏观调控的重要手段，是财政在法律上的反映。财政权能够着眼国家经济发展态势，选择和制定经济政策，有针对性的作出抉择，从而调节国民经济和地区平衡发展(6)正如有学者所提出的，财政权内容实质可以从三个层面来认识，即宪法层面的契约性经济权力，行政法层面的行政性经济权力，经济法层面的调控性经济权力。胡伟,程亚萍.财政权之法理探究[J].现代法学,2011,33,(1):83-86.。

应当明确，财政权可以从不同角度进行分类，这是财政分权得以进行的前提。现代国家往往对权力作横向划分和纵向划分，横向层面即分为立法权、行政权和司法权，纵向层面即分为中央权力和地方权力(7)程亚萍.财政权的宪政逻辑[J].社会主义研究,2010,(2):117.。相应地，财政权作为国家权力的重要组成部分，其内涵也可参照国家权力的构成来理解，即财政权既包括指财政立法权、财政行政权、财政司法权，又包括中央财政权和地方财政权。因此，财政权的配置也可以从横向和纵向两个层面进行，纵横结合的研究框架可以最大程度的保证研究的科学性与完整性。

财政权的横向配置。权力分立是财政权得以进行横向划分的基础，即代议机关行使财政立法权；行政机关行使财政行政权；司法机关行使财政纠纷裁判权。(1)财政立法权。作为国家立法权的重要组成部分，财政立法权是财政权体系中的最高权力。作为最基本的、原创性的权力，财政立法权主要包括财政法的初创权、修改权、解释权、废止权等。因为代议机关最能代表人民意志，由其行使财政立法权符合财政法定原则的要求。(2)财政行政权。作为执行立法机关决定的权力，财政行政权是最大量、最经常行使的财政权。财政行政权主要表现为财政管理的权力。但应注意，财政行政权只是接受委托对财政资金进行筹集、管理与使用，它本身并不能从中获取收益，否则就是对其服务公共财政利益宗旨的背离。因此，财政行政权并不包含财政收益权。(3)财政司法权。为防止实践中财政行政权的滥用对公民与国家的财政权益造成损害，必须有独立机关居中裁判，为私人利益与公共利益提供保障，财政司法权就起到权利的救济作用。目前，我国的财政司法权还处于缺失状态，相对来讲，政府财政权与人大财政权处于更为突出的地位。因此，关于财政权的横向配置，本文主要探讨政府财政权与人大财政权的配置问题。

财政权的纵向配置。中央与地方的财政分权构成了财政权的纵向配置。中央与地方政府事权是财政权纵向划分的基本依据。而事权是指政府提供公共产品的职能，可分为中央事权、地方事权以及中央与地方共同事权。根据公共财政理论，不同层次的公共产品应当由不同层级的政府提供，相对于中央政府来讲，地方政府更接近纳税人，对它所管辖范围内纳税人的公共需求更加了解充分和准确，由它提供公共产品也会更有效率。同时，公民可以通过“用手投票”的方式积极参与地方事务决策，当此种方式无效时，还可以选择“用脚投票”的方式，割断与政府的经济联系形成对政府的制约，便于地方民众能够有效选择符合本地区实际的公共产品(8)布坎南.自由、市场与国家[M].北京：三联书店,1989.40-45.。可见，地方财政权有其存在的必要性，中央政府不应对国家财政权予以垄断，应赋予地方的一定财政权。

(二)财政权横向配置透视：政府财政权的扩张与人大财政权的弱化

财政权横向配置中，政府财政权与人大财政权原本应当处于互相制约的状态，但是如果这两种权力的实力对比悬殊，强势的一方则会聚集更多的权力，从而威胁到对方的地位。反思我国财政权横向配置的现实，可以发现，随着政府财政权的强势扩张，人大财政权已经呈现出弱化的状态。

国家财政权体系中，人大财政权与司法财政权主要负责对政府财政权的运行进行规范、审查和监督。与政府财政权相比，两者均呈现出一定的被动因应性特点，因此，国家财政权的强弱通常表现为政府财政权的强弱。而在政府财政权内部，政府财政行政立法权、政府预算编制执行权和政府财政管理性监督权都是围绕政府财政收入征收权这个核心展开的。因此，国家财政权的基本状况主要取决于其政府的财政收入征收权配置及其运行的状况。然而，当前我国政府财政权的强势扩张已经超出了其应有的行使范围，人大财政权逐渐虚弱，这种情况在税收立法领域得到了集中体现。长期以来，我国财政领域的法律供给严重不足，财政立法大都是政府部门的规章和规范性文件，在现行有效的18个税种中，由全国人大或其常委会以法律形式规定的只有3个税种(个人所得税、企业所得税、车船税)，其余15个税种均由国务院根据授权以“暂行条例”的形式规定，各实体税法的实施细则则主要由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定(9)熊伟.重申税收法定主义[J].法学杂志,2014,35,(2):24.。因此，我国税收立法体系的特点是“行政立法为主、人大立法为辅”，行政法规和部门规章构成了我国税收法律渊源的主体。事实上，我国税收立法体系的形成与全国人大及其常委会对国务院曾经进行的两次立法授权有直接关系(10)第一次税收立法授权是在1984年，在实施国营企业利改税和改革工商税制方面授权国务院拟定有关税收条例(以下简称“1984年授权决定”)。第二次税收立法授权是在1985年，在有关经济体制改革和对外开放方面授权国务院制定暂行规定或条例(以下简称“1985年授权决定”)。。目前，虽然“1984年授权决定”已被废止，但是“1985年授权决定”仍在发挥法律效力，是现行15个税收“暂行条例”的法律依据。但是由于该授权决定存在的诸如“空白授权”“无期限授权”以及“转授权”等诸多问题，一直遭受社会各界的诟病(11)在2013年全国两会期间，被称为当年“最有含金量的议案”的赵冬苓等32名人大代表所提交的《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，针对的就是“1985年授权决定”。。可见，政府主导税收立法难以保证税收立法的民主性和法定性。

事实上，征税权是一个国家固有的、根本性的政治经济权力，也是最典型意义上的财政权。因为“征税的权力是事关毁灭的权力”，税收这个领域，政府政策专断的趋势要比其他领域更为凸现，因此，在政府的所有权力当中，征税权是最容易被滥用的权力。鉴于征税权本身与人民利益的直接相关性，税收法律主义要求税收立法权应当掌握在人民或代议机关手中，在我国就是掌握在全国人民代表大会手中。但是我国财政实践中却长期由行政机关主导税收立法，越权行使原本属于立法机关的税收立法权，导致人大的税收立法权旁落。正如布坎南所说：“随着政府规模的扩大，决策权日益从选举产生的立法者手中转移到非经选举的官僚手中。”(12)布坎南,弗劳尔斯.公共财政[M].北京：中国财政经济出版社,1991.100.税收立法权与税收行政权边界模糊的现状，为政府征税权对公民财产权的侵害创造了空间，使得政府财政行政权发挥突出作用成为常态。与此同时，也暴露出当前我国税收立法的科学性、规范性与民主性缺失的弊端。另外，财政立法领域中政府财政权扩张与人大财政权虚化的现实，反映出税收法定原则在我国还未得到真正落实。虽然2015年新《立法法》的出台以及《税收征收管理法》第3条的规定，被税法学者认为是税收法定原则在法律层面得到了确立，但是事实上税收法定原则在财政税收实践中并未真正得到尊重和执行。这是因为，税收法定原则还未上升到宪法层面，仅靠基本法律无法有效指导税收法律实践，难免导致税收法律供给不足、法律法规操作性不强、执行不严等问题。以上政府财政权与人大财政权实力对比悬殊的现实，反映出人大财政权无法对政府财政权形成有效监督和制约，在对政府财政权进行控制的同时，人大财政权本身的强化实则更为迫切和必需。

(三)财政权纵向配置透视：中央与地方财政分权的理想与现实

财政权的纵向配置，也就是中央与地方之间的财政分权。近年来，我国学者对地方财政自主权的关注度明显增多，相关的研究成果可谓丰富。但是应当注意，赋予我国地方财政自主权目前似乎还只是学者们的一个理想愿景，财政实践中地方的自主权常常受到各种限制和约束。这是因为，地方财政自主权还不是法律上的规范概念，只能看作是对地方财政现实效果的描述，即地方财政自主权不是法定权力，而是事实权力(13)徐键.分权改革背景下的地方财政自主权[J].法学研究,2012,(3):43.。正如有学者指出的，“中国地方财政自主权的生长、发育一直都是沿着注重财政分权改革事实上的‘实效性’而忽略规范上的‘合法(宪)性’的发展路径。”(14)董学智.分权困境中的地方财政自主权:失衡局限与平衡再造[J].时代法学,2017,15(2):24.

我国财政管理体制的演变历程，体现出鲜明的中央集权的制度特点与路径依赖(15)从高度集权的“统收统支”到“分灶吃饭”的财政包干制，从“弱干强枝”的放权让利改革到“强干弱枝”的分税制改革。。总体上，财政管理体制的建立与运行，中央政府始终牢牢掌握着中央和地方财政关系的主导权，相应地，财政资源的调配与规则的制定无不由中央控制。但是，我国这种行政主导的央地之间的财政分权，充其量只是中央政府审时度势下所作出的阶段性的政策调整，在法治与规范缺位前提下只能表现为“集权”与“放权”的无谓循环。随着我国市场化进程的加快，这种高度集权的财政管理体制，为了与市场经济和法治精神的要求相适应，似乎也出现过松动的迹象，特别是分税制改革建立了央地各自相对独立的税收收入体系，有效了调动了两个积极性。然而，旨在提高“两个比重”、增强中央的宏观调控能力的分税制，使得改革的利益成果自然逐渐向中央发生倾斜。相应地，原本基本可以实现财政收支平衡的地方财政也发生巨大改变(16)如地方财政自给率由1993年的102%骤降至1994年的59%，并且其后基本保持这一水平。。而且在分税制改革中，划分为中央税和共享税的普遍都是税源稳定、收入规模大，容易征收的优质税种；而划分为地方税的却都是税源分散、收入规模小、征收成本高、课税范围窄的中小税种，此种划分的结果就是中央政府积聚了大量的财力，在财权与财力不断向上集中的同时，事权与支出责任却不断下移，地方政府的财政压力进一步加大，中央与地方的财政关系严重失衡。

应当看到，行政主导下的分税制不是对权力的划分，更多的是对利益的分割，即分税制改革更注重在央地之间进行税收收入即税收收益权划分，而非税权的划分，因此有人也将“分税制”称为“分钱制”。应当明确，在地方财政权缺位的情况下，难以实现真正的中央与地方财政分权，地方也难以拥有真正的财政自主权。因为税收本身具有制度性、规范性与民主性，在现代市场经济体制下应当成为国家财政收入的主要形式。然而对于我国地方政府来讲，如果正常的财政需求无法通过税收收入来满足，那么为了缓解“燃眉之急”就只能求助于“替代性”的财源，有时甚至是会选择采用制度外的手段，比如，扩大收费规模、地方融资平台举债以及“土地财政”依赖等，这些方式非但不能有效解决当前矛盾，反而会引发更加严重的社会经济问题。事实上，在地方财政自主权尚未得到制度正式承认的前提下，始终掌握着利益分配最终规则的中央政府，作为利益博弈的一方主体，难以保证利益分配结果的公平与公正，因考虑自身利益而修改博弈规则的现象终究无法避免，中央和地方财政关系随意变动的状态也就由此产生。与此同时，财政权完全掌握在中央手中，地方在财政政策制定和制度安排方面丧失权力，创新和尝试的能动性受到限制，探索和试错的制度空间遭到压缩。可见，地方财政自主权的缺失，压制了地方税收的制度创新与活力，更加影响到整个税制的发展进程。我国中央与地方财政关系失衡格局的历史与现实说明，只有保证地方拥有一定的财政自主权，才能保证地方有规范稳定的财政收入，才能实现事权与财权相统一，财力与事权相匹配，才能建立健康有序的央地财政关系。

四、财政权配置的法治路径：三对基本关系的平衡

财政权配置是财税体制运行的核心机制。财税体制改革与财税法制建设从根本上说是财政权配置的法治化问题。财政法定的实质就是财政权的法治化(17)刘剑文.论财政法定原则——一种权力法治化的现代探索[J].法学家,2014,1(4):19.。我国要想真正实现“财政法定”的美好愿景，就要从根本上对财政权力进行合理配置。笔者认为，寻求财政权配置的法治路径，关键需要实现三对基本关系的平衡，即人民与国家关系的平衡、人大与政府关系的平衡以及中央与地方关系的平衡。

(一)人民与国家关系的平衡

人民和国家之间关系的理性定位，是宪法政治的逻辑起点。公民财产权与国家财政权之间关系的协调，是税收法定原则对人民与国家这对宪法关系的直接演绎(18)苗连营.税收法定视域中的地方税收立法权[J].中国法学,2016,(4):160.。现代社会中，税收作为“权利的成本”与“文明的对价”，是公民为获得个人权利必须作出的金钱给付。但是税收作为财政收入，终究是国家经由课税权对公民财产的无偿剥夺和强制转移所构成，如果失范和滥用势必会危及公民财产权，因此，对征税权进行监督和制约以保护公民财产权免受侵犯，就成为很多国家的制度安排。税收法定原则便是这一制度的最佳体现，其精神实质在于征税要经过“纳税人同意”，即税收立法权应当为能够代表人民利益的立法机关所保留，从而使得征税权的行使具有正当的民意基础。从根本上说，税收法定原则的核心是对征税权的规范和控制(19)刘剑文.落实税收法定原则的现实路径[J].政法论坛,2015,33(3):15.。现代“税收国家”语境下,它还是国家课税权正当化的伦理基础。但是如前所述，除了征税权之外，长期以来由于财政权本身所具有的隐蔽性的特点，使得财政权内部的其他权能与人民大多不发生直接联系，导致立法对财政权规制的忽视，造成财政权整体上游离于法律的监督之外。对此，公民财政权的作用值得被重点关注。

事实上，作为与国家财政权相对应的一项权力，公民财政权的作用在于对国家财政权的监督和制约。本质上，公民财政权来源于私人财产权，公民财政权是公民对财政公共事务的参与权与监督权，是公民为满足自己对公共产品的需求而向国家让渡自己部分财产权的方式所获得。公民履行财政义务(主要是纳税义务)，就享有对应的财政权利，体现权利义务一致性的基本法治原理。公民财政权作为财政民主原则权利化的体现，和其他权利一样，也由若干子权利构成的，具体来讲包括：公民财政知情权、公民财政决策参与权、公民财政监督权、公民财政救济权等。公民财政权的存在，可以对国家财政收支活动进行监督，防止国家财政收支活动出现违法现象，实现对自身财政利益和公共财政利益的保护。对公民财政权的确认，也就是对公民在国家财政收支活动中主体性地位的确认(20)胡伟.财政民主之权利构造三题[J].现代法学,2014,36(4):74-75.。

公民财政权与国家财政权的关系是既对立又统一的。一方面，公民财政权与国家财政权具有对立性。相对于国家来讲，公民处于弱势地位，如果没有宪法所赋予的公民财政权，公民本身则无法对国家财政权形成有效制约。同时，国家财政权本身具有扩张性，容易在行使过程中超越法定职权，从而对财政相对人造成损害，因此，国家财政权的行使需要被限制在法定范围，必须对其进行控制和规范。而在制约国家财政权的诸多方式中，公民财政权是最根本的。况且，财政作为经济收支活动，只靠国家财政权的干预无法实现财政目标，因此，各国宪法在确立国家财政权的同时，也以宣示性条款规定了公民财政权。另一方面，公民财政权与国家财政权具有统一性。公共财政利益是公民财政权与国家财政权统一的基础，公民财政权和国家财政权是公共财政利益的宪法表现，公共财政利益促使两者在财政目标的实现方面能够互相配合。一般来讲，公民财政权居于主导地位，国家财政权居于次要地位。从根本上讲，公民财政权是国家财政权的最终归宿。

可见，在财政领域，公民权利与国家权力的关系集中表现为私有财产权与国家财产权的冲突与协调(21)刘剑文.宪政与中国财政民主[J].税务研究,2008,(4):3.。在人民主权观念下，财政权来源于人民的委托与授权，作为“纳税人”的社会公众才是财政权的真正享有者。而立法机关作为最能代表民意的国家机关，其立法程序公正严格，由它制定的法律成为财政权控制的常用方式(22)胡伟,程亚萍.财政权之法理探究[J].现代法学,2011,33(1):86.。法律对财政权的配置，是消解公民权与财政权之间紧张关系的有效途径，更是实现制约国家财政权与保护公民财政权的最终目标。而实现公民财政权与国家财政权关系的平衡，也就是实现了人民与国家关系的平衡。“本质上，财政权配置通过对公权和私权关系的调整，实现对国家利益和私人利益的调和，使公共利益和私人利益达成法律价值理念上的平衡。”(23)王世涛.公共财政的核心价值:财政权的控制与财产权的保障[J].法治论坛,2008,(3):76.目前，世界上绝大多数国家在宪法中规定了公民财政权(24)比如，1791年法国《宪法》第14条规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期；俄罗斯《宪法》第32条第1款规定：“俄罗斯联邦公民有直接或通过自己的代表参加管理国家事务的权利。”日本《宪法》第83条规定：“处理国家财政之权限，应基于国会之议决行使之。”。尽管在我国宪法中还找不到关于公民财政权的直接规定，但是从宪法有关规定中还是可以推导出公民有参加管理国家财政事务的权利(25)我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”，由此间接构成公民财政权的宪法依据，有利于公民财政权在财政领域的具体落实。比如，与公民的财政知情权、财政监督权、财政救济权等其他公民财政权相比，公民的财政决策参与权对财政政策以及财政法律法规的制定有着更加直接的作用，包括，有利于真实表达弱势群体的财政利益需求，促使国家在制定财政政策和法规时更加符合公平正义的价值理念。

(二)人大与政府关系的平衡

“代议机构与政府之间的关系是人民和国家之间的宪法关系在制度层面的延伸与转化，体现着国家权力在政治结构中的横向配置。”(26)苗连营.税收法定视域中的地方税收立法权[J].中国法学,2016,(4):161.财政能力是政府治理能力的物质基础和前提条件，税收则是构成财政能力的主要支撑。“在近现代政治文明发展史上，法律对政府行为的控制最早一般正是经由控制收入来实现的。”(27)哈耶克.法律、立法与自由[M].北京：中国大百科全书出版社,2000.426.由此说明，对政府税收能力的控制也就是对政府财政收入的控制，甚至是对政府政策选择和施政行为的控制。

而“议会至上”和“法律保留”作为古典立宪主义所信奉的政治信条，反映出作为民意机关的代仪机构在税收立法方面拥有专属权力，它通过民主的立法程序制定法律为政府在税收的获得和使用上提供制度安排。因此，政府进行的税收活动必须依附于立法，政府的税收权力也仅限于执行所立之法。财政领域的“代仪机构中心主义”，一方面体现了税收法定原则的精神内涵，另一方面也是人民主权原则的必然要求。在我国，由最高立法机关掌握财政立法权的宪制安排，不但可以使人民作为主权者获得控制“政府钱袋”的宪法性权力与制度保障，与财政民主的内在要求相契合；而且可以实现财政立法权向全国最高立法机关的回归，有利于纾解目前政府与人大在财政权分配上的内在张力，符合我国财政权配置的现实需求。

由于我国财政权横向配置中政府与人大的实力对比不平衡，导致长期以来两者的非规范性博弈。因此，要实现政府财政权与人大财政权的良性互动，就要保证两者关系的有序和平衡。具体来讲，政府财政权本身的执行性特点，使其在财政权体系内部处于更为强势的地位，其行使范围的扩张已经严重威胁到人大财政权的地位。因此，应当控制与制约政府财政权，保证政府财政权的行使在合理的范围之内。民主国家当中，鉴于政府财政权在国家权力体系中的重要地位，政府财政权早已成为控制和规范的重点。比如为规范政府征税权，实现对纳税人的保护，税收法定原则中的“法”，只能是立法机关制定的法律文件，即为“狭义”的法律，并不包括行政机关制定的法规、规章和其他规范性文件。所以说，由于立法机关汇聚了最广泛的人民意志，同时有着规范透明的规则制定程序，遵循财政法定原则，在立法上对政府财政权进行制约是理性选择。由最高立法机关进行财政立法，有利于各级政府依法行使财政立法权、财政收益权、财政征收权和财政预算权。政府财政权由法律产生，对政府财政权的制约首先应当运用法律规则，这是政府财政权得以良性运行的必要前提。鉴于行政主导财政立法在我国由来已久，“税收法定”“预算法定”在我国仍未真正落实，要想真正实现“财政法定”尚需时日。

在控制政府财政权的同时，更要强化人大财政权的地位，使其在财政领域更好地行使应有的决定权和监督权，推动财政领域改革由行政主导向法治主导转型，最终实现财政权整体的法治化，即财政法定。如此才能激发最高立法机关参与财政变革的积极性，全国人大专属的财政立法权才不会旁落，有关预算的制定、审批、执行以及监督等才能真正走向民主和法治。正如有学者指出的，“离开立法机关的建设谈财政分权，不可能得出全面的结论。”(28)熊伟.财政法基本问题[M].北京：北京大学出版社,2012.86.因此，可在以下方面重点强化人大财政权。首先，加强全国人大及其常委会立法能力建设，建立与完善财政法律法规体系，加快制定“财政基本法”“财政收支划分法”“政府间财政转移支付法”等基本财政法律，加快“房产税法”“资源税法”“增值税法”“消费税法”等具体财政法律的出台落地，这是落实财政法定原则的现实路径。其次，切实落实税收法定原则，完善税收授权立法制度。在税法体系中明确税收法律和税收行政法规各自的地位和作用，形成以“税收法律为主，税收授权立法为辅”的税收法律体系格局。将时代需要并且发展成熟的经授权制定的税收条例逐步上升为法律，选择合适时机废止“1985年的授权立法决定”。减少不必要的税收立法授权，对于今后的税收授权立法，采用“一事一授权”的方式，明确授权规则和依据。严格授权立法的执行程序，完善授权立法的监督机制。待到时机成熟时，将税收法定原则写入宪法，使其在统领税收法律法规，保障纳税人权益方面发挥更大作用。再次，优化人大立法模式，完善立法工作机制和程序。比如，改革现行立法提案制度和法案起草制度，强化全国人大及其常委会在立法过程中的主导性和相对独立性(29)刘剑文.落实税收法定原则的现实路径[J].政法论坛,2015,33(3):23.。应当注意，国务院及各部委在我国当前的立法程序中作用显著，即国务院提交的法律草案实际上多由相关部委起草。从法律草案到最终审议通过的法律并没有实质性修改，为部门利益制度化提供了空间(30)刘剑文,陈立诚.论房产税改革路径的法治化建构[J].法学杂志,2014,35(2):10.。以后的财政税收法律起草，应当将部委主导转变为人大主导，由全国人大专门委员会或全国人大常委会相关工作委员会牵头、协调相关部委参加配合。另外，除了财政立法权，还要重点明确人大的预算监督权以及财政收支划分权。从根本上看，新时代背景下还是要努力推动全国人民代表大会的自身建设，有效提升其政治地位和专业能力，使其真正发挥好人民代表机关的作用。

(三)中央与地方关系的平衡

中央与地方的财政关系体现的是国家财政权在宪法框架内的纵向配置，其与财政权的横向配置一起构成国家的财政治理结构与宪法体制。一直以来，中央与地方关系的协调都是我国政治经济生活的中心。其中，中央与地方政府间财政关系作为中央与地方关系的核心，它的变动反映出我国央地关系的演变脉络。而财政关系的变动始终都是围绕财政权的划分在进行，尤其征税权的配置“是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法”(31)梅尼.西欧国家中央与地方的关系[M].北京：春秋出版社,1989.27.。可见，在整个财政体制中，财政权划分具有举足轻重的地位。因此，如何认识和处理中央与地方财政权限分配关系，便成为研究我国央地财政关系的重要视角。

理论上讲，单一制和联邦制是人们对现代主权国家中央与地方关系所作出的类型化区分。然而，现实中的情况却与理论有所出入，因为任何国家的纵向权力划分都是混合了单一制和联邦制的特点，单纯的某一种体制“只具有学术研究上的模型意义”(32)苗连营.税收法定视域中的地方税收立法权[J].中国法学,2016,(4):162.。同样，财政权的配置也是如此，那种财政权完全归属于中央的单一制或完全分散给地方的联邦制都不存在，现实中各个国家中央与地方财政权限划分通常要复杂得多(33)比如，作为单一制国家的日本和韩国却实行地方自治，地方在满足中央设定的条件下，有权自主立法开征地方税；曾经高度中央集权的国家法国，实行地方自治之后，地方有关地方税的立法权限明显增加；联邦制国家的代表美国，地方拥有地方税收的立法权，只要不触及州际贸易条款，影响其他地方的利益，各州和州以下的地方都有权征税；德国虽然是联邦制，但在税收立法方面却具有明显的集权倾向，联邦有优先立法权。如果联邦已立法，则各州无权立法；如果联邦尚未立法，各州有权立法；州立法后，联邦有权根据需要重新立法，并以联邦法律为准。。总结实践经验，财政权在中央与地方的纵向划分表现为不同的模式，主要有集中型、分散型和集中与分散相结合型。集中型模式：财政权主要由中央享有，地方只拥有部分财政权；分散型模式：财政权在央地间分解，地方享有充分的财政立法权、财政预算权、财政收入权、财政支出权等；集中与分散相结合模式：财政权在央地间适度分解，中央与地方都有一定的财政权(34)王彩霞.财政分权视域下共享税法律制度的完善[J].地方财政研究,2017,(5):88.。可见，对于一个国家的地方财政权限的赋予与分配来讲，与其说是权力结构起作用，倒不如是说政治选择更重要。

考察我国现有的法律法规体系，在中央与地方关系上还找不到自主权的规范概念。但是在讨论中央与地方关系时，地方自主权却经常被使用，有时甚至出自官方语境。比如，《宪法》第97条和第101条的规定就表明，我国国家机构组织形态是一种具有分权色彩的“二元政体”(35)在地方政权组织体系中，包含了由地方居民选举产生的代表组成的地方各级人大和由地方各级人大选举产生的行政、司法机构，并以此为基本的地方国家机构，以一种符合地方自治的模式来治理地方。。可是，地方自主权的具体权能呈现方式却并不清晰。应当说，地方财政自主权，作为地方自主权的核心，只有嵌入国家权力的运行体系才能促进效果的实现(36)〔37〕〔40〕徐键.分权改革背景下的地方财政自主权[J].法学研究,2012,(3):46-58.。遗憾的是，作为国家权力结构中心的中央与地方财政权力配置却没有来自我国宪法方面的明确规定，其他法律对此更是缺乏清晰的规范。不过，规范央地政府间财政关系的规则却是始终存在的，并且随着社会的变迁而不断进行相应调整。其实从1949年至今，我国的财政体制的变革与完善就是这一调整的真实反映，中央与地方的财政权配置的宪法规范正处于形成过程中。

对于我国当前的财政体制改革来讲，财政权在中央与地方间的划分涉及到的一个重要问题就是是否要赋予地方财政自主权。如前所述，地方财政自主权还不是法律上的规范概念，但是我国存在事实上的财政分权制度却是学界普遍的观点。尤其是，我国地域辽阔，地区之间发展水平各不相同，各省级地方政府通过财政实践的不断摸索，在坚持中央统一领导的前提之下，逐渐演绎出各种适合自己的改革内容，形成省以下财政管理中的组织自主权、地方税收分成自主确定权、地方税收增量返还比例自主确定权和省以下转移支付制度自主制定权等〔37〕。由此，地方财政自主权被认为是一种客观存在的事实。我国宪法提出，遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性与积极性，财政权在中央与地方之间的纵向配置正是对此政策的现实响应。我国财政分权的历史反映出，片面强调中央集权的路径依赖模式需要被突破，跳出集权与分权二元对立的传统思维，实现两者的有机结合才是最佳选择(37)廖秋子.中央和地方财政权配置:历史轨迹和完善路径[J].东南学术,2014,(5):177.。事实上，承认地方政府的“人格化”和“主体性”，保障地方的“分殊利益”，必然要求央地间的契约性分权，此举不但有利于强化地方政府的制度创新和财政自救能力，促使地方政府从“无责任”或“无限责任”政府变为有限责任政府，而且有助于降低中央政府的政治责任与政治风险，从而推进中央与地方政府在权力和责任上“各得其所”，形成良性互动、协调有序的央地财政关系，为法治政府的构建与宪政建设的推进奠定基础(38)苗连营,王圭宇.地方“人格化”、财政分权与央地关系[J].河南社会科学,2009,17(2):66.。说到底，还是要明确这一点：对于中央与地方政府间财政关系的规范，只能以“国民之合意”的法律为载体。地方财政自主权也必须在法律规范的立场上循序渐进的建立，如此才能防止国家权力在中央与地方间配置的失序，从而实现中央整合与地方自主的财政分权预期〔40〕。

五、结语

以法治方式配置和规范国家财政权力，从而保护和实现公民财产权利，是“财政法定”的核心要旨。推进“税收法定”与“预算法定”时代向“财政法定”时代迈进已是大势所趋。从长远来看，“财政法定”的最终目标必然是实现“财政立宪”。这是因为，财政是国家治理的基础和重要支柱。财政权配置的科学化与合理化是国家政治权力良性运行的经济法律基础。而财政权配置的法治化，既是推进依法治国方略的具体体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。